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martes, 22 de junio de 2021

Se acoge recurso de protección y ordena la reincorporación de funcionario de planta, luego de ser designado como funcionario a contrata

Santiago, catorce de junio de dos mil veintiuno. Vistos: se reproduce la sentencia apelada, con excepción de sus considerandos sexto a décimo, que se eliminan. Y teniendo en su lugar y además presente: 


Primero: Que comparece don Jorge Héctor Torres Jaña en representación de don Roberto Salvador Díaz Soto, funcionario del Escalafón Técnico, Grado 9º, de la Planta de la I. Municipalidad de Llay Llay, quien interpone acción constitucional de protección en contra de la Ilustre Municipalidad de Llay Llay, por haber dictado el Decreto Alcaldicio N° 409 de 2 de noviembre de 2020, por medio del cual se dispuso privarlo de su calidad de funcionario de planta de la mencionada Municipalidad, designándolo en el mismo acto administrativo como funcionario a contrata. Indica que el referido Decreto Alcaldicio N° 409 de 2 de noviembre de 2020 resolvió las siguientes materias: a) Invalidar parcialmente el Decreto Alcaldicio N° 31 de fecha 31 de enero de 2020, que a su vez dejó sin efecto el Decreto Alcaldicio N° 41 de fecha 1° de febrero de 2019, sólo en cuanto ordenó la reincorporación del recurrente, en el grado 9° del Escalafón Técnico de la planta de la Ilustre Municipalidad de Llay Llay; b) Nombrar al funcionario



