Santiago, doce de mayo de dos mil dieciséis.
Vistos:
En estos los autos Rol N° 11.512-2015 sobre recurso de reclamación establecido en el artículo 17 N°8 de la Ley N°20.600, el abogado Andrés Fernández Alemany, representando a los reclamantes, veintitrés propietarios del sector Puerto Chalupa de Lago Rupanco y a dos comunidades indígenas, todos de la comuna de Puyehue, dedujo recursos de casación en la forma y en el fondo en contra de la sentencia dictada por el Tercer Tribunal Ambiental, por la que se declaró incompetente para conocer de las peticiones que solicitaban la declaración de nulidad de: a) la Resolución Exenta N°316 de 9 de mayo de 2012, de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Los Lagos que declaró ambientalmente favorable el proyecto “Piscicultura Rupanco”; b) de la Resolución Exenta N° 539 de 9 de septiembre de 2014, de la Comisión antes citada, que resuelve no hacer lugar al recurso de reposición deducido en contra de la Resolución Exenta N°278 de 9 de mayo de 2014, de la señalada Comisión; y c) de la Resolución Exenta N°1126 de 21 de noviembre de 2014, del Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, que resuelve no admitir a trámite el recurso jerárquico en contra de la Resolución Exenta N°278/2014, de la Comisión antes citada.
En un segundo acápite de la parte resolutiva, la sentencia aludida rechazó en todas sus partes la petición que solicitaba la declaración de nulidad de la Resolución Exenta N°278/2014, de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Los Lagos, que resolvió no acoger a trámite la solicitud de invalidación de la Resolución Exenta N°316/2012, antes referida.
Para un cabal entendimiento del asunto que debe resolver esta Corte, cabe dejar consignados los siguientes antecedentes de la causa:
a) El 30 de abril de 2014 los reclamantes solicitaron a la Comisión de Evaluación Ambiental de Los Lagos invalidar la Resolución de Calificación Ambiental N°316 de 9 de mayo de 2012, que calificó ambientalmente favorable la Declaración de Impacto Ambiental del Proyecto “Piscicultura Rupanco.”
b) El 9 de mayo de 2014, mediante Resolución Exenta N°278, el Director Regional del Servicio de Evaluación Ambiental de Los Lagos denegó la solicitud de invalidación, invocando en lo pertinente como fundamento del rechazo la improcedencia de aplicar supletoriamente las normas invocadas en derecho por los reclamantes para sustentar la invalidación en la Ley N°19.880, en atención a existir normativa especial contenida en la Ley N°19.300 que, para el caso, contempla los recursos de los artículos 20 y 30 bis. Además, consideró que la declaración de invalidación de un acto administrativo supone un plazo legal de caducidad de dos años contados desde su notificación, el que a la fecha de la solicitud se encontraba a 13 días hábiles de vencer, lo que implicaba un tiempo insuficiente para la substanciación de un procedimiento de esa naturaleza. Esta resolución fue notificada a los reclamantes con fecha 16 de mayo de 2014.
c) El 9 de mayo de 2014 los reclamantes dedujeron recurso de reposición y en subsidio recurso jerárquico para ante el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, fundado en la infracción a las normas que regulan la aplicación supletoria de la Ley N°19.880.
d) El 9 de septiembre de 2014 el Director Regional del Servicio de Evaluación Ambiental de Los Lagos resolvió no acoger a tramitación el recurso de reposición, denegándolo y elevando los antecedentes ante el Director Ejecutivo, en atención al recurso jerárquico subsidiario.
e) El 21 de noviembre de 2014, mediante Resolución Exenta N°1126, el Director Ejecutivo del SEA resolvió declarar inadmisible el recurso jerárquico, fundado en que el control jerárquico sólo se ejerce respecto de las actuaciones de las Direcciones Regionales del Servicio de Evaluación Ambiental en ejercicio de sus propias facultades, y no respecto de las Comisiones de Evaluación Ambiental.
f) Con fecha 12 de enero de 2015 los actores presentaron reclamación ante el Tercer Tribunal Ambiental, fundada en el artículo 17 N°8 de la Ley N°20.600, solicitando, en lo principal de su presentación, la nulidad de las Resoluciones Exentas N°316/2012,278/2014 y 539/2014, en tanto, en el primer otrosí, se solicitó la nulidad de la Resolución Exenta N°1126/2014.
