Santiago, diez de mayo de dos mil dieciséis.
Vistos:
En los autos de esta Corte Suprema Rol N° 1928-2015 sobre procedimiento general de reclamación, la IX Dirección Regional Temuco del Servicio de Impuestos Internos, por sentencia de trece de junio de dos mil ocho, desestimó el reclamo formulado por la contribuyente Gloria Patricia Sabugo Canseco contra las Liquidaciones N°s. 124 a 126, de 3 de abril de 2008, por concepto de Impuesto Global Complementario, Impuesto de Primera Categoría y Reintegro del artículo 97 de la Ley sobre Impuesto a la Renta, del año tributario 2005.
Apelada dicha sentencia por la reclamante, una sala de la Corte de Apelaciones de Temuco la revocó y, en su lugar, declaró terminado el procedimiento administrativo tributario por desaparición sobreviniente de su objeto.
Contra este último pronunciamiento, el Consejo de Defensa del Estado, en representación del Fisco de Chile, dedujo recurso de casación en el fondo.
A fojas 203 se trajeron los autos en relación.
Y considerando:
Primero: Que por el recurso se denuncia la infracción de los artículos 1, 2, 3 y 14 de la Ley N° 19.880, 115 y 6 letra B del Código Tributario, 14, 20, 21, 29 a 33 y 97 de la Ley sobre Impuestos a la Renta, y 19 del Código Civil.
Explica que no resulta aplicable en la especie el instituto del decaimiento del acto administrativo reglado en el artículo 14 de la Ley N° 19.880 porque el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos al resolver el reclamo de las liquidaciones actúa como tribunal especial ejerciendo jurisdicción. Además, en materia tributaria hay normas especiales que priman sobre las de la Ley N° 19.880 e, incluso, el abandono del procedimiento no regía en los procedimientos de reclamación a la época del reclamo de autos. Consecuencia de lo anterior, se dejaron de aplicar las normas sustantivas de la Ley sobre Impuesto a la Renta ya aludidas y el artículo 14 del D.L. N° 701. Finalmente, se infringe el artículo 19 del Código Civil al desatender el tenor literal de los artículos ya citados.
Luego de exponer la forma en que los errores denunciados influyeron sustancialmente en lo dispositivo del fallo impugnado, pide se invalide éste y, en el de reemplazo, se confirme la sentencia de primera instancia.
Segundo: Que los fundamentos de la sentencia impugnada, pueden sintetizarse en las siguientes ideas principales:
En el libro III del Código Tributario, intitulado ”De los tribunales, de los procedimientos y de la prescripción”, los artículos 115.1, 119 y 120 establecían que los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos conocerían, en primera o en única instancia —según fuese el caso— las reclamaciones de los contribuyentes, mientras que las Cortes de Apelaciones conocerían, en segunda instancia, los recursos de apelación que se dedujeran contra las resoluciones de dichos directores regionales. A lo anterior se sumaba la circunstancia de que los artículos 134, 136 y siguientes del mismo código referían acerca de la “sentencia de primera instancia”, del “fallo de primera instancia” o de la “sentencia que falle el reclamo”, todas ellas dictadas por el mismo director regional o “juez tributario” y en posición de ser objeto de “apelaciones” o “recursos de apelación” ante la corte respectiva (cons. 1°).
Así, el procedimiento general de reclamación tenía un doble carácter, por una parte era un procedimiento administrativo, pero al mismo tiempo tenía también una naturaleza jurisdiccional, al punto que sus decisiones podían ser apeladas ante la Corte de Apelaciones. Como procedimiento administrativo, las actuaciones del mismo se someten a las normas reguladoras al efecto existentes (cons. 2°).
Conforme al artículo 1º de la Ley N° 19.880 en caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria. No existiendo procedimientos especiales excluidos de los estándares esenciales de la ley citada, salvo norma legal manifiesta en sentido contrario, esta normativa tiene aplicación supletoria en la fase administrativa del procedimiento tributario (cons. 3°).
