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martes, 11 de mayo de 2021

Se revocó sentencia y desestimó impugnación deducida por directora obligada a restituir indemnización percibida al término de la relación laboral

Santiago, tres de mayo de dos mil veintiuno. Vistos: Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus fundamentos tercero a undécimo, que se eliminan. Y se tiene en su lugar y, además, presente: 


Primero: Que doña Verónica Elizabeth Mera Monasterio ha deducido recurso de protección en contra de la Municipalidad de Talca y la Contraloría Regional del Maule, por la dictación – la primera – del Oficio Ordinario N°575 de fecha 12 de marzo de 2020, por medio del cual se le comunica que debe reintegrar la indemnización percibida por término de la relación laboral conforme al artículo 34 B del D.F.L. N°1/95 del Ministerio de Educación, por la suma de $23.674.024, obligación de reintegro que le asiste conforme a lo dispuesto en el Oficio N° 531 de fecha 27 de enero de 2020 – el segundo acto recurrido – emanado del órgano contralor. Expone que se desempeñaba como directora de la Escuela Inés Sylvester de Artozón de Talca desde el 5 de noviembre del año 2012 y que mediante Decreto Alcaldicio N°7.335 de fecha 14 de noviembre de 2017 se puso término a su relación laboral a contar del 5 de noviembre del mismo año, ordenándose el pago de $23.674.024. Expresa la recurrente que, con


fecha 17 de marzo de 2020, fue notificada del Oficio Ordinario N°575 de la  Municipalidad mediante el cual se ordena el reintegro referido conforme a lo instruido por la Contraloría Regional del Maule, fijando como plazo el 30 de abril de 2020 para dar cumplimiento a dicha obligación. Agrega, que desde que se le pagó la indemnización a la fecha de solicitud de reintegro han transcurrido dos años y cuatro meses, lo que revela la desproporción e irracionalidad de la medida la que además atenta contra la legítima certeza de propiedad sobre el dinero recibido. Sostiene que lo instruido por la Contraloría Regional del Maule, tal como lo ha reconocido el municipio recurrido, implica una errada ponderación de los antecedentes, ya que se puso término a la relación laboral a contar del 5 de noviembre de 2017 ordenándose el pago de la indemnización cuyo reintegro se reclama, posteriormente, se le notificó que ganó el concurso directivo para la misma escuela en que se desempeñó como Directora nombrándola en dicho cargo a contar del 2 de enero de 2018 por un período de cinco años, por lo que estuvo 57 días desprovista de remuneraciones, cotizaciones previsionales y de salud. Arguye que siempre actuó de buena fe y ante un error del municipio no puede afectarse un derecho adquirido, puesto que tal monto ya ingresó a su patrimonio. Termina solicitando que se deje sin efecto el Oficio N°531 de la Contraloría Regional del Maule como también el Oficio Ordinario N°575 de la Municipalidad de Talca, por ser este último una consecuencia directa del primero; en subsidio, pide que se adopten las medidas que se estimen necesarias para el restablecimiento del imperio del derecho, con costas. 


Segundo: Que, por su parte, la Municipalidad de Talca informa que únicamente actuó siguiendo instrucciones de la Contraloría Regional, que mediante el Oficio N°531 del 27 de enero de 2020, junto con desestimar la reconsideración solicitada por el municipio respecto del Oficio N°2967 del año 2019, ordena a la autoridad municipal adoptar las medidas conducentes a obtener el reintegro de las sumas correspondientes, sin perjuicio de la facultad de los afectados para requerir la liberación total o parcial de la restitución, conforme lo dispuesto en el artículo 67 de la Ley N°10.336. Dicha instrucción de reintegro se debe a que el órgano contralor estimó que no concurren los supuestos del artículo 34 B de la Ley 19.070, toda vez que los directores postularon a los concursos resultando ganadores de los mismos por lo que el Municipio no pudo hacer uso de las facultades alternativas que considera el mencionado artículo. Explica que el pago realizado a la actora como a otros 17 docentes directivos, se basó en la falta de disponibilidad para reubicarlos, dando una solución única  y objetiva a todos los directores que terminaron sus nombramiento de cinco años. Refiere que el fundamento del pago de la indemnización no fue la discontinuidad de los servicios de director sino el término de la relación laboral de los docentes directivos que han percibido indemnización conforme al supuesto del artículo 34B del Estatuto Docente. Precisa que los concursos en los que participaron los directores concluyeron con posterioridad al término de sus nombramientos, por lo que no hubo continuidad de los servicios, siendo procedente la indemnización para los directivos. Señala que la reconsideración presentada por la municipalidad ante la Contraloría Regional del Maule fue desestimada ordenando a la entidad edilicia a arbitrar las medidas pertinentes a fin de obtener el reintegro de la suma de $23.674.024. Indica que ha actuado en cumplimiento de un acto de autoridad, por lo que solicita el rechazo del recurso. 