Por su parte, los reclamados alegaron la incompetencia del Tribunal Ambiental para conocer de las reclamaciones interpuestas en el primer otrosí de la presentación de los reclamantes, lo que fundamentan en lo dispuesto en el artículo 17 N°8 inciso 3° de la Ley N°20.600. Agregan que el procedimiento administrativo de invalidación terminó con la Resolución Exenta N°1126, de 21 de noviembre de 2014, pronunciada por el Director Ejecutivo del Servicio de Evaluación Ambiental, con domicilio en Santiago, la cual constituiría la resolución final del procedimiento administrativo invalidatorio, por lo que, si se pretende impugnar, debiera hacerse ante el Segundo Tribunal Ambiental.
Los sentenciadores del grado, luego de efectuar un análisis del artículo 17 N°8 de la Ley N°20.600, resolvieron que:
En lo que respecta a la reclamación deducida en contra de la Resolución Exenta N°316/2012 de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Los Lagos, de fecha 9 de mayo de 2012, que calificó ambientalmente favorable el proyecto “Piscicultura Rupanco”, se declararon incompetentes fundado en que la Ley N°20.600 no contempla, en ninguno de los numerales establecidos en el artículo 17, la posibilidad de reclamar en esa sede directamente en contra de la Resolución de Calificación Ambiental de un proyecto; y que el artículo 17 en sus numerales 5) y 6) contempla la posibilidad de reclamar contra la resolución del Comité de Ministros o del Director Ejecutivo, en conformidad con lo dispuesto en los artículos 20 y 25 quinquies y los artículos 29 y 30 bis, sin que sea posible recurrir directamente en contra de la resolución de la Comisión de Evaluación que califica ambientalmente un proyecto.
Afirman, respecto a la reclamación en contra de la Resolución N°1126/2014 que, conforme a lo establecido en el artículo 59 de la Ley N°19.880 y artículo 10 de la Ley N°18.575, el recurso jerárquico no procede en contra de resoluciones de calificación ambiental dictadas por las Comisiones de Evaluación Ambiental, ya que respecto de éstas es solo procedente el recurso especial de reclamación establecido en los artículos 20, 25 quinquies, 29 y 30 bis, con relación al artículo 20 de la Ley N°19.300.
En cuanto a la reclamación deducida en contra de la Resolución Exenta N°278/2014 de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de los Lagos, de fecha 9 de mayo de 2014, que resuelve no acoger a trámite la solicitud de invalidación de la Resolución Exenta N°316/2012, los jueces estimaron que son absoluta y relativamente competentes para conocer de ella. Luego sostienen que, en conformidad a lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley N°19.880 y artículo 17 N°8 de la Ley N°20.600, la reclamación ante los Tribunales Ambientales procede directamente en contra de la resolución que resuelve el procedimiento administrativo de invalidación, no haciendo procedente la interposición de recursos administrativos ulteriores.
Agrega el fallo recurrido que, conforme a lo señalado y en relación a la reclamación deducida en contra de la Resolución Exenta N°539/2014, que no hace lugar al recurso de reposición deducido en contra de la Resolución Exenta N°278/2014 de la Comisión de Evaluación Ambiental, no siendo procedente la interposición del recurso de reposición, tampoco procede la reclamación.
La sentencia impugnada concluye que el Tribunal tiene competencia para conocer de la reclamación deducida en contra de la Resolución Exenta N°278/2014 de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Los Lagos, de fecha 9 de mayo de 2014, que no acoge a trámite la solicitud de invalidación de la Resolución Exenta N°316/2012 de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Los Lagos, no correspondiéndole el conocimiento del resto de las reclamaciones interpuestas.
El fallo sostiene, en cuanto al ejercicio de la potestad invalidatoria, que la Ley N° 20.600 altera el régimen general de ejercicio de esa potestad sólo respecto de los plazos y el régimen de impugnación jurisdiccional en los casos indicados en su artículo 17 N°8 inciso final, y en las demás situaciones no contempladas en dicha norma se aplica la regla general contenida en el artículo 53 de la Ley N°19.880.
Asi también se indica que en el caso de autos no se está en ninguno de los casos de excepción, por lo que el plazo para el ejercicio de la potestad es el de dos años, según se describe en el artículo 53 de la Ley N°19.880, siendo este un plazo de caducidad, por lo que no se suspende ni interrumpe.
