Santiago, veinticuatro de noviembre de dos mil quince.
Vistos:
En estos autos Rol N° 7543-2015 sobre reclamo de ilegalidad seguido en contra del Alcalde de la Municipalidad de Copiap贸, la reclamante, “Minera Lobo Marte S.A.”, dedujo recurso de casaci贸n en el fondo en contra de la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de esa ciudad que acogi贸 la excepci贸n de incompetencia absoluta promovida en estrados por el mencionado municipio, declarando que carece de competencia para conocer y resolver esta acci贸n por estar dirigida en contra de una resoluci贸n suscrita por el alcalde, puesto que a partir de la publicaci贸n de la Ley N° 20.500 de 16 de febrero de 2011, es improcedente deducir esta acci贸n judicial en contra de un acto del alcalde cuando es un particular el que lo hace al considerar que se le ha causado un agravio.
El reclamo de ilegalidad fue interpuesto en contra del Oficio Ordinario N° 494 de 13 de septiembre de 2013, suscrito por el Alcalde de la Municipalidad de Copiap贸 que, adjuntando el Memor谩ndum N° 429 de igual fecha emanado del Director de Asesor铆a Jur铆dica de esa Municipalidad, neg贸 la restituci贸n de los montos pagados por la actora por concepto de patente comercial, en circunstancias que la actividad desarrollada, seg煤n estima la reclamante, no ha estado sujeta al pago de dicho tributo durante los per铆odos que se han cobrado por el referido municipio.
Refiere la reclamante que por presentaci贸n de 20 de junio de 2013 solicit贸 a la autoridad edilicia la devoluci贸n de lo pagado err贸neamente por concepto de patente municipal durante los a帽os 2011, 2012 y primer semestre de 2013, fundado en que las sumas pagadas carec铆an de justificaci贸n toda vez que las actividades que ejerc铆a no configuraban el hecho gravado por la Ley de Rentas Municipales.
Explica que el 18 de febrero de 2011 se pidi贸 permiso de funcionamiento a la Municipalidad de Copiap贸 con el objeto de realizar actividades de exploraci贸n minera, esto es, prospecci贸n por medio de sondajes para poder determinar la factibilidad de la explotaci贸n de recursos minerales. Es decir, puntualiza la recurrente, la actividad efectuada en caso alguno implicaba explotar o comercializar recursos naturales, sino s贸lo determinar la potencialidad de llevar a cabo tales actividades en el futuro.
Expresa que por un error involuntario de su parte, no hizo presente al municipio que las actividades que se propon铆a realizar –y para las cuales requer铆a el permiso de la Municipalidad de Copiap贸- ser铆an 煤nicamente de exploraci贸n minera no afectas al pago de patente municipal por ser actividades primarias, conforme lo establecido en el art铆culo 23 de la Ley de Rentas Municipales. Indica que no precis贸 en esa oportunidad que la explotaci贸n y comercializaci贸n de los recursos eran s贸lo actividades futuras, eventuales y condicionadas al 茅xito de las labores de exploraci贸n.
Al informar, la municipalidad reclamada hizo presente que la propia actora al ingresar su solicitud manifest贸 que la actividad comercial a realizar es la de extracci贸n de oro, plata y cobre, sociedad de inversi贸n y rentista de capitales mobiliarios en general. A帽ade que el objeto social contenido en la escritura de constituci贸n de la sociedad es la de “efectuar inversiones muebles, corporales o incorporales, acciones de sociedades, bonos, efectos de comercio, administrarlos, transferirlos, explotarlos…”. En otras palabras, precisa el municipio, el giro de la empresa no s贸lo comprende actividades de extracci贸n de minerales, sino tambi茅n inversiones, actividades estas 煤ltimas que se entiendes como terciarias y, por ende, afectas al pago de patente municipal.
En la sentencia impugnada qued贸 consignado que en la etapa de los alegatos, el abogado de la Municipalidad de Copiap贸 requiri贸 a la Corte de Apelaciones que se declarara incompetente para conocer de la presente reclamaci贸n, sosteniendo que el Alcalde recurrido no es sujeto pasivo de este arbitrio, toda vez que la reclamante ha sustentado esta acci贸n en el literal b) del art铆culo 151 de la Ley N° 18.695, Org谩nica de Municipalidades, aduciendo que el acto administrativo cuestionado caus贸 perjuicios a su patrimonio.