señor Roberto Salvador Díaz Soto, bajo la modalidad “a contrata”, asimilado al Grado 9° de  la Escala Municipal de Remuneraciones del Escalafón Técnico de la Ilustre Municipalidad de Llay Llay, a contar del 2 de noviembre de 2020, debiendo prorrogarse sucesivamente, sin posibilidad de darle término anticipado, hasta que se produzca una vacante en el cargo originalmente ocupado en la planta por el funcionario, gozando de preferencia para ello; c) Invalidar el Decreto Alcaldicio N° 323, de 29 de abril de 2020, que a su vez invalidó los ascensos de las siguientes funcionarias en el Escalafón Técnico de la planta de personal de la Ilustre Municipalidad de Llay Llay, rigiendo estos ascensos en los grados que se indican: Marcia Hernández Cornejo, grado 9” E.M.R.; Alicia Mardones Gómez, grado 10° E.M.R.; Marcela Herrera Cifuentes, grado 11° E.M.R.; y, Berta Petit-Breuilh Astorga, grado 12° E.M.R. Refiere que, previamente, el recurrente fue sometido a un proceso disciplinario por medio del Decreto Alcaldicio Nº 3208, de 12 de noviembre de 2018, que dispuso una investigación sumaria; proceso que posteriormente fue elevado a sumario administrativo, por medio del Decreto Alcaldicio Nº 633 de 21 de noviembre del año 2018. El mencionado proceso administrativo concluyó con la dictación del Decreto Alcaldicio Nº 41 de 1º de febrero de 2019, que le aplicó la medida disciplinaria de destitución, respecto del cual se interpuso recurso de reposición, por medio del Decreto  Alcaldicio Nº 696 de 5 de marzo de 2019, éste le fue rechazado, confirmándose la medida de expulsión. Luego de ello, interpuso ante la Contraloría Regional de Valparaíso un reclamo de ilegalidad, al artículo 156 de la Ley N° 18.883, Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales; recurso fue acogido por el órgano contralor por Oficio N° 8.614 de 23 de julio de 2019, ordenando a la I. Municipalidad de Llay Llay dejar sin efecto el decreto de destitución y, retrotraer el proceso disciplinario a la etapa de investigación y formulación de cargos, en su caso. Por su parte, la Municipalidad recurrida por medio del Decreto Alcaldicio N° 15 de 21 de enero de 2020, dio inicio a un procedimiento de invalidación del Decreto Alcaldicio N° 41 de 1° de febrero de 2019, que había aplicado la medida disciplinaria de destitución, el que concluyó con la dictación del Decreto Alcaldicio N° 31 de fecha 31 de enero de 2020, por medio del cual se invalidó el citado Decreto Alcaldicio de expulsión, por una parte, y además, invalidó el Decreto Alcaldicio N° 629, de 9 de noviembre del año 2018, que en su oportunidad había suspendido de funciones al recurrente y, dispone finalmente su reincorporación a la planta de la I. Municipalidad de Llay Llay, en el Escalafón Técnico, Grado 9° de la E.M.R. Que, con posterioridad a lo resuelto por la  Contraloría Regional de Valparaíso, fue notificado del inicio de un proceso de invalidación, que abarcaba tanto el Decreto Alcaldicio que ordenó invalidar a su vez la medida de destitución, como el Decreto Alcaldicio que ordenó dejar sin efecto los ascensos de cuatro (4) funcionarias de la I. Municipalidad de Llay Llay. Dicho proceso invalidatorio, fue dispuesto por medio del Decreto Alcaldicio N° 381 de 31 de agosto del año 2020. Respecto de dicho proceso invalidatorio, el recurrente se presentó como interesado en él, oponiéndose a dejar sin efecto los decretos alcaldicios que se pretendía invalidar. En efecto, mediante presentación de 30 de septiembre de 2020, el Sr. Díaz Soto se opuso a la invalidación parcial del Decreto Alcaldicio N° 31, de 31 de enero (solo en cuanto a dejar sin efecto su reincorporación a la Planta de la Municipalidad recurrida) y, del Decreto Alcaldicio N° 323 de 29 de abril, ambos del 2020 (que dispuso la invalidación del ascenso de cuatro funcionarias). Lo anterior lo lleva a concluir que no pueda verse afectada la carrera funcionaria del recurrente de autos por un error de la municipalidad, el cual no puede compararse con el eventual perjuicio a las funcionarias que en su oportunidad fueron ascendidas y, que posteriormente dicho ascenso fue invalidado. Ellas hoy continúan desempeñándose en la Municipalidad en calidad  de titulares, en cargos superiores a los que tenían antes del procedimiento de invalidación que realizó el Ente Edilicio recurrido. Desde tal perspectiva, bien pudo la municipalidad designarlas a ellas en cargos a contrata en los cargos que inicialmente fueron ascendidas, pero nunca afectar al Sr. Díaz Soto en la forma que se ha resuelto. La actuación del Municipio recurrido, ha operado cuál acto expropiatorio, de la titularidad de su cargo en el municipio: Grado 9° del Escalafón Técnico. Seguidamente, explica que el proceso de invalidación dispuesto por la Municipalidad recurrida, y la decisión final que se adoptó en su caso, significa la afectación directa, grave e inconstitucional de la carrera funcionaria de don Roberto Salvador Díaz Soto. Alega que no existe disposición legal alguna que autorice, que mientras la Contraloría General de la República conoce de un Reclamo de Ilegalidad, interpuesto por un funcionario conforme lo dispuesto en el artículo 156 de la Ley N° 18.883, la municipalidad reclamada declare vacante el cargo y proceda a efectuar un proceso de ascenso. Señala que, con el actuar denunciado, se vulneraron las siguientes garantías constitucionales establecidas en el artículo 19 de la Constitución Política de la República: a) la consagrada en su Nº 2, esto es, la igualdad ante la ley; y, b) la establecida en el Nº 24,  esto es, el derecho de propiedad. En virtud de lo expuesto, solicita se acoja la presente acción, resolviéndose en definitiva, que dicho acto administrativo debe ser dejado sin efecto, por cuanto vulnera los derechos constitucionales y legales de don Roberto Salvador Díaz Soto, restituyéndole la calidad de funcionario de planta, en el Grado 9° de la E.M.R, Escalafón Técnico, de la I. Municipalidad de Llay Llay; lo anterior, sin perjuicio de que esta Iltma. Corte de Apelaciones, adopte de inmediato otras providencias que juzgue necesarias para restablecer el imperio del derecho y, que asegure la debida protección al recurrente; con expresa condena en costas. 