Agregan que en la especie la solicitud de invalidación se presentó faltando 13 días para el vencimiento del plazo de dos años que el legislador establece para el ejercicio de la potestad. Por ello estima la sentencia que la solicitud de invalidación no fue efectuada de manera eficaz en un término acorde con las exigencias legales, de manera que la resolución que no acoge a trámite la solicitud de invalidación se encuentra justificada jurídicamente.
Se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
I.-En cuanto al recurso de casación en la forma:
Primero: Que a través de este arbitrio se alega la causal de casación que previene el inciso cuarto del artículo 26 de la Ley de Tribunales Ambientales, la que se produce “cuando en la sentencia definitiva se hubiere omitido alguno de los requisitos establecidos en el artículo 25 de esta ley”. Este último precepto establece que la sentencia debe dictarse con arreglo al artículo 170 del Código de Procedimiento Civil.
Denuncia que la sentencia recurrida no contiene las consideraciones de hecho o de derecho que le sirven de fundamento. Afirma que la decisión del Tribunal Ambiental, de declararse incompetente respecto al conocimiento de la reclamación interpuesta contra la Resolución N°539/2014, que resuelve el recurso de reposición deducido contra la Resolución N° 278/2014, carece de fundamentos de hecho y de derecho.
Sostiene que de la lectura del motivo 18° del fallo recurrido es posible verificar que no existe ningún argumento o consideración sobre las causas o razones que dan pie a lo resuelto, tampoco un análisis lógico, ni remisión alguna a fuentes del derecho en términos estrictamente legales, al sostener:
“Que el legislador, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley N°19.880, ha establecido en el artículo 17 N°8 de la Ley N°20.600, que la reclamación ante los Tribunales Ambientales procede directamente contra la resolución que resuelve el procedimiento administrativo de invalidación, no haciendo procedente la interposición de recursos administrativos ulteriores.”
Lo que se reproduce en el motivo 21° de la sentencia que expresa:
“Que por lo anteriormente expuesto en el considerando 18° y, en relación a la reclamación deducida en contra de la Resolución Exenta N°539/2014 de la Comisión Ambiental de la Región de Los Lagos, de fecha 9 de septiembre de 2014, que resuelve no hacer lugar al recurso de reposición deducido en contra de la Resolución Exenta N°278/2014 de la misma Comisión de Evaluación Ambiental, no siendo procedente la interposición del recurso de reposición, tampoco procede su reclamación”.
El recurrente señala que, como se puede apreciar, la sentencia carece de los fundamentos de hecho y de derecho para decidir que el Tribual Ambiental es incompetente para conocer de la reclamación en contra de la Resolución N°539, omisión que resulta inaceptable y transgrede el principio de impugnabilidad establecido en el artículo 15 de la Ley N°19.880, al sostener sin mayores explicaciones que resulta improcedente la reposición de un acto administrativo que pone término al procedimiento de invalidación. Sin que pueda justificarse, en caso alguno, la supuesta incompetencia del Tribunal Ambiental para conocer de la reclamación respecto de la Resolución N°539.
Segundo: Que en lo relativo a esta causal de casación formal, la falta de consideraciones de hecho y de derecho que sirven de fundamento a la sentencia recurrida, cabe decir que tal vicio no resulta efectivo, pues lo que plantea claramente la sentencia es que de acuerdo a la interpretación que efectúan los sentenciadores del artículo 53 de la Ley N°19.880, con relación al artículo 17 N°8 de la Ley N°20.600, la reclamación fundada en esta última disposición únicamente es procedente respecto de la resolución que resuelve un procedimiento administrativo de invalidación, no siendo procedente la interposición de recursos administrativos ulteriores. En otras palabras, si no procede el recurso de reposición en contra de la resolución recurrida, tampoco procede la reclamación.
Cuestión distinta es que el razonamiento efectuado por los jueces sea el correcto, cuyo análisis escapa de la competencia de este recurso por ser una cuestión de fondo.
Tercero: Que por lo expuesto, no concurriendo los defectos sobre los cuales se fundamenta el recurso de casación en la forma, éste no podrá prosperar.
II. En cuanto al recurso de casación en el fondo:
Cuarto: Que en un primer capítulo del recurso se denuncia que la sentencia efectúa una errónea interpretación del artículo 53 de la Ley N°19.880, en relación con los artículos 19 inciso primero, 20, 22 inciso primero y 23 del Código Civil, los artículos 8, 10, 11, 16 y 41 de la Ley N°19.880, el artículo 4 de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, artículos 4 y 6 del Convenio N°169, en relación con el artículo 5 de la Constitución Política de la República, lo que se produce al establecer el Tribunal Ambiental exigencias adicionales para la procedencia de una solicitud de invalidación, desnaturalizando la institución de la caducidad y atribuyéndose competencias propias del legislador.