Tercero: Que, al informar la Contraloría Regional del Maule, en lo pertinente, señala que el recurso de protección no persigue la cautela de una garantía Constitucional, sino exponer una controversia sobre la juridicidad del aludido Oficio 531/2020, que determinó la improcedencia de la indemnización contemplada en el artículo 34 B de la Ley 19.070 por no verificarse los supuestos que admiten ese beneficio.  Indica que no existe ilegalidad en lo actuado por la Contraloría, ya que obedeció al ejercicio de facultades que le corresponden por Ley y de conformidad a lo dispuesto en los artículos 98 y siguiente de la Constitución Política de la República y los artículos 1, 6 y 10 de la Ley 10.336, que tampoco hay arbitrariedad pues no obedece a una conducta antojadiza o contraria a la razón, ya que corresponde al estudio de los antecedentes a la luz de las normas legales respectivas. En cuanto al fondo, señala que la improcedencia del pago de la indemnización prevista en el artículo 34 B de la Ley N°19.070 se funda en que la actora no cumple las condiciones indicadas en dicha norma para ser beneficiaria de la indemnización allí establecida, por haber postulado a continuar en el mismo cargo y resultó ganadora del concurso. Sostiene que la entidad edilicia no estaba habilitada para disponer el pago de indemnización alguna antes de que se resolvieran los concursos, pudiendo ordenarlo sólo si la recurrente hubiese perdido en el proceso de selección, ya que el beneficio en cuestión tiene la naturaleza de indemnización por término de la relación laboral, siendo inadmisible otorgarla si no se cumplen las exigencias legales ya que ello involucraría una vulneración a los artículos 6 y 7 de la Constitución Política del Estado y un detrimento al patrimonio municipal.  En concordancia con lo anterior, refiere que lo ordenado al municipio de Talca fue la adopción de medidas conducentes a obtener el reintegro de las indemnizaciones, lo que abarca no sólo la vía administrativa sino también la judicial, cuestión que debió ponderar dicho municipio en el ámbito de sus atribuciones, señalando que la Contraloría debe velar por el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa y en general investigar hechos que pudieran significar una contravención a las normas que rigen a los órganos sujetos a su control, para ello debe ejercer las atribuciones establecidas en el artículo 67 de la Ley N°10.336, por lo que la instrucción impartida al Municipio para que este obtenga el reintegro de las sumas mal percibidas por la recurrente responde a la aplicación del principio del enriquecimiento sin causa, que no requiere un procedimiento previo de invalidación del acto que ordenó el pago cuestionado. Explica que el principio de buena fe y de confianza legítima para liberar de responsabilidad a la actora ante el error Municipal no es aplicable al caso pues hay una contravención al artículo 34 B de la Ley 19.070 y se corresponde con el criterio que invariablemente ha sustentado el ente Contralor. 