Expresan los magistrados, acogiendo el planteamiento de la mencionada municipalidad, que del texto actual del citado art铆culo 151, despu茅s de la modificaci贸n que a esa letra b) le introdujo la Ley N° 20.500, se desprende que el reclamo de ilegalidad no puede interponerse por un particular que se considere agraviado por alguna resoluci贸n u omisi贸n del alcalde que estime ilegal, pues si bien antes de la dictaci贸n de esa ley era procedente hacerlo, tal derecho del particular que se sintiera perjudicado con una decisi贸n administrativa qued贸 derogado por este 煤ltimo texto legal al suprimir de ese precepto la expresi贸n “茅ste o de otros”.
Explican que la antigua redacci贸n del citado art铆culo 151 (ex art铆culo 141) de la Ley de Municipalidades era el siguiente: “Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la Municipalidad se sujetar谩n a las reglas siguientes:…b) El mismo reclamo podr谩n entablar ante el alcalde los particulares agraviados por toda resoluci贸n u omisi贸n de 茅ste o de otros funcionarios, que estimen ilegales…”.
Sostienen entonces los jueces que a partir de esta modificaci贸n legal el particular que se sienta agraviado con cualquier resoluci贸n del alcalde que considere ilegal carece de la posibilidad de reclamar por v铆a administrativa y, por tanto, judicialmente del acto administrativo emanado del alcalde, toda vez que ese derecho le qued贸 limitado a ese particular para impugnar ante el alcalde los actos u omisiones de los dem谩s funcionarios del respectivo municipio, pero no los pronunciados u omitidos por la propia autoridad edilicia.
Es por ello, concluye el fallo recurrido, que la Corte de Apelaciones carece de toda competencia para conocer y resolver este reclamo de ilegalidad, debido a que la materia ventilada en esta litis no guarda relaci贸n con aquellas que la actual redacci贸n del art铆culo 151 letra b) le confiere a ese tribunal y, por consiguiente, la reclamaci贸n es declarada inadmisible.
Asimismo, los magistrados hacen presente que si bien es cierto que la parte reclamada aleg贸 la incompetencia absoluta en estrados, esto es, en la vista de la causa, una vez contestada la reclamaci贸n, recibida la causa a prueba y finalizado el per铆odo de conocimiento del proceso, no lo es menos que la incompetencia absoluta
puede reclamarse en cualquier estado del juicio, toda vez que se trata de un instituto de orden p煤blico. Y en virtud de lo decidido, lo sentenciadores dejan anotado que omitir谩n pronunciamiento sobre el fondo de la acci贸n impetrada.
Se trajeron los autos en relaci贸n.
Considerando:
Primero: Que el recurso denuncia la contravenci贸n de la letra d) del art铆culo 151 de la Ley Org谩nica Constitucional de Municipalidades, en relaci贸n con el art铆culo 76 de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica y art铆culos 10 y 108 del C贸digo Org谩nico de Tribunales. Se帽ala que habiendo la primera de las disposiciones mencionadas entregado a las Cortes de Apelaciones el conocimiento de todo reclamo de ilegalidad que previamente hubiere sido presentado y rechazado por la municipalidad respectiva, la Corte de Apelaciones de Copiap贸 se encontraba natural y plenamente revestida de competencia para conocer de la acci贸n deducida.
Pone de manifiesto que la Corte de Apelaciones hizo consistir su incompetencia absoluta en la supuesta improcedencia de reclamar a trav茅s de este arbitrio por tratarse la actuaci贸n impugnada de un acto administrativo del alcalde que causar铆a perjuicio s贸lo a un particular, pero tal situaci贸n corresponde m谩s bien a un problema de
legitimaci贸n y no de competencia, lo que constituye una cuesti贸n de fondo.
Segundo: Que, en seguida, reprocha la err贸nea interpretaci贸n de la letra b) del citado art铆culo 151 de la Ley Org谩nica Constitucional de Municipalidades, en relaci贸n con los art铆culos 40 del mismo texto legal, 1° de la Ley N° 18.883 y 19, 20 y 22 del C贸digo Civil.
Expone que la interpretaci贸n judicial que censura discurre que al eliminarse la distinci贸n entre los actos del alcalde y de los restantes funcionarios municipales que anteriormente explicitaba el legislador en la letra b) del art铆culo 151, hoy s贸lo resulta admisible deducir un reclamo de ilegalidad municipal por particulares agraviados cuando las resoluciones u omisiones ilegales provengan de un funcionario municipal de rango inferior al alcalde y no en contra de los actos de 茅ste, por cuanto el legislador habr铆a eliminado tal posibilidad. Ahora, expresa la recurrente, como no existe referencia alguna en la historia fidedigna de la norma que ayude a dilucidar el sentido de esta modificaci贸n legal, se debe ir a los restantes elementos de la hermen茅utica legal, lo que lleva a una 煤nica conclusi贸n posible, cual es, que el alcalde de la comuna debe considerarse comprendido dentro de la expresi贸n “funcionarios” que emplea la letra b) del art铆culo 151.