Segundo: La Ilustre Municipalidad de Llay Llay evacúa el informe solicitando el rechazo del recurso, con costas. Indica que el Decreto Alcaldicio recurrido, corresponde a la adopción de una decisión fundada, ajustada a derecho y dispuesta por la Ilustre Municipalidad de Llay Llay, previa tramitación de un procedimiento de invalidación seguido en conformidad a la ley, en cumplimiento de las específicas instrucciones impartidas por la Contraloría Regional de Valparaíso. Al respecto y como se podrá apreciar del contenido mismo del Decreto Nº409, quedan claramente establecidos los motivos que llevaron a la Ilustre Municipalidad de  Llay Llay a adoptar la invalidación en cuestión y los fundamentos en que dicha decisión forzosamente descansa, a saber: a) Que, en el contexto de un procedimiento disciplinario instruido en contra del funcionario Sr. Roberto Salvador Díaz Soto, Escalafón Técnico, grado 9º E.M.R, mediante acto terminal consistente en Decreto Alcaldicio Nº41 de 1º de febrero de 2019, se aplicó a aquél la medida disciplinaria de destitución. b) Que, habiendo quedado vacante la plaza ocupada por el funcionario Sr. Roberto Díaz Soto en razón de su destitución, por Decreto Nº321 de 4 de marzo de 2019, se dispuso el ascenso en el escalafón técnico de 4 funcionarias de la Ilustre Municipalidad pertenecientes al escalafón técnico de la planta de dicha entidad. c) Que el funcionario Sr. Roberto Díaz Soto formuló reclamación ante la Contraloría Regional de Valparaíso, la que se pronunció mediante Oficio Nº8.614 del año 2019, ordenando a la Municipalidad de Llay Llay la reapertura del sumario incoado, retrotrayendo el procedimiento disciplinario hasta la etapa de formulación de cargos, a objeto de subsanar las observaciones indicadas por el ente de control. d) Que, mediante Decreto Nº15 de 21 de enero de 2020, en cumplimiento de lo instruido por la Contraloría Regional de Valparaíso, la Municipalidad de Llay Llay dio  inicio al procedimiento de invalidación del Decreto Alcaldicio Nº41 de 1º de febrero de 2019, que puso término al sumario administrativo iniciado en contra del funcionario municipal Sr. Roberto Díaz Soto y le impuso como sanción la de destitución. Dicho procedimiento de invalidación finaliza con la dictación de Decreto Nº31 de 31 de enero de 2020, en virtud del cual el municipio invalida el citado Decreto Alcaldicio Nº41 de 1º de febrero de 2019, que da término al sumario administrativo y aplica medida disciplinaria de destitución al funcionario Sr. Roberto Díaz Soto, por una parte; y por la otra, invalida Decreto Nº629 de 9 de noviembre de 2018, que lo suspende de funciones, ordenando su reincorporación a la planta de la Ilustre Municipalidad de Llay Llay, escalafón técnico, grado 9º E.M.R. e) Que, dada la reincorporación del funcionario Sr. Roberto Díaz Soto a la planta de la Ilustre Municipalidad de Llay Llay, escalafón técnico, grado 9º E.M.R, este municipio procede a invalidar, además, los ascensos experimentados en dicho escalafón, lo que se concreta con la dictación de Decreto Nº323 de 29 de abril de 2020 que invalida Decreto Alcaldicio Nº321 de 2019 que dispuso el ascenso de 4 funcionarias pertenecientes al escalafón técnico de la Ilustre Municipalidad de Llay Llay. f) Una vez efectuada la reincorporación del Sr.  Díaz Soto a la Municipalidad se ordenada la reapertura del sumario iniciado en su contra, mediante Ord. Nº237 de 6 de marzo de 2020 la Municipalidad de Llay Llay informa a la Contraloría Regional de Valparaíso las decisiones adoptadas, en cumplimiento de lo resuelto por dicho ente contralor en pronunciamiento Nº8614 del año 2019. En ese sentido, informó a la Contraloría de las invalidaciones efectuadas mediante los decretos Nº31 de 31 de enero de 2020 y Nº323 de 29 de abril de 2020 respectivamente, consultando acerca del lugar que han de ocupar las funcionarias cuyo ascenso fue invalidado, en razón de la reincorporación del Sr. Roberto Díaz Soto a la planta municipal. En respuesta a esta consulta la Contraloría respectiva indica que: “(…) en lo referente a la consulta efectuada por ese municipio, es del caso tener presente lo manifestado, entre otros, en los dictámenes N°s. 30.590 de 2012 y 13.714 de 2018 en cuanto a que la reincorporación de un funcionario titular alejado de sus funciones por un acto de autoridad que posteriormente es dejado sin efecto -como ocurrió en la especie-, se encuentra supeditada al hecho que existan en la planta que corresponda plazas