El artículo 14, párrafo tercero, de la Ley N° 19.880 indica como causal de terminación del procedimiento administrativo “la desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento”, causal que comprende circunstancias de cualquier índole, que cambian las condiciones bajo las cuales se inició el procedimiento, y que conllevan que éste necesariamente no pueda continuar (cons. 4°).
La inacción de la Administración, prolongada injustificadamente en el tiempo, más allá de los tres años de prescripción de la deuda tributaria no sólo vulnera los principios de probidad, eficacia y eficiencia, celeridad, conclusivo y de economía, sino que configura una circunstancia sobreviniente que conlleva “la desaparición del objeto del procedimiento”, ya que claramente es contraria a la idea de eficacia administrativa y de garantía a los administrados, configurando la hipótesis especial de terminación del procedimiento administrativo prevista en el artículo 14, inciso final, de la Ley N° 19.880 (cons. 11°).
Que, con fecha 23 de Febrero de 2009, rola resolución que tiene por acreditado el patrocinio del abogado Manuel Antonio Montero Matta y se provee el traslado al informe de fiscalización evacuado por el contribuyente con fecha 22 de Octubre de 2008. Desde esa fecha permanece inactivo el procedimiento, hasta el 28 de Febrero de 2013 cuando el Director del Regional del Servicio de Impuestos Internos determina que no existiendo hechos pertinentes y controvertidos, se traigan los autos para fallo. Es decir la causa de autos estuvo paralizada por cuatro años (cons. 12°).
En este contexto, respecto del procedimiento administrativo tributario de estos autos, se configuró la hipótesis especial de terminación anticipada por desaparición sobreviniente del objeto prevista en el artículo 14, inciso final, de la Ley N° 19.880, que equivale a lo que se ha dado en llamar “decaimiento del procedimiento”, razón por la cual se dejarán sin efecto la sentencia apelada, declarándose terminado el procedimiento, por la causal antes expresada.
Tercero: Que la adecuada resolución de la controversia sometida al conocimiento de esta Corte conlleva discernir si el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos, al resolver la reclamación que dio origen a este procedimiento actuó o no en ejercicio de una función o actividad jurisdiccional, más allá de que estatutariamente sea una autoridad dependiente de la Administración del Estado, asunto este último no discutido.
Cuarto: Que, en ese orden, en el ámbito de la competencia absoluta, el legislador orgánico estableció como tribunal tributario de única o primera instancia al Director Regional de Impuestos Internos, el que, por tanto, tiene competencia jurisdiccional, toda vez que debe conocer y fallar las reclamaciones y denuncias tributarias, facultad que, en forma privativa, le ha otorgado la ley a dicha autoridad a través del artículo 115 del mismo cuerpo legal, en los siguientes términos: “El Director Regional conocerá en primera o en única instancia, según proceda, de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, salvo que expresamente se haya establecido una regla diversa.”
Aplicando las reglas de competencia, el sistema establece que: “Será competente para conocer de las reclamaciones el Director Regional de la unidad del Servicio que emitió la liquidación o el giro o que dictó la resolución en contra de la cual se reclame; en el caso de reclamaciones en contra del pago, será competente el Director Regional de la unidad que emitió el giro al cual corresponda el pago. Si las liquidaciones, giros o resoluciones fueren emitidos por unidades de la Dirección Nacional, o el pago correspondiere a giros efectuados por estas mismas unidades, la reclamación deberá presentarse ante el Director Regional en cuyo territorio tenga su domicilio el contribuyente que reclame al momento de ser notificado de revisión, de citación, de liquidación o de giro.
El conocimiento de las infracciones a las normas tributarias y la aplicación de las sanciones pecuniarias por tales infracciones, corresponderá al Director Regional que tenga competencia en el territorio donde tiene su domicilio el infractor.
Tratándose de infracciones cometidas en una sucursal del contribuyente, conocerá de ellas el Director Regional que tenga competencia en el territorio dentro del cual se encuentre ubicada dicha sucursal.”
La norma transcrita se reitera en el artículo 6º, letra B, Nº 6, del Código Tributario, que señala que corresponde a los Directores Regionales, en la jurisdicción de su territorio: “Resolver las reclamaciones que presenten los contribuyentes de conformidad a las normas del Libro Tercero”.
