Santiago,
veintiséis de marzo de dos mil catorce.
Vistos:
En
estos autos Rol Nº 12.931-2013, sobre juicio sumario regido por el
artículo 171 del Código Sanitario, caratulados
“Electroandina S.A. con Secretaria Regional Ministerial Región de
Antofagasta”, la parte reclamante ha deducido recurso de casación
en el fondo en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de
Antofagasta que confirmó el fallo de primera instancia que rechazó
el reclamo deducido.
Se trajeron los
autos en relación.
Considerando:
Primero:
Que en un primer capítulo del recurso de nulidad sustancial se
denuncia la infracción
de los artículos 1° y 8° del Decreto Supremo N° 144/1961 en
relación con los artículos 1° y 2° de la Ley N° 19.300, con el
Decreto Supremo N° 70 del Ministerio del Interior que establece un
"Plan de Descontaminación Atmosférico" para la ciudad de
Tocopilla y con el Decreto Supremo N° 13 “Norma emisión de
centrales hidroeléctricas”.
Explica la
recurrente que el Decreto Supremo N° 144 –cuyo texto justificó
la aplicación de la multa reclamada- debe ser aplicado en
concordancia con el resto de la normativa ambiental y no de forma
aislada. En efecto, esgrime que para cautelar un medio ambiente libre
de contaminación el ordenamiento jurídico contempla diversos
instrumentos, los que conjuntamente considerados procuran alcanzar la
finalidad propuesta, debiendo realizarse una interpretación
sistemática puesto que es el conjunto de instrumentos contemplados
en la Ley N° 19.300 el que genera una protección del medio ambiente
y no cada norma por sí sola, como erróneamente lo plantea el fallo
recurrido.
Asentado lo
anterior, agrega que el principio de especialidad es un criterio
básico de interpretación de las normas. En este aspecto sostiene
que en el caso concreto no cabe duda que las normas de emisión
contenidas en el Plan de Descontaminación de Tocopilla y las normas
de calidad de aire vigentes, por ser específicas y posteriores al
Decreto Supremo N° 144 deben preferirse en su aplicación. De modo
que recurrir a este último cuerpo normativo sin aplicar la normativa
específica que establece parámetros objetivos que permiten
determinar cuándo se está en presencia de un contaminante y cuándo
éste puede ser considerado como molesto para la población, carece
de asidero.
Esgrime que es
importante destacar que para el caso específico existe un “Plan de
Descontaminación”, que es un instrumento destinado a reducir los
niveles de contaminantes en las zonas en que la concentración ha
superado la norma de calidad. En tal contexto sostiene que los
sentenciadores incurren en error de derecho al establecer que la sola
presencia de humos visibles es considerada molesta, cuestión que
carece de toda lógica ya que la gran mayoría de las emisiones
atmosféricas son visibles, mas no por ello molestas. Así puntualiza
que el interpretar la norma contenida en el artículo 1º del Decreto
Supremo N° 144 con total desatención del marco regulatorio
específico que se debe aplicar lleva al absurdo de que el sólo
hecho de poseer una chimenea y efectuar emisiones atmosféricas,
implica una infracción a la disposición referida con independencia
de que la fuente cumpla con las normas particulares que le son
aplicables. Es evidente que la existencia de un marco normativo
específico tendiente a regular las emisiones atmosféricas en
Tocopilla debe inhibir la aplicación directa y automática de una
norma desactualizada y descontextualizada del marco normativo vigente
en materia de emisiones.
Finalmente sostiene
que calificar de contaminante la mera emisión de humos blancos
resulta completamente inaceptable sobre todo si se tiene en cuenta
que su representada ha acreditado el cabal cumplimiento de los
cuerpos normativos ambientales que en materia atmosférica le son
aplicables. Así, la mera existencia de dichos humos o su sola
visualización no bastan para entender que la conducta desplegada por
su representada es subsumible en el supuesto descrito en el artículo
1º del Decreto Supremo N° 144 pues se requiere, además, que dichos
humos causen "molestia al vecindario". En la cuidad de
Tocopilla existe un parámetro objetivo que puede ser utilizado para
calificar la emisión de humos como molestas, el que está contenido
en el Plan de Prevención y Descontaminación vigente en la ciudad y
en las normas de emisión que regulan las emanaciones de gases a la
atmósfera, normativa que fue omitida por la resolución recurrida.