Indica que los sentenciadores establecen como criterio fundamental en el fallo recurrido que la solicitud de invalidación presentada ante un organismo de la Administración del Estado debe ser realizada de manera eficaz, en un término acorde con las exigencias legales del procedimiento administrativo invalidatorio, por lo que la decisión adoptada por la Comisión de Evaluación Ambiental al declarar inadmisible la solicitud se encontraría justificada jurídicamente.
Sostiene que la tesis del Tribunal Ambiental infringe la ley, por cuanto distingue aquellas solicitudes que respetan un supuesto plazo razonable e indeterminado que serían, por ende, admisibles, de aquellas presentaciones que no respetan este supuesto plazo y son, por tanto, inadmisibles, distinción que no se encuentra considerada en cuerpo normativo alguno y que el Tribunal Ambiental ni siquiera se toma el tiempo de explicitar, ni de dotar de contenido.
Agrega que mediante tal razonamiento los sentenciadores incurren en un manifiesto error de derecho, al establecer exigencias adicionales no previstas por la ley para solicitar el ejercicio de la potestad invalidatoria de la Administración del Estado, exigencias que, a pesar de limitar ilegítimamente el derecho de solicitar que la Administración invalide sus actos contrarios a derecho, no se encuentran establecidos en norma alguna.
Estima el recurrente que, a partir de la errada interpretación de la ley, se verifica una transgresión de las disposiciones directamente aplicables que establecen el derecho y deber de consulta indígena del Convenio N°169. Lo que se produce al avalar la negativa de la Comisión de Evaluación Ambiental de dar curso a la solicitud de invalidación.
En definitiva, enfatiza que el plazo de dos años otorgado en el artículo 53 de la Ley N°19.880, para ejercer la potestad invalidatoria, no implica limitación alguna en relación con la posibilidad de solicitar la invalidación de un acto administrativo, ya que lo que se establece en ese artículo es una potestad discrecional.
Sostiene que los sentenciadores al introducir exigencias adicionales para solicitar la invalidación de una Resolución de Calificación Ambiental, a pesar del cumplimiento de todos los requisitos que exige la Ley N°19.880, restringen o limitan arbitrariamente la posibilidad de que un interesado haga valer sus planteamientos ante la autoridad administrativa, con lo que se vulnera el deber del Estado de propender a la participación ciudadana y de permitir el acceso a la información ambiental, consagrado en el artículo 4 de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, así como los principios de contradictoriedad y de transparencia y publicidad consagrados en los artículos 10° y 16° de la Ley N°19.880.
Afirma que los falladores han desconocido y vulnerado el artículo 19 N°3, N°14 y N°26 de la Constitución Política de la República, ya que los reclamantes realizaron una solicitud administrativa dentro del marco de la constitucionalidad vigente, dentro de plazo y cumpliendo con todos los requisitos que establece la ley, con la legítima aspiración de que la Comisión de Evaluación Ambiental revisara la legalidad del acto aprobatorio del proyecto de “Piscicultura Rupanco”.
Refiere que la errada interpretación de la ley infringe, asimismo, el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados conforme al artículo 6 del Convenio N°169, al amparar la falsa causal de inadmisibilidad esgrimida por la Comisión de Evaluación Ambiental, para no pronunciarse sobre los vicios que afectan la Resolución de Calificación Ambiental avalando la negativa de realizar una consulta a las comunidades indígenas, respecto de una medida administrativa susceptible de afectarles directamente.
Quinto: Que en un segundo capítulo del recurso, el arbitrio denuncia que la sentencia ha efectuado una errónea interpretación del artículo 17 N°8 de la Ley N°20.600, en relación con el artículo 15 de la Ley N°19.880 y artículo 10 de la Ley N°18.575, lo que se produce al declararse los sentenciadores incompetentes para conocer de la reclamación contra la Resolución N°539, pues desconoce el derecho a la reposición contra todo acto administrativo.
Señala el recurrente que un segundo error de interpretación se produce al sostener el fallo recurrido que, al ser procedente únicamente la reclamación respecto de la Resolución N°278/2014, que resuelve el procedimiento de invalidación, reclamación que fue presentada casi 8 meses después de su notificación, sería extemporánea.