Por su parte, el artículo 19 del D.F.L. N° 7, de 1980, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, indica, en su letra b), que: “Le corresponde a los Directores Regionales dentro de sus respectivas jurisdicciones: b) Resolver las reclamaciones tributarias que presenten los contribuyentes y las denuncias por infracción a las leyes tributarias, en conformidad al Libro III del Código Tributario y a las instrucciones del Director.”
Quinto: Que, por otra parte, el artículo 77 de la Constitución delegó en el legislador orgánico la determinación de la organización y atribuciones de los tribunales que fueren necesarios para la pronta y cumplida administración de justicia en todo el territorio de la República.
La misma disposición facultó expresamente al legislador para señalar las calidades que deben tener los jueces y es en este contexto donde el Código Tributario contempla las reglas contenidas en su Libro Tercero, titulado “De los Tribunales, de los procedimientos y de la prescripción”, que confirman la naturaleza jurisdiccional de la atribución confiada a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos por el artículo 115 del Código Tributario como tribunales especiales de carácter contencioso administrativo.
Entre dichas disposiciones pueden mencionarse los artículos 130, 132, 134, 135, 136, 137 y 138, referidos todos al procedimiento general de reclamaciones tributarias. Asimismo no debe perderse de vista que, de conformidad con el artículo 120 del citado Código, las Cortes de Apelaciones son los tribunales señalados por la ley para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación que se deduzcan contra las resoluciones de los Directores Regionales.
Sexto: Que de las normas citadas resulta claro que la facultad de conocer y fallar reclamaciones y denuncias tributarias, que le otorgan las normas de competencia antes señaladas, corresponde a una facultad de naturaleza jurisdiccional, y no de orden administrativa, del Director Regional del Servicio de Impuestos Internos Reafirma esta conclusión el recordar que, el Mensaje Nº 206-348 de 19 de noviembre de 2002 de S.E. el Presidente de la República que inicia el proyecto que culminará con la promulgación de la Ley N° 20.322, que Fortalece y Perfecciona la Jurisdicción Tributaria y Aduanera, señaló que: “la facultad jurisdiccional de primera instancia, en materia tributaria, corresponde en la actualidad a los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos”. En el mismo sentido se ha pronunciado esta Corte Suprema al emitir su opinión respecto del referido proyecto de ley (Oficio Nº 3643, de 30 de diciembre de 2002) y al fallar diversos recursos de inaplicabilidad como, por ejemplo, en la sentencia Rol Nº 17.167, de 4 de septiembre de 1992, en los que se afirma que los tribunales tributarios constituidos por los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos forman parte de los tribunales especiales a que alude el artículo 5º, inciso cuarto, del Código Orgánico de Tribunales.
Séptimo: Que, entonces, los Directores Regionales del Servicio de Impuestos Internos –sin perjuicio que su función principal es administrativa-, al conocer y resolver, en primera o única instancia, conflictos jurídicos derivados de las reclamaciones deducidas por los contribuyentes y de las denuncias por infracción a las disposiciones tributarias, son tribunales que actúan en ejercicio de la jurisdicción que la ley les ha confiado, como lo autoriza expresamente el sistema constitucional y orgánico nacional. Ello, por cuanto la jurisdicción supone el poder deber que tienen los tribunales para conocer y resolver, por medio del proceso y con efecto de cosa juzgada, los conflictos de intereses de relevancia jurídica que se promuevan en el orden temporal dentro del territorio de la República y en cuya solución les corresponda intervenir.