Cuarto: Que, de lo expuesto por las partes y los antecedentes allegados al proceso, resulta posible  establecer para los efectos de la presente acción cautelar, lo siguiente: a. Por decreto alcaldicio N° 3.738 de 24 de octubre de 2012, el Alcalde de la Municipalidad de Talca, nombra directora de la Escuela Inés Sylvester de Artozón de Talca a doña Verónica Elizabeth Mera Monasterio, entre el 5 de noviembre de 2012 al 05 de noviembre de 2017. b. Por decreto alcaldicio N° 8.340 de 29 de diciembre de 2017, el Alcalde de la Municipalidad de Talca, nombra directora de la Escuela Inés Sylvester de Artozón de Talca a doña Verónica Elizabeth Mera Monasterio, a contar del 2 de enero de 2018, por un período de 5 años. c. Con motivo de la presentación efectuada por dos directoras ante la Contraloría Regional del Maule, reclamando el pago por parte de la Municipalidad de Talca del resarcimiento que establece el artículo 34 B de la Ley 19.070 (Estatuto Docente), se emitió Oficio N° 2.967 de 24 de abril de 2019, mediante el cual la Contraloría Regional concluyó que a la recurrente, entre otros, no le correspondía percibir la indemnización referida por no encontrarse en la hipótesis prevista para que resulte procedente dicho pago, razón por la cual se le ordena al municipio antedicho revisar la procedencia de los pagos e informar documentadamente en el plazo que se le indica. d. Mediante Ordinario N° 2.873 de 28 de noviembre de 2019, la Municipalidad de Talca solicitó la reconsideración del pronunciamiento precedentemente señalado fundado en que existe una errada ponderación de los antecedentes aportados. f. La Contraloría General de la República, a través de Oficio N° 531/2020 de 27 de enero de 2020, desechó la reconsideración por no darse los supuestos que prevé el articulo 34 B de la Ley 19.070, ya que los docentes que fueron indemnizados volvieron a postular a los concursos para el cargo de director de los establecimientos educacionales en que se desempeñaban, resultando ganadores de los mismos y ordena a la Municipalidad de Talca a adoptar las medidas conducentes a obtener el reintegro de las sumas pagadas improcedentemente. g. Por oficio N° 575/2020 de 12 de marzo de 2020, el Alcalde de la Municipalidad de Talca, comunica que debido a lo instruido por Contraloría Regional del Maule a través del Oficio N° 531, de 27 de enero de 2020 la actora debe hacer reintegro de $ 23.674.024, correspondiente a la indemnización que había percibido, fijando un plazo para ello hasta el 30 de abril de 2020. 


Quinto: Que conviene dejar consignado que, en la especie, la actuación reprochada a la Contraloría Regional del Maule consiste en la instrucción dada a la Municipalidad de Talca de obtener el reintegro de la suma  pagada a la recurrente a título de indemnización por término de contrato directivo, orden que el ente edilicio ejecutó fijando a la recurrente un plazo para cumplir con dicha obligación, por ello corresponde determinar si tales actos revisten los caracteres de ilegalidad o arbitrariedad necesarios para acoger el recurso. 