vacantes”, asimismo, agrega que: “debe realizarse la designación a contrata del aludido servidor, sin perjuicio que, por tratarse de contrataciones cuya génesis está radicada en una situación excepcional, su vigencia solo se extiende hasta  que se produzca la vacante respectiva, en cuyo caso cesará la contrata y la municipalidad deberá reincorporar al funcionario en la planta, cargo y grado correspondiente”. g) Que, existiendo un pronunciamiento concreto de la Contraloría Regional de Valparaíso, en orden a que la reincorporación del Sr. Díaz Soto a la Ilustre Municipalidad de Llay Llay debe efectuarse previa verificación de la existencia de cargos vacantes en la respectiva planta a la que aquel pertenece y, en caso de no existir cargos disponibles, esta reincorporación debe efectuarse bajo la modalidad “a contrata”, la que deberá renovarse indefinidamente, sin que pueda darse término a la misma, y gozando el funcionario de preferencia para su ingreso a la planta tan pronto exista un cargo vacante de igual grado en dicho escalafón, la Municipalidad de Llay Llay se encontraba en el imperativo de acatar lo resuelto por el ente contralor. h) Expresa que, al aplicarse la sanción de destitución al recurrente, mediante acto terminal de fecha 1º de febrero de 2019 y, consecuentemente, al efectuarse los ascensos de las funcionarias con fecha 4 de marzo de 2019, no existen cargos vacantes en grado 9º del Escalafón Técnico de la planta municipal en los que pueda ser reincorporado el referido funcionario. Por estas consideraciones, y a fin de dar cabal cumplimiento  a lo resuelto por la Contraloría, se dispuso la invalidación de los decretos Nº31 y Nº323, ambos de 2020, a fin de cumplir con la reincorporación del Sr. Díaz Soto en calidad de contrata asimilado al grado y planta que ocupaba con anterioridad a su destitución, y la mantención de los ascenso que tuvieron lugar con fecha 4 de marzo del año 2019, por lo que se dispuso dar inicio a dicho procedimiento de invalidación con la dictación del Decreto Nº381 de 31 de agosto de 2020, el que fue debidamente notificado a los funcionarios interesados por el Sr. Secretario Municipal con fecha 21 de septiembre de 2020 y que culminó con el acto administrativo Decreto Alcaldicio Nº409 de 2 de noviembre de 2020 objeto de la presente acción de protección. Como se expuso, la dictación del citado Decreto Alcaldicio Nº409, corresponde a una decisión adoptada en cumplimiento de lo dictaminado por la Contraloría Regional respectiva y precedido por un procedimiento administrativo, con estricto apego de las normas establecidas en la Ley Nº19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, especialmente los artículos 53 y siguientes. En este caso, el procedimiento de invalidación se ajustó plenamente a derecho, habiéndose notificado al Sr. Díaz Soto el Decreto Nº381 de 31 de agosto de 2020.  Agrega que se encuentra en el imperativo legal de dar cumplimiento a las instrucciones impartidas por la Contraloría General de la República, de tal suerte que, emitido un dictamen en el ejercicio de sus facultades propias, para el caso concreto, la actuación del órgano debe ajustarse a dicho pronunciamiento. De lo expuesto precedentemente se puede constatar que en este caso no se configuran los elementos exigidos por nuestra carta fundamental para acceder a la pretensión del actor, a saber: a) No se trata de un acto arbitrario o ilegal, pues el Decreto Alcaldicio Nº 409 consta de una extensa fundamentación y antecedentes de hecho y de derecho que le sirven de sustento, no obedece a un mero capricho o manifestación de la sola voluntad de la administración. Asimismo, se dicta en el marco de un procedimiento prescrito por ley, en cumplimiento de instrucciones específicas impartidas, para el caso concreto, por la Contraloría Regional, y por tanto, dando cumplimiento al acatamiento de las decisiones que esta imparte a los servicios públicos sometidos a su fiscalización, como es el caso de las municipalidades, y que se materializa en lo dispuesto en la Ley Nº 10.336, Ley de Organización y Atribuciones de la Contraloría General de la República, texto refundido por Decreto Nº 2421 de 1964, especialmente lo dispuesto en el artículo 9º inciso 3º de dicho cuerpo legal. b) No causa la  vulneración alegada por el recurrente de protección: la afectación de las garantías fundamentales contenidas en los artículos 19 Nº2 y Nº24 de nuestra carta fundamental, en los términos expuestos por el actor no es tal. 