Agrega que, por otra parte, se incurre en una errónea aplicación de la ley al limitar la reclamación del artículo 17 N°8 de la Ley N°20.600 a la resolución directa que resuelve una solicitud de invalidación, declarando improcedente esta reclamación respecto de una resolución que resuelve un recurso de reposición contra la resolución que rechaza una solicitud de invalidación.
Sostiene que se infringe también el artículo 15 de la Ley N°19.880, pues para fundamentar la declaración de incompetencia respecto a la reclamación presentada contra la Resolución N°539/2014 el Tribunal Ambiental indica, sin más explicaciones, que resultaría improcedente la reposición respecto de un acto administrativo que pone término al procedimiento de invalidación.
Afirma también que se infringe el artículo 10 de la Ley N°18.575 de Bases Generales de la Administración del Estado, por cuanto “Se podrá interponer el de reposición ante el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo…”. En consecuencia, no se justifica en caso alguno la supuesta incompetencia del Tribunal Ambiental para conocer de la reclamación respecto de la Resolución N°539.
Concluye que el Tribunal Ambiental es plenamente competente para conocer del recurso de reclamación presentado oportunamente contra la Resolución N°539 y debió resolver de acuerdo a ello.
Sexto: Que al referirse a la forma cómo los vicios denunciados influyen sustancialmente en lo dispositivo del fallo, indica que si los sentenciadores no hubiesen interpretado erróneamente las normas antes citadas, deberían haber concluido necesariamente que la solicitud de invalidación fue formulada a la Comisión de Evaluación Ambiental en pleno cumplimiento de todas las exigencias y requisitos legales para desarrollar un procedimiento de invalidación, con lo que se habrían detectado los múltiples vicios esenciales y las graves infracciones a la normativa ambiental de la evaluación del proyecto “Piscicultura Rupanco”, procediendo, por tanto, a dejar sin efecto la Resolución de Calificación Ambiental.
Séptimo: Que, para un adecuado análisis del primer capítulo de nulidad sustancial, corresponde pronunciarse sobre el alcance de la norma contenida en el artículo 17 número 8 de la Ley N° 20.600, que establece una acción ante el tribunal ambiental “en contra de la resolución que resuelva un procedimiento administrativo de invalidación de un acto administrativo de carácter ambiental”. A primera vista, podría sostenerse que se trata simplemente del traslado de la acción que contempla el artículo 53 de la Ley N° 19.880 sobre Procedimiento Administrativo para reclamar ante la justicia ordinaria cuando la Administración hace uso de su potestad invalidatoria; acción que sólo procede cuando la Administración invalida, mas no cuando se niega a ello, por cuanto la invalidación es una facultad de la Administración cuando estima que un acto suyo adolece de ilegalidad, pero no constituye un recurso, como ha dicho la jurisprudencia reiterada de la Contraloría General de la República y de la Corte Suprema. Sería entonces, una acción del afectado por la invalidación que se interpondría ante el tribunal ambiental y no ante la justicia ordinaria como señala el artículo 53, ya citado.
Octavo: Que esta interpretación sin embargo se contradice con la historia de la ley, ya que lo que el legislador ha querido es dotar a terceros afectados por el acto, y que no han sido parte en el procedimiento administrativo ambiental, de un verdadero recurso. Si bien la ley no debió utilizar el término “invalidación” para referirse a este recurso, pues se presta a confusión atendido lo señalado en el párrafo anterior, no es menos cierto que la intención fue establecer un recurso no sólo para el afectado por la invalidación, sino también para aquel que, habiéndola solicitado, le ha sido negada.
Se trata entonces de un recurso diferente a la invalidación establecida en el artículo 53 de la Ley N° 19.880, lo que por lo demás aparece de manifiesto con lo dispuesto en el inciso final del propio artículo 17 número 8 de la Ley N° 20.600, que dispone que en los casos que indica “no se podrá ejercer la potestad invalidatoria del artículo 53 de la ley N° 18.880”, mención que sólo se justifica tratándose de un recurso distinto de aquel del inciso primero, del mismo número.