Segundo:
Que
en un segundo acápite se denuncia la errónea interpretación del
artículo 8 del Decreto Supremo 144/1961, puesto que la sentencia
señala que la autoridad sanitaria está facultada para calificar los
peligros, daños o molestias a la población que produzca todo
contaminante que se libere a la atmósfera, cualquiera sea su origen.
Sin embargo, prescinde de la circunstancia que esta facultad la puede
ejercer únicamente frente a un evento de contaminación. Es decir,
si aquella no existe, no puede el fiscalizador realizar esta
calificación.
Añade que es por lo
anterior que el acta de fiscalización sólo hace plena fe respecto
de los hechos consignados en ella, mas no de las calificaciones
jurídicas que hizo el funcionario en la misma. Así, el acta da fe
de la existencia de los gases, pero no de la molestia que estos
causan, pues no existe en el procedimiento administrativo ningún
hecho concreto que permita justificar esta particular calificación a
lo que se suma la inexistencia de contaminación atmosférica el día
en que se cursó la infracción. Lo anterior se impone por cuanto su
representada en el procedimiento administrativo y en la reclamación
judicial acreditó que los humos eran blancos, los que por definición
son inocuos para la salud, dando cabal cumplimiento a las medidas que
según el Plan de Descontaminación de Tocopilla le corresponde a la
Central Termoeléctrica, por lo que en ningún caso ha existido
riesgo para la salud de la población, la calidad de vida de las
personas o la preservación de la naturaleza.
Tercero:
Que al explicar cómo los errores de derecho denunciados han influido
en lo dispositivo del fallo, refiere que eliminando las infracciones
a las leyes citadas la sentencia recurrida habría revocado el fallo
de primer grado dejando sin efecto la multa impuesta.
Cuarto:
Que para una adecuada comprensión del asunto resulta útil señalar
que en su oportunidad se inició un proceso administrativo de sanción
en contra de la reclamante por infracción al artículo 1º del
Decreto Supremo N° 144/1961, el
que tuvo su origen en el acta levantada por un funcionario del
Departamento de Acción Sanitaria de la Secretaría Regional
Ministerial de Salud de Tocopilla, quien se constituyó en
dependencias de la empresa reclamante, constatando la existencia de
gran cantidad de gases de color blanco en la atmósfera, localizados
en un sector de la comunidad, los que generaron molestias a la
población, verificando además que la fiscalizada no contaba con un
sistema de control de emisión de gases a la atmósfera en las
unidades 10 y 11. El sumario sanitario incoado culmina con la
imposición de una multa de 50 unidades tributarias mensuales,
sanción que es reclamada en estos autos.
Quinto:
Que
el reclamo presentado por Electroandina S.A. se sustentó en la
inexistencia de contaminación por cuanto las emisiones constatadas
por el fiscalizador consistían
en emanación de vapor de agua, razón por la que estimó
improcedente que se le sancionara por infracción al artículo 1°
del Decreto Supremo N° 144, dado que la molestia a la población
debía estar directamente relacionada con la existencia de
contaminación que pusiera en riesgo su salud, única manera de
interpretar el mencionado cuerpo normativo en forma armónica con el
resto de la legislación ambiental que debió ser aplicada.
Sexto:
Que el fallo de primer grado –confirmado por la sentencia
impugnada- desestima las alegaciones de la reclamante, señalando que
la autoridad sanitaria ha interpretado correctamente el
vocablo “molestia” contenido en el artículo 1º del Decreto
Supremo N° 144, norma que dice relación con la perturbación que
las emanaciones ocasionan a la comunidad con prescindencia de la
consecuencia de daño o riesgo en la salud, pues el mismo precepto es
el que distingue entre “peligros”, “daños” o “molestias”.
Concluye que la citada norma se refiere expresamente a la infracción
en comento, cual es, el hecho de haberse constatado emanaciones de
gases que causaron molestia a la comunidad.
Agrega que la propia
reclamante durante la tramitación del procedimiento sancionatorio
admitió que en el proceso de encendido de las unidades 10 y 11, en
particular de la primera de ellas, “se constató una mala
pulverización del combustible que generó humos negros y visibles”
y que, posteriormente, “en la unidad 11 se constató la rotura de
tubos, que explica las mayores emisiones blancas que eran muy
visibles”. Reconociendo que “la puesta en marcha de las unidades
10 y 11, desde donde surgieron las emanaciones, provocó un efecto
visual importante, debido a la rotura de tubos en la Unidad 11”
(considerando décimo séptimo).