Tercero: Que, como consta del informe de la recurrida y del propio Decreto Nº 409 de 2 de noviembre de 2020 de la Ilustre Municipalidad de Llay Llay: a) en virtud de lo dispuesto en el Oficio Nº 8.614 de la Contraloría Regional de Valparaíso, previo el procedimiento de invalidación correspondiente, dicha Municipalidad dictó el Decreto Nº 31 de 31 de enero de 2020 que, además de dejar sin efecto el Decreto Nº 41 de 1º de febrero de 2019, que había aplicado la medida disciplinaria de destitución del recurrente y el Decreto Nº 629 de 9 de noviembre de 2018 que lo suspendía de sus funciones, ordena su reincorporación a la planta de la Ilustre Municipalidad de Llay Llay, escalafón técnico, grado 9º E.M.R.; b) Que, producto de lo anterior, la recurrida dictó el Decreto Nº 323 de 29 de abril de 2020, que invalidó el Decreto Nº 331 de 2019, que dispuso el ascenso de las funcionarias Sras. Hernández, Gómez, Cifuentes y PetitBreuilh. c) Que en forma muy posterior y previa solicitud de la Municipalidad de Llay LLay de 6 de marzo de 2020, la Contraloría Regional de la República, con fecha 27 de  agosto de 2020, responde que el funcionario debe ser restituido pero a contrata, mientras no exista una vacante, teniendo prioridad cuando ella se produzca. 