Noveno: Que la confusión por la utilización del término “invalidación” para establecer un recurso proviene de que siempre se ha sostenido que la invalidación es una facultad y no un recurso, y que como tal la Administración puede, si lo estima conveniente, dejar sin efecto un acto administrativo por ser contrario al ordenamiento jurídico. La posibilidad de recurrir ante un tribunal sólo se entrega a quien es afectado por la invalidación cuando ella se produce, pero no cuando, habiendo sido solicitada, no se accede a ella. Sobre esto no hay discusión ni en la doctrina, ni en la ley, ni en la jurisprudencia judicial ni de la Contraloría General de la República. Al respecto, basta con citar el artículo del profesor Luis Cordero en El Mercurio Legal titulado “La invalidación no es recurso administrativo”, publicado el año 2013.
Sin perjuicio de lo anterior, el propio profesor Cordero señala en nota 6, al pie de página de artículo publicado en la Semana Jurídica N°. 64, año 2013, titulado “Los dilemas de la invalidación ambiental: El caso del camino de la fruta”: “Es necesario recordar que existe un amplio consenso en la literatura y en la jurisprudencia que la invalidación no es un recurso administrativo, sino una facultad de revisión de la autoridad administrativa. Sin embargo, la manera en que la Ley N° 20.600 (art. 17 N° 8) reguló esta institución es equivalente a un recurso administrativo… con agotamiento de la vía administrativa previa… para poder acceder a la revisión judicial, en este caso del Juez Ambiental”.
En la historia de la Ley N° 20.600 aparecen en las actas diversas intervenciones del profesor Luis Cordero que es útil traer a colación. Así, en página 414, se señala que expresó que la Comisión Técnica acogió como sugerencia “admitir la posibilidad de reclamación general en contra de actos administrativos ambientales que se consideren ilegales, permitiendo la invalidación. En este caso, informó, el Tribunal Ambiental va a conocer del reclamo después que se resuelva la solicitud de invalidación en sede administrativa”. En página 415, refiriéndose a los tribunales ambientales: “…y, en segundo lugar, mediante la competencia residual que permite invalidar actos administrativos,”; al final del párrafo, refiriéndose a las municipalidades: “…resuelto el procedimiento invalidatorio, el afectado podrá recurrir ante el Tribunal Ambiental, por tratarse de un acto de contenido ambiental…”. En página 443: “En relación al numeral 9, precisó que la Comisión Técnica trabajó en el entendido de que lo que se impugna es el pronunciamiento que acoge o rechaza una solicitud de invalidación”. Página 448, refiriéndose a reunión de la Comisión Técnica: “En el seno de esa reunión se acordó proponer que los tribunales ambientales tengan competencia para conocer de las reclamaciones recaídas en las solicitudes de invalidación de actos administrativos de carácter ambiental”.
El legislador pudo haber dado otro nombre a este recurso para evitar confusiones, pero no lo hizo. Esta confusión también se presenta en diversas instituciones del derecho administrativo, como por ejemplo con el término “concesión”, que se utiliza indistintamente para referirse al contrato de concesión de servicio público, como al acto unilateral de concesión de un bien nacional de uso público.
Décimo: Que sentado lo anterior, es necesario entonces distinguir, por una parte, entre este recurso que denominaremos “invalidación impropia” y la invalidación propiamente tal. Esta última siempre es procedente, esto es, la Administración, en el plazo de dos años y de acuerdo con el artículo 53 de la ley 19.880, podrá siempre, de oficio o a petición de parte, “invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado”. Si es a petición de parte y no invalida, no existe ningún recurso pues se trata, como se ha venido diciendo, de una facultad y no de un recurso. Si invalida, procede recurso, como señala el inciso final del artículo 53 ya citado. La diferencia está en que aquí el recurso no es ante “los Tribunales de Justicia” como está en el artículo 53, sino ante el Tribunal Ambiental, atendida la competencia que le señala el artículo 17 N° 8, y en el plazo de 30 días que contempla dicha disposición. En esto la única diferencia con la invalidación “normal” es el plazo y el tribunal competente.
Undécimo: Que en cuanto a la otra invalidación, la invalidación recurso o “invalidación impropia”, ella constituye en realidad un reclamo de ilegalidad contra un acto de naturaleza ambiental; un reclamo de ilegalidad ante el tribunal ambiental, con agotamiento previo de la vía administrativa, como indica el profesor Luis Cordero, del mismo modo como lo establecen otras disposiciones legales, particularmente el artículo 151 actual de la ley Orgánica de Municipalidades en el denominado reclamo de ilegalidad municipal.