Por otro lado,
descarta la pretensión de aplicar la norma específica que regula
las emisiones atmosféricas en Tocopilla, cual es el denominado “Plan
de Descontaminación de Tocopilla” por sobre el Decreto Supremo
144/61, puesto que este último cuerpo legal no se encuentra derogado
y porque ambas normas se encuentran dirigidas a regular distintos
ámbitos. En este aspecto puntualiza que la infracción sancionada no
dice relación con el grado de toxicidad de las emisiones constatadas
-ámbito específico de aplicación del referido “Plan de
descontaminación de Tocopilla”– sino que únicamente con la
molestia que dichas emisiones ocasionaron a la población al no haber
sido captadas o eliminadas debidamente, prescindiendo del contenido
contaminante que pudiere estar involucrado en las mismas.
En tanto el fallo de
segundo grado agrega que la alegación que el humo era vapor de agua,
inocuo para la salud de las personas y del medio ambiente, es una
afirmación que no está comprobada en el proceso y que constituye un
complemento del hecho constatado por el fiscalizador que no se
encuentra acreditado. En este aspecto añade que la reclamante debió
probar toda la afirmación tendiente a demostrar que el humo en
realidad era de vapor de agua y que emanó en cantidades que no
produjeron molestia a la población, lo que no hizo según se
desprende del cuaderno administrativo.
Séptimo:
Que comenzando con el análisis del arbitrio, es preciso consignar
que el mismo adolece de serios defectos que impiden que pueda
prosperar. En
efecto, se erige el recurso sobre la base de denunciar la infracción
de
los artículos 1° y 8° del Decreto Supremo N° 144/1961, del
Decreto Supremo N° 70 del Ministerio del Interior que establece un
"Plan de Descontaminación Atmosférico" para la ciudad de
Tocopilla y del Decreto Supremo N° 13 “Norma emisión de centrales
hidroeléctricas”,
todas disposiciones de carácter reglamentario, apartándose
así de la revisión de legalidad prevista por el artículo 767 del
Código de Procedimiento Civil que dispone que el recurso de casación
en el fondo tiene lugar contra sentencias que se hayan pronunciado
con “infracción de ley” que haya influido substancialmente en lo
dispositivo de la sentencia. Como se advierte del claro tenor de
dicha norma, tan sólo la infracción de
ley -entendida según el concepto que entrega el artículo 1º del
Código Civil- permite la interposición de
este medio de
impugnación jurídico procesal, calidad que no tienen los preceptos
denunciados, por lo que es
evidente
que el recurso de que se trata incumple la exigencia contenida en la
disposición legal mencionada al no acusar el quebrantamiento de
normas de jerarquía legal, sino que de disposiciones de carácter
meramente reglamentario.
No obsta a la
anterior conclusión la circunstancia de aludirse en el recurso al
artículo 1° y 2° de la Ley N° 19.300, pues estas normas no tienen
un carácter sustancial que pudiera ser desarrollado en otras de
carácter reglamentario, ya que la primera establece el principio
inspirador de la ley mientras que la segunda sólo entrega una serie
de definiciones técnico-legales en la materia.
Octavo:
Que, además, no puede soslayarse la circunstancia de no haberse
denunciado infracción de los artículos 161 y siguientes del Código
Sanitario que son los preceptos que facultan a la autoridad sanitaria
para incoar un sumario sanitario, del artículo 171 de dicho Código
que consagra la reclamación en sede judicial en contra de las
resoluciones de la autoridad sanitaria que aplican sanciones a los
administrados, así como tampoco del artículo 174 del mismo cuerpo
normativo que establece las sanciones a aplicar. Lo anterior es
relevante si se tiene en consideración que estos autos versan sobre
una reclamación regida por el mencionado artículo 171 del Código
Sanitario, por lo que las facultades de análisis del sentenciador se
rigen por la mencionada normativa. Siendo así, al no acusarse la
infracción del último texto citado, esta Corte se ve impedida de
realizar un análisis o examen sobre el fondo del asunto.
Noveno:
Que
por otro lado, el recurso se construye sobre la base de un hecho
esencial para que las pretensiones del recurrente prosperen, esto es,
que las emisiones constatadas por el fiscalizador correspondían a
vapor de agua, por lo que el humo blanco visto y percibido por la
población no pudo generar molestia, pues no existía contaminante.
Tal presupuesto fáctico no ha sido establecido por el sentenciador,
sino que por el contrario se ha reprochado la falta de prueba sobre
el particular.