Octavo: Que, asentado lo anterior, esto es, que la función que desempeña el Director Regional del Servicio de Impuestos Internos al resolver la reclamación formulada por un contribuyente contra una liquidación practicada por funcionarios del mismo Servicio es de carácter jurisdiccional y no administrativo y, que, por consiguiente, el procedimiento mediante el cual y en el cual ejerce dicha función reviste el mismo carácter jurisdiccional, no ha podido aplicarse al mismo el artículo 14 de la Ley N° 19.880 que consagra la “desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento” -que la sentencia revisada asimila al “decaimiento del procedimiento administrativo”-, pues como disponen los artículos 1 y 2 de ese mismo texto legal, esa ley establece y regula las bases del “procedimiento administrativo” de los actos de la “Administración del Estado”, y, además, las disposiciones de esa ley sólo son aplicables a los ministerios, las intendencias, las gobernaciones y los servicios públicos creados para el cumplimiento de la “función administrativa”, junto a la Contraloría General de la República, a las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, a los gobiernos regionales y a las municipalidades.
De ese modo, la función jurisdiccional que ejerce el Director Regional del Servicio en el procedimiento general de reclamaciones previsto en el Título II del Libro III del Código Tributario, no se gobierna por la Ley N° 19.880, ni siquiera de manera supletoria, motivo por el cual yerran los sentenciadores de segundo grado al ponerle término en base a las normas especiales que contempla ese cuerpo legal.
Noveno: Que el yerro en comento tienen influencia sustancial en lo dispositivo del fallo impugnado pues, aun cuando éste, luego de declarar en lo resolutivo “terminado el procedimiento administrativo tributario de autos por desaparición sobreviniente de su objeto”, no declaró igualmente acogido el reclamo de la contribuyente contra las liquidaciones reclamadas ni dejó sin efecto éstas, de conformidad al artículo 24, inciso 2°, del Código Tributario, el Servicio se halla igualmente impedido de practicar el giro correspondiente a las diferencias de impuestos contenidas en las liquidaciones reclamadas mientras la Dirección Regional no se haya pronunciado sobre el reclamo o deba éste entenderse rechazado de conformidad al artículo 135 del mismo código o en virtud de otras disposiciones legales, circunstancias que no se presentan ni podrán presentarse en la especie al dar la sentencia revisada un término al procedimiento sin un pronunciamiento definitivo.
Décimo: Que atendido lo que se ha venido razonando, el recurso deberá ser acogido a fin de corregir la errónea aplicación del derecho constatada.
En razón de lo antes dicho, no se estudiarán las demás infracciones denunciadas, por resultar innecesario para los efectos perseguidos por el recurso.
Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 764, 765, 767, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil y 145 del Código Tributario, se acoge el recurso de casación en el fondo interpuesto por el Consejo de Defensa del Estado, en representación del Fisco de Chile, en lo principal de fojas 183, en contra de la sentencia de fecha diecinueve de diciembre de dos mil catorce dictada por la Corte de Apelaciones de Temuco, escrita a fojas 175, la que se anula; y acto continuo y sin nueva vista, pero separadamente, se dicta la sentencia que corresponde conforme a la ley.
Regístrese.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Cisternas.
Rol N° 1928-15
Pronunciado por la Segunda Sala integrada por los Ministros Sres. Milton Juica A., Carlos Künsemüller L., Haroldo Brito C., Lamberto Cisternas R., y Jorge Dahm O.
Autorizada por el Ministro de Fe de esta Corte Suprema.
En Santiago, a diez de mayo de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
__________________________________________________
Santiago, diez de mayo de dos mil dieciséis.
En cumplimiento a lo resuelto y atendido lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo:
Se reproduce la sentencia en alzada y se tiene además presente lo expresado en los razonamientos 3° a 8°, de la sentencia de casación que precede
Y vistos lo dispuesto en los artículos 186 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, y 139 y siguientes del Código Tributario, se confirma la sentencia de veinte de diciembre de dos mil trece, escrita a fojas 79 y siguientes dictada por la IX Dirección Regional Temuco del Servicio de Impuestos Internos.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Cisternas.
Regístrese y devuélvase.
Rol N° 1928-15
Pronunciado por la Segunda Sala integrada por los Ministros Sres. Milton Juica A., Carlos Künsemüller L., Haroldo Brito C., Lamberto Cisternas R., y Jorge Dahm O.
Autorizada por el Ministro de Fe de esta Corte Suprema.
En Santiago, a diez de mayo de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