Este reclamo de ilegalidad abre un “procedimiento administrativo de invalidación”, permitiendo al que lo interpuso reclamar de lo resuelto por la Administración en el plazo de 30 días ante el Tribunal Ambiental, ya sea porque acogió el reclamo, o porque lo rechazó.
Duodécimo: Que tratándose entonces de un reclamo de ilegalidad, corresponde establecer el plazo para interponerlo en la vía administrativa previa ante la Administración Ambiental; plazo que evidentemente no es el de dos años que señala la Ley N° 19.880, que es para la que llamaremos invalidación-facultad. Ahora bien, interpretando armónicamente las disposiciones de las Leyes N° 19.300 y N° 20.600, no puede llegarse a otra conclusión que la de que el plazo es de 30 días, ya que precisamente ese es el plazo que se señala para los reclamos administrativos y ante el tribunal en las diversas normas de la Ley N° 19.300, como por ejemplo en materia de recursos administrativos, en los artículos 20 inciso primero; 24 inciso final; 25 quinquies inciso final y 30 bis inciso penúltimo. Es por ello que debe entenderse que los terceros ajenos al procedimiento administrativo y quienes han intervenido en él, tienen 30 días de plazo.
Décimo Tercero: Que podría, eventualmente, estimarse que tratándose de quienes intervienen en el procedimiento como responsables del proyecto o como terceros, el reclamo invalidatorio no es propiamente un reclamo de ilegalidad, sino que se trata de una reposición del acto administrativo, en cuyo caso podría sostenerse que el plazo es el contemplado en la Ley N° 19.880, artículo 59, que es de cinco días. Es por ello que de aceptarse este punto de vista, sobre el cual no emitiremos aquí pronunciamiento, resultaría entonces que, por una parte, el tercero que no ha participado en el procedimiento administrativo dispone de un reclamo de ilegalidad con 30 días de plazo desde la publicación o notificación del acto, según corresponda, y el interviniente en el procedimiento dispondría del recurso de reposición con un plazo de 5 días. El interviniente, como responsable o como tercero, por lo demás, siempre tendrá la posibilidad de solicitar reposición, de acuerdo a las reglas generales, y de interponer el recurso contencioso administrativo que le concede el artículo 17 número 5 ó 6 de la Ley N° 20.600, según corresponda, por lo que a su respecto el tema no es de mayor trascendencia.
Décimo Cuarto: Que la referencia que hace el inciso final del artículo 17 número 8 de la Ley N° 20.600 al artículo 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo, es importante para lo que se está sosteniendo. La mención expresa a la invalidación del artículo 53 de la Ley N° 19.880 significa que el legislador ha entendido que hay dos tipos de invalidación, la del artículo mencionado y la establecida en el inciso primero del número 8, como ya se indicó en párrafo anterior. No tendría sentido hacer mención al artículo y a la ley si se tratara de la misma invalidación, ya que hubiera bastado con decir que no procede la invalidación, en lugar de expresar “la potestad invalidatoria del artículo 53 de la ley N° 18.880”.
Décimo Quinto: Que, por otra parte, la exclusión de la potestad invalidatoria general aparece como lógica, ya que tanto el responsable del proyecto, como los terceros que han participado en el proceso de calificación ambiental, ya han ejercido las acciones contencioso administrativas y/o los recursos administrativos y no tiene sentido que pueda la Administración volver, de oficio o a petición de parte, sobre lo mismo en que ya hubo pronunciamiento o en que se dejaron trascurrir los plazos de los recursos correspondientes, siempre de treinta días, sin interponerlos.
Décimo Sexto: Que tratándose de la invalidación impropia, con respecto a los responsables de los proyectos y los terceros que han participado en el procedimiento administrativo, la existencia de recursos administrativos y contencioso administrativos, que establece el artículo 17 número 8° de la Ley N° 20.600, hace irrelevante la discusión, pues ya puede considerarse como una reposición que abre el contencioso administrativo posterior o como una invalidación impropia que también abre este contencioso, permaneciendo únicamente el problema del plazo, como se planteó anteriormente.