En
este aspecto, más allá de la interpretación del recurrente acerca
de la voz “molestia”, es claro que el recurso se erige
contrariando los hechos del proceso y pretendiendo que sea esta Corte
quien a través del presente recurso de nulidad sustancial establezca
tal circunstancia fáctica
no asentada por
los sentenciadores, a quienes, de acuerdo a la ley, corresponde
precisamente dicha tarea.
Las
circunstancias de facto asentadas por los magistrados referidos no
pueden ser variadas por este tribunal de casación, desde que su
labor consiste en revisar la legalidad de una sentencia, esto es, su
conformidad con la ley, pero sólo en cuanto ella ha sido aplicada a
los hechos establecidos por los jueces del grado. En efecto, la
finalidad de revisar los hechos es ajena al recurso de nulidad de
fondo y la única forma en que ello podría tener lugar sería
mediante la denuncia y comprobación de infracción de disposiciones
específicas que ostenten el carácter de reguladoras de la prueba,
reglas que determinan parámetros fijos de apreciación de su mérito,
lo que en el presente caso no ha acontecido.
Décimo:
Que
sin perjuicio que lo hasta ahora expuesto permite rechazar el
recurso, cabe señalar además que el eje central de aquel, esto es,
que la sanción a la reclamante infringe
el artículo
1° del
Decreto Supremo N° 144
del año 1961 del Ministerio de Salud,
puesto que este cuerpo normativo no puede aplicarse en forma aislada
del resto de la normativa ambiental lo que conduce a afirmar que sólo
si se está en presencia de emisiones contaminantes se puede estimar
que se infringe la mencionada norma, no
es acertado.
En efecto, dispone
el mencionado artículo 1°: “los gases, vapores, humos, polvos o
emanaciones o contaminantes de cualquier naturaleza, producidos en
cualquier establecimiento fabril o lugares de trabajo, deberán
captarse o eliminarse de forma tal que no causen peligros, daños o
molestias al vecindario”. Tal como lo han sostenido los jueces del
grado, el tenor del texto es claro, pues el mismo distingue entre
peligros, daños y molestias, de modo que no es necesario que exista
una emanación contaminante que dañe o ponga en peligro la salud de
los ciudadanos para que nazca la obligación de captarse o eliminarse
aquella, sino que basta que se esté en presencia de gases, vapores,
humos, polvos, emanaciones o contaminantes que causen molestia a la
población para que ella surja, distinguiendo así la norma, además,
entre emisiones contaminantes y no contaminantes, todas las cuales
deben ser captadas antes de salir a la atmósfera.
En el contexto
descrito los jueces del grado no han incurrido en los yerros
jurídicos que se les imputan; por el contrario, han aplicado
correctamente la ley al señalar que el ámbito de aplicación del
Plan de Descontaminación de la ciudad de Tocopilla, contenido en el
Decreto Supremo N° 70 es distinto a aquel del Decreto Supremo N°
144, por cuanto el primero busca impedir que se sobrepasen
determinados niveles de emisiones contaminantes, ámbito técnico no
abordado por este último cuerpo normativo, cuya finalidad es
permitir que la población no vea perturbada su calidad de vida por
emisiones o humos molestos, cuestión que quedó establecida en el
sumario sanitario. Es así como la propia actora reconoció que se
emitieron humos que fueron muy visibles y que se posaron sobre un
sector de la ciudad de Tocopilla. Es más, admitió que el día
anterior a la fiscalización el humo emanado era de color negro,
circunstancia que obedeció a un problema en la unidad 10 derivado de
una defectuosa pulverización del combustible y que el mismo día de
la fiscalización los humos eran muy visibles por la rotura de un
tubo de la unidad 11, confesiones que resultan suficientes para
respaldar lo constatado en el acta de fiscalización y que permiten
configurar una infracción al artículo 1º del Decreto Supremo N°
144.
Undécimo:
Que como consecuencia de lo razonado, el recurso en estudio no puede
prosperar y debe ser desestimado.
Por estas
consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 805 del
Código de Procedimiento Civil, se rechaza
el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de
fojas 313 en contra de la sentencia de veintinueve de agosto del año
dos mil trece, escrita a fojas 310.
Regístrese y
devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo
de la Ministro señora Egnem.
Rol Nº
12.931-2013.-
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr.
Rubén Ballesteros C., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra.
María Eugenia Sandoval G.,
y el Abogado Integrante Sr. Guillermo Piedrabuena R. No
firma, no obstante haber
concurrido a la vista y al acuerdo de la causa,
el Abogado
Integrante señor Piedrabuena
por estar ausente. Santiago,
26 de marzo de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En
Santiago, a veintiséis
de marzo de dos mil catorce,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