Sexto: Que, para resolver el asunto sometido al conocimiento de esta Corte, es necesario consignar que el inciso primero del artículo 98 de la Constitución Política de la República estatuye que: “Un organismo autónomo con el nombre de Contraloría General de la República ejercerá el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizará el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de los demás organismos y servicios que determinen las leyes; examinará y juzgará las cuentas de las personas que tengan a su cargo bienes de esas entidades; llevará la contabilidad general de la Nación, y desempeñará las demás funciones que le encomiende la ley orgánica constitucional respectiva”. A su turno, el inciso 1° del artículo 1 de la Ley N° 10.336, sobre organización y atribuciones de la Contraloría General de la República, prescribe que: “La Contraloría General de la República, independiente de todos los Ministerios, autoridades y oficinas del Estado, tendrá por objeto fiscalizar el debido ingreso e  inversión de los fondos del Fisco, de las Municipalidades, de la Beneficencia Pública y de los otros Servicios que determinen las leyes; verificar el examen y juzgamiento de las cuentas que deben rendir las personas o entidades que tengan a su cargo fondos o bienes de esas instituciones y de los demás Servicios o entidades sometidos por ley a su fiscalización, y la inspección de las oficinas correspondientes; llevar la contabilidad general de la Nación; pronunciarse sobre la constitucionalidad y legalidad de los decretos supremos y de las resoluciones de los Jefes de Servicios, que deben tramitarse por la Contraloría General; vigilar el cumplimiento de las disposiciones del Estatuto Administrativo y desempeñar, finalmente, todas las otras funciones que le encomiende esta ley y los demás preceptos vigentes o que se dicten en el futuro, que le den intervención”. Por su parte, el inciso primero del artículo 7 del mismo cuerpo legal establece que: “El Contralor General tendrá competencia exclusiva en la investigación, examen, revisión y determinación de todos los créditos y deudas del Fisco; en el examen y juzgamiento de todas las cuentas de los empleados que custodien, administren, recauden o inviertan rentas, fondos o bienes fiscales, municipales y de la Beneficencia Pública, o de toda  persona o entidad que deba rendir sus cuentas a la Contraloría o que esté sometida a su fiscalización”. Enseguida, el artículo 9 establece en sus dos primeros incisos que: “El Contralor General estará facultado para dirigirse directamente a cualquier Jefe de Oficina o a cualquier funcionario o persona que tenga relaciones oficiales con la Contraloría o que le haya formulado alguna petición, a fin de solicitar datos e informaciones o de dar instrucciones relativas al Servicio. El Contralor podrá solicitar de las distintas autoridades, jefaturas de Servicios o funcionarios, los datos e informaciones que necesite para el mejor desempeño de sus labores y podrá, también, dirigirse a cualquiera autoridad o funcionario para impartir instrucciones relativas a la fiscalización que legalmente le corresponda”. El inciso 1° del artículo 21 previene que: “La Contraloría hará el examen e inspección de los libros, registros y documentos relativos a la contabilidad fiscal, municipal y de la Beneficencia Pública; efectuará la revisión de cuentas de todas las personas que administren fondos o bienes de los indicados en el inciso 1° del artículo 7, y podrá exigir informes, declaraciones o datos a cualquier funcionario sujeto a la autoridad de su control”. El artículo 21 A de la misma ley dispone, en lo que importa al recurso, que: “La Contraloría General  efectuará auditorías con el objeto de velar por el cumplimiento de las normas jurídicas, el resguardo del patrimonio público y la probidad administrativa. Conforme a lo anterior, a través de estas auditorías la Contraloría General evaluará los sistemas de control interno de los servicios y entidades; fiscalizará la aplicación de las disposiciones relativas a la administración financiera del Estado, particularmente, las que se refieren a la ejecución presupuestaria de los recursos públicos; examinará las operaciones efectuadas y la exactitud de los estados financieros; comprobará la veracidad de la documentación sustentatoria; verificará el cumplimiento de las normas estatutarias aplicables a los funcionarios públicos y formulará las proposiciones que sean adecuadas para subsanar los vacíos que detecte”. A su turno, el Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2006, que contiene el texto refundido de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, prescribe en su artículo 27, en lo que interesa, que: “La unidad encargada de administración y finanzas tendrá las siguientes funciones: [...] b) Asesorar al alcalde en la administración financiera de los bienes municipales, para lo cual le corresponderá específicamente: 13 [...] 6.- Efectuar los pagos municipales, manejar la cuenta bancaria respectiva y rendir cuentas a la Contraloría General de la República”. Además, preceptúa en sus  artículos 50 y 51 lo siguiente: Artículo 50: “Las municipalidades se regirán por las normas sobre administración financiera del Estado”. Artículo 51, inciso 1°: “Las municipalidades serán fiscalizadas por la Contraloría General de la República, de acuerdo con su ley orgánica constitucional, sin perjuicio de las facultades generales de fiscalización interna que correspondan al alcalde, al concejo y a las unidades municipales dentro del ámbito de su competencia”. 


Séptimo: Que, asimismo, es preciso revisar la materia que rige el asunto controvertido. Al caso de autos es aplicable el artículo 34 B de la Ley N° 19.070 que dispone: “En los casos en que el director del establecimiento educacional haya pertenecido a la respectiva dotación docente al asumir dicho cargo, y termine el periodo de su nombramiento sin que vuelva a postular al concurso o en caso de que lo pierda, podrá continuar desempeñándose en la respectiva dotación docente en caso de que exista disponibilidad, en alguna de las funciones a que se refiere el artículo 5º de esta ley en establecimientos educacionales de la misma Municipalidad o Corporación Municipal, sin derecho a la asignación establecida en el artículo 51 de esta ley. En el caso de que no exista disponibilidad en la respectiva dotación o cuando por resolución del sostenedor se determine que deba dejar de pertenecer a la dotación municipal, tendrá derecho a una indemnización equivalente al total de las remuneraciones devengadas en el último mes por cada año de servicio en la respectiva municipalidad o corporación, o fracción superior a seis meses con un máximo de once. Cuando la causal de término de la relación laboral referida en el inciso anterior se aplique a profesionales que no pertenecían a la respectiva dotación docente tendrá derecho a una indemnización equivalente al total de las remuneraciones devengadas el último mes, por año de servicio o fracción superior a seis meses, con un máximo de seis y un mínimo de uno.” Por su parte, el inciso quinto del artículo 32 bis de la norma citada, establece que “El nombramiento del director del establecimiento educacional tendrá una duración de cinco años, sin perjuicio de lo señalado en el artículo 34 de la presente ley.” 