Al efecto, argumenta que la Ley Org谩nica Constitucional de Municipalidades ha dado una significaci贸n a la voz “funcionarios”, debiendo respetarse este sentido y alcance en todo su articulado. As铆, el art铆culo 40 dispone en su inciso segundo que “para los efectos anteriores –aplicaci贸n del Estatuto Administrativo para los Funcionarios Municipales- se entender谩 que son funcionarios municipales el alcalde…”.
Por su parte, el art铆culo 1° de la Ley N° 18.883 sobre Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales, prescribe para los alcaldes un r茅gimen jur铆dico especial, distingo que parte de la premisa que el alcalde tiene el car谩cter de funcionario municipal, porque de lo contrario no existir铆a necesidad de hacer referencia alguna a 茅l dentro de un cuerpo normativo destinado exclusivamente a los funcionarios municipales.
Tercero: Que atento a lo expuesto, la pregunta jur铆dica que corresponde dilucidar es la de si procede interponer reclamo de ilegalidad contra actos del propio alcalde conforme al art铆culo 151 letra b) de la Ley N° 18.695, considerando la modificaci贸n de que fue objeto por la Ley N° 20.500.
La antigua redacci贸n del art铆culo 151 letra b), en ese entonces art铆culo 141 letra b), era del siguiente tenor:
“Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad se sujetar谩n a las reglas siguientes:
b) El mismo reclamo podr谩n entablar ante el alcalde los particulares agraviados por toda resoluci贸n u omisi贸n de 茅ste o de otros funcionarios, que estimen ilegales, dentro del plazo se帽alado en la letra anterior, contado desde la notificaci贸n administrativa de la resoluci贸n reclamada o desde el requerimiento, en el caso de las omisiones”.
El art铆culo 33 N° 13 de la Ley N° 20.500 dispuso:
“Introd煤cense las siguientes modificaciones en la Ley N° 18.695, cuyo texto refundido, coordinado y sistematizado se fij贸 en el Decreto con Fuerza de Ley N°1, de 2006, del Ministerio del Interior:
13) Supr铆mese en el art铆culo 141 letra b) la expresi贸n ‘茅ste o de otros’”.
De este modo el articulo 151 letra b) vigente, prescribe lo siguiente:
“Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad se sujetar谩n a las reglas siguientes:
b) El mismo reclamo podr谩n entablar ante el alcalde los particulares agraviados por toda resoluci贸n u omisi贸n de funcionarios, que estimen ilegales, dentro del plazo
se帽alado en la letra anterior, contado desde la notificaci贸n administrativa de la resoluci贸n reclamada o desde el requerimiento, en el caso de las omisiones”.
Cuarto: Que el reclamo o acci贸n de ilegalidad est谩 contemplado en el art铆culo 151 de la Ley N° 18.695, Org谩nica Constitucional de Municipalidades, sujeto a reglas que se consagran en diversos p谩rrafos que se han identificado con letras, desde la a) hasta la i), en que la primera de ellas se帽ala que: “Cualquier particular podr谩 reclamar ante el alcalde contra sus resoluciones u omisiones o la de sus funcionarios, que estime ilegales, cuando 茅stas afecten al inter茅s general de la comuna. Este reclamo deber谩 entablarse dentro del plazo de treinta d铆as contado desde la fecha de publicaci贸n del acto impugnado, trat谩ndose de resoluciones, o desde el requerimiento de las omisiones”. Por su parte, la letra b), ya transcrita en el considerando anterior, se refiere a que “este mismo reclamo” pueden interponer los particulares agraviados respecto de toda resoluci贸n u omisi贸n de funcionarios que estimen ilegales. Es decir, se est谩 frente a la misma reclamaci贸n de ilegalidad que prev茅 la letra a) del art铆culo 151, la que es procedente contra las resoluciones u omisiones ilegales del alcalde y la de sus funcionarios.
En efecto, no se trata de una acci贸n distinta de la
prevista en el literal b), la diferencia s贸lo radica en que trat谩ndose de una resoluci贸n u omisi贸n que ha afectado a una persona determinada, caus谩ndole un perjuicio que le agravia personal e individualmente, el plazo para deducir el reclamo ante el alcalde deber谩 contarse desde la fecha en que se practic贸 la notificaci贸n administrativa de la resoluci贸n impugnada.