Décimo Séptimo: Que, en conclusión, existen dos tipos de invalidación: la general de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo, excluida para el responsable del proyecto y los terceros intervinientes en el procedimiento, con reclamo ante el Tribunal Ambiental cuando la Administración invalida; y la “invalidación impropia” o invalidación recurso, para los terceros que no han intervenido en el procedimiento, así como también para el responsable del proyecto y los terceros que han intervenido en el procedimiento administrativo, con un plazo de treinta días para reclamar ante el Tribunal Ambiental, ya sea que se acepte o rechace la solicitud de invalidación; debiendo resolverse, respecto a estos últimos, si esta invalidación, que vendría a ser una reposición, mantiene el plazo general de cinco días de la Ley de Procedimiento Administrativo o el de treinta días que se ha señalado.
Décimo Octavo: Que, en uno y otro caso y atento a lo razonado en los motivos precedentes, el recurso de casación en el fondo no podrá prosperar por esta causa,
por cuanto la reclamación del artículo 17 N°8 de la Ley N°20.600 es extemporánea, ya que se ha deducido con fecha 12 de enero de 2015 en contra de la Resolución N°278 de 9 de mayo de 2014, notificada a los reclamantes con fecha 16 de mayo de 2014, cuando el plazo ya se encontraba vencido.
Décimo Noveno: Que en cuanto al segundo capítulo de nulidad, sea cual sea la posición jurídica que se adopte respecto de la procedencia del recurso de reclamación en contra de una resolución que resuelve un recurso de reposición, carece de relevancia jurídica y no tendrá influencia en lo dispositivo de la sentencia. Ello en atención a que, de acuerdo al petitorio del recurso, lo que se persigue por el recurrente es obtener la nulidad de la Resolución N°316/2012 de la Comisión de Evaluación Ambiental, que calificó ambientalmente favorable el proyecto de piscicultura del Lago Rupanco, solicitud que fue denegada por la autoridad administrativa mediante Resolución N°278/2014, respecto de la cual, según se indicó en el motivo precedente de este fallo, el recurso de reclamación deducido es extemporáneo.
Vigésimo: Que atento lo expuesto, se torna innecesario pronunciarse acerca de las otras infracciones de ley en que se basa el recurso de casación en el fondo intentado.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 765, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechazan los recursos de casación en la forma y en el fondo deducidos en lo principal y primer otrosí de fojas 581 en contra de la sentencia de veintiuno de julio de dos mil quince, escrita a fojas 557.
Acordada, en lo concerniente al recurso de casación en el fondo, con el voto en contra de la Ministra señora Egnem quien fue de parecer de acoger este arbitrio por haberse infraccionado en el fallo impugnado el artículo 53 de la Ley N° 19.880. En efecto, habiéndose estimado competente el Tribunal Ambiental para conocer de la reclamación prevista por el artículo 17 N° 8 de la Ley N° 20.600 en relación con la Resolución Exenta N° 278-2014, de la Comisión de Evaluación Ambiental de la Región de Los Lagos, desestimó la acción intentada sobre la base de sostener que, no obstante que la reclamante dedujo la solicitud de invalidación del acto administrativo de que trata esta causa antes de expirar el plazo de dos años que prevé la norma inicialmente citada, y faltando aun trece días para la caducidad del mismo, adujo sin embargo, que aquélla fue ejercida en términos de no resultar eficaz a los fines previstos. Tal motivación esgrimida es del todo extraña al texto de la disposición en comento y ha significado adicionar exigencias no previstas por el legislador, y ello, por la vía de una interpretación que deja amplio margen a una discrecionalidad desprovista de lineamientos y delimitaciones básicas, quedando al arbitrio ocasional de la autoridad determinar qué porción o periodo del plazo legal, se considera razonable para admitir a tramitación una petición en tal sentido, lo que genera un alto e inaceptable grado de incerteza jurídica. Lo anteriormente expresado traduce una errónea interpretación y aplicación de la norma en examen, yerro que ha influido sustancialmente en lo decisorio toda vez que, de haberse dado correcta aplicación a la misma se habría acogido la reclamación, por este rubro, y, consecuencialmente, dejado sin efecto la Resolución 278/2014, disponiendo en su lugar acoger a tramitación la solicitud de invalidación formulada en sede administrativa.
Regístrese y devuélvase con sus tomos y agregados.
Redacción a cargo del Ministro señor Pierry y la disidencia de su autora.
Rol Nº 11.512-2015.
Pronunciado por la Primera Sala de Febrero de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Patricio Valdés A., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sr. Guillermo Silva G., y Sra. Rosa Egnem S. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Valdés por estar en comisión de servicios. Santiago, 12 de mayo de 2016.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a doce de mayo de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