Octavo: Que, en el caso de autos, la funcionaria recurrente fue designada como jefa de unidad técnico pedagógica, titular, siendo posteriormente nombrada, a contar del 5 de noviembre de 2012, a través del decreto alcaldicio N° 3.738, de fecha 24 de octubre de dicho año, en el cargo de directora de la “Escuela Inés Sylvester de Artozón”, plaza que de conformidad con el inciso quinto del artículo 32 bis de la ley N° 19.070, tiene una duración de cinco años, por lo que expiró el 5 de  noviembre de 2017. Así entonces, el 6 de agosto de 2017, al cumplirse el plazo contemplado en el inciso quinto del artículo 32 bis de la ley N° 19.070, por mandato legal se produjo su desvinculación laboral en ese cargo directivo, momento a partir del cual el sostenedor debía hacer uso, discrecionalmente, de las facultades alternativas previstas en el artículo 34 B del Estatuto Docente. En consecuencia, aun cuando dejó de prestar sus funciones de directora por determinado tiempo, la actora concurso nuevamente por el cargo siendo nombrada a contar del 2 de enero de 2018 por un período de cinco años, por lo que no se configura ninguna de las hipótesis que establece el artículo 34 B ya citado que hacen procedente indemnizar a un Director saliente que pertenecía a la dotación docente al momento de asumir el cargo. 


Noveno: Que, de lo expuesto, puede concluirse, para los efectos de resolver el recurso de protección en examen, que el pronunciamiento de la Contraloría General de la República no puede ser tildada de ilegal, puesto que el ente contralor se ha limitado a dar estricto y cabal cumplimiento a las atribuciones y deberes que tanto la Constitución como el legislador le han impuesto. En efecto, el Oficio N° 531 de 27 de enero de 2020 objeto del presente recurso emanado la Contraloría Regional del Maule se dirigió al Alcalde la Municipalidad de Talca en éste se determinó que respecto de la actora entre otros  no se verifican los supuestos del artículo 34 B de la Ley N° 19.070, puesto que volvieron a concursar en los respectivos certámenes resultando ganadores, por lo que sólo se podía disponer el pago de la indemnización únicamente en el evento que hubiera perdido, sin que dicha conclusión se vea alterada por el hecho que los cargos concursados hayan sido provistos después de finalizado sus periodos de nombramientos. En un segundo orden de consideraciones, instruye al Municipio para que adopte las medidas conducentes a obtener el reintegro de las sumas correspondientes, además de disponer un procedimiento disciplinario a fin de establecer eventuales responsabilidades administrativas comprometidas en el pago descrito. A su turno, tampoco existe antecedente alguno que permita calificar su proceder de irracional, caprichoso o antojadizo, es decir, de arbitrario, toda vez que en su proceder ha primado el interés público y el uso y aprovechamiento de los recursos financieros puestos a disposición del municipio pesquisado. 


Décimo: Que, así las cosas, es claro que el Oficio Nº 531 contra el cual se recurre, no se dirige a la actora, sino que a la Municipalidad de Talca a la cual efectúa diversas instrucciones, toda vez que ésta es la institución auditada.  En otros términos, habiendo descartado un actuar arbitrio e ilegal del órgano contralor, además el presente recurso no puede prosperar, toda vez que la recurrente carece de legitimación activa para interponer este recurso en contra del oficio dirigido a la Municipalidad de Talca por la Contraloría General de la República, Regional del Maule. Ello sin perjuicio, que al amparo del artículo 67 de la Ley Nº 10.336, pueda solicitar al órgano contralor la condonación de las sumas que el Informe recurrido ordena sean restituidas o, en su caso, la concesión de plazo para el pago. 


Undécimo: Que, por su parte la Municipalidad de Talca no ha incurrido en ilegalidad o arbitrariedad alguna, puesto que únicamente se limitó a notificar a la actora sobre la necesidad jurídica de restitución de los fondos, al tenor de lo instruido por la Contraloría Regional del Maule. Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo dispuesto por el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia de fecha veintitrés de julio de dos mil veinte, y se declara que se rechaza el recurso de protección deducido por doña Verónica Elzabeth Mera Monasterio en contra de la Municipalidad de Talca y la Contraloría Regional del Maule.  Regístrese y devuélvase. Redacción a cargo de la Ministra señora Vivanco. Rol Nº 94.900-2020. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sra. Ángela Vivanco M. y los Abogados Integrantes Sr. Álvaro Quintanilla P. y Sr. Jorge Lagos G. No firma, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, la Ministra Sra. Sandoval por haber cesado en funciones.  En Santiago, a tres de mayo de dos mil veintiuno, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente. 


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