Cuarto: Que el artículo 3º inciso final de la Ley Nº 19.880, dispone que “Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, desde su entrada en vigencia, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, salvo que mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por vía jurisdiccional”. 


Quinto: Que no existe antecedente alguno, ni ha sido invocado por la recurrida, que respecto el Decreto Alcaldicio Nº323 de 29 de abril de 2020 haya recaído una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa o por el juez, conociendo por vía jurisdiccional, por lo que dicho acto administrativo gozaba de presunción de legalidad, de imperio y exigibilidad, autorizando su ejecución de oficio por la autoridad administrativa, en este caso la Ilustre Municipalidad de Llay Llay. 


Sexto: Que, en consecuencia, producto del antedicho Decreto Municipal, quedó vacante el cargo respecto del cual el Decreto Alcaldicio Nº 31 de 31 de enero de 2020 que ordenó la reincorporación a la planta de la Ilustre  Municipalidad de Llay Llay, escalafón técnico, grado 9º E.M.R., por lo que debió ser reincorporado en sus funciones en los mismos términos que señala dicho acto administrativo. 


Séptimo: Que, no obsta a lo anterior, que en el tiempo intermedio, esto es, con fecha 6 de marzo de 2020, la I. Municipalidad de LLay Llay informara a la Contraloría Regional de Valparaíso las decisiones adoptadas en el pronunciamiento Nº8614 del año 2019, y que este organismo, mediante comunicación de fecha 27 de agosto de 2020, respondiendo la consulta formulada, en el mismo informe señalara que la reincorporación debía efectuarse a contrata hasta que se produjera una vacante, teniendo el recurrente prioridad para ello. Lo anterior por cuanto tal respuesta a la consulta es posterior a la época en que el recurrente debió ser reincorporado a su cargo original, en la que el cargo de que se trata quedó vacante con ocasión de la invalidación el Decreto Nº 321 de 2019, que había ascendido a las funcionarias Sras. Hernández, Gómez, Cifuentes y Petit-Breuilh. 


Octavo: Que, sin desconocer ni cuestionar las facultades del Órgano Contralor y el carácter vinculante de sus dictámenes u opiniones respecto las Municipalidades, en este caso lo decidido por dicho Órgano no considera, ni consta en los antecedentes aportados que se le informara, que después de la consulta  de fecha 6 de marzo de 2020, el propio Municipio, sin esperar respuesta, dictó el Decreto Alcaldicio Nº323 de 29 de abril de 2020, que invalidó el ascenso de las cuatro funcionarias antes señaladas, por lo que tal opinión resulta extemporánea y no considera todos los antecedentes necesarios para su emisión, como es que con posterioridad a la consulta del municipio se había dictado por el mismo dicho Decreto Alcaldicio Nº 323 de 29 de abril de 2020, lo ciertamente que era de responsabilidad de la Municipalidad consultante informarle. 


Noveno: Que si bien el Artículo 87 de la Ley Nº18.883 establece que “Todo funcionario tendrá derecho a gozar de estabilidad en el empleo y a ascender en el respectivo escalafón; participar en los concursos; hacer uso de feriados, permisos y licencias; recibir asistencia en caso de accidente en actos de servicio o de enfermedad contraída a consecuencia del desempeño de sus funciones, y a participar en las acciones de capacitación, de conformidad con las normas del presente Estatuto…”, por las razones expresadas en los considerandos precedentes, ello en este caso debe entenderse aplicable al recurrente producto de los señalados Decretos Alcaldicios Nº31 de 31 de enero de 2020 y Nº323 de 29 de abril de 2020. 


Décimo: Que, por lo razonado, sólo cabe concluir que el Decreto Alcaldicio Nº 409, de 2 de noviembre de  2020 es ilegal, pues no cumplió con los efectos de presunción de legalidad, imperio y legibilidad establecidos en el artículo tercero inciso final de la Ley Nº 19.880 respecto de los mencionados Decretos Alcaldicios Nº31 de 31 de enero de 2020 y Nº323 de 29 de abril de 2020, lo que priva y perturba el ejercicio por el recurrente de los derechos establecidos en la Constitución consagrados artículo 19 Nº 2, esto es, la igualdad ante la ley, y Nº 24, el derecho de propiedad, todo en relación a su reincorporación a la carrera funcionaria del recurrente. Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de fecha cuatro de febrero de dos mil veintiuno y, en consecuencia, se declara que se acoge el recurso de protección deducido por don Roberto Salvador Díaz Soto en contra de la Ilustre Municipalidad de Llay Llay, en cuanto se deja sin efecto el Decreto Alcaldicio N° 409, de 2 de noviembre de 2020, disponiéndose la reincorporación del recurrente en los términos del Decreto Alcaldicio Nº 31 de 31 enero de 2020; sin perjuicio de lo que se resuelva en definitiva en el sumario que se encuentre en curso. Regístrese y devuélvase. Redacción del Abogado Integrante señor Águila.  Rol N°13.960-2021. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Ángela Vivanco M., Sr. Mario Carroza E. y por los Abogados Integrantes Sr. Diego Munita L. y Sr. Pedro Águila Y. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, los Abogados Integrantes Sr. Munita y Sr. Águila por no encontrarse disponible sus dispositivos electrónicos de firma.   En Santiago, a catorce de junio de dos mil veintiuno, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente. 


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