Quinto: Que la Ley N° 20.500 sobre “Asociaciones y Participaci贸n Ciudadana en la Gesti贸n P煤blica” tuvo como prop贸sito instaurar un marco legal para la constituci贸n y funcionamiento de asociaciones voluntarias, estableciendo normas relativas a la participaci贸n ciudadana en la gesti贸n p煤blica. En el mensaje del Ejecutivo de 8 de junio de 2004 al referirse a las modificaciones introducidas a la Ley Org谩nica Constitucional de Municipalidades se expres贸: “El presente proyecto de ley, introduce modificaciones a la Ley N° 18.695, Org谩nica Constitucional de Municipalidades, relativas a la consagraci贸n legal de la participaci贸n ciudadana en la gesti贸n municipal. En este sentido, incorpora nuevos deberes espec铆ficos de informaci贸n y consulta a la comunidad respecto de determinadas decisiones relevantes, y complementa el deber de publicidad de la informaci贸n relativa a la gesti贸n del alcalde y del consejo municipal”.
Sexto: Que, as铆 entonces, concluir una restricci贸n al sistema de impugnabilidad de los actos administrativos municipales, postulando que ya no ser铆a procedente que un particular agraviado reclame la eventual ilegalidad de un decreto alcaldicio a trav茅s de este arbitrio, no s贸lo pugna con el esp铆ritu del legislador de incentivar una mayor intervenci贸n de la comunidad en las funciones municipales, sino que adem谩s revisada la tramitaci贸n de la Ley N° 20.500, no existe indicaci贸n alguna en orden a suprimir el reclamo de ilegalidad en contra de las actuaciones del alcalde, para dejar 煤nicamente subsistente la posibilidad de que el particular interponga este reclamo cuando el acto estimado como ilegal emane de un funcionario diverso del alcalde.
S茅ptimo: Que, asimismo, la eliminaci贸n de la frase “este o de otros” guarda concordancia con el art铆culo 40 de la misma Ley N° 18.695 que, refiri茅ndose a la carrera funcionaria, establece que el alcalde es funcionario municipal. Efectivamente dicha norma dispone que “se entender谩 que son funcionarios municipales el alcalde, las dem谩s personas que integran la planta de personal de las municipalidades y los personales a contrata que se consideren en la dotaci贸n de las mismas, fijadas anualmente en el presupuesto municipal”.
En consecuencia, teniendo presente la calidad de
funcionario municipal del alcalde, la supresi贸n de la aludida frase “este o de otros” en el literal b) del art铆culo 151 no ha podido tener el efecto que pretende atribuirle la Municipalidad de Copiap贸.
Octavo: Que, finalmente, cabe considerar que la fuente de la actuaci贸n impugnada puede provenir de una resoluci贸n o una omisi贸n, y de acuerdo al art铆culo 12 de la Ley de Municipalidades, las resoluciones municipales se denominan ordenanzas, reglamentos, decretos alcaldicios o instrucciones. A帽ade dicho precepto que los decretos alcaldicios son resoluciones relativas a casos particulares. A su turno, se ha sostenido por la jurisprudencia que el legislador utiliz贸 en los citados art铆culos 12 y 151 la expresi贸n “resoluciones” en un sentido amplio y gen茅rico, comprendiendo a toda actuaci贸n emanada del alcalde o de otros funcionarios municipales, inclusive comunicaciones, que provoquen un agravio al particular que interpone el reclamo. Todo lo anterior permite descartar aun m谩s palmariamente la postura que promueve la recurrida –y hace suya la sentencia impugnada- de que los actos administrativos del alcalde que hayan podido provocar agravio a un particular no est谩n sujetos al control de la Corte de Apelaciones respectiva mediante el reclamo de ilegalidad.
Noveno: Que, por consiguiente, los sentenciadores al
razonar que la reforma efectuada por la Ley N° 20.500 a ese cuerpo normativo le rest贸 aplicabilidad o redujo los casos en que un particular agraviado por una resoluci贸n municipal puede deducir este reclamo, se han apartado de la recta interpretaci贸n del art铆culo 151 letra b) de la Ley N° 18.695, restringiendo el correcto alcance y sentido de esta norma.
Por estas consideraciones y de conformidad con lo que disponen los art铆culos 766, 767 y 805 del C贸digo de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casaci贸n en el fondo deducido en lo principal de la presentaci贸n de fojas 350 en contra de la sentencia de doce de mayo de dos mil quince, escrita a fojas 334, la que se invalida, y acto continuo y sin nueva vista pero separadamente se la reemplaza por la que se dicta a continuaci贸n.
Se previene que, para concurrir a la decisi贸n de la Corte, el abogado integrante se帽or Correa tiene especialmente presente:
1. Que la historia legislativa permite afirmar que la modificaci贸n introducida por la ley 20.500 al art铆culo 151 (entonces 141) letra b) de la ley 18.695 tuvo por 煤nico objeto eliminar el reclamo administrativo ante el alcalde por resoluciones que 茅l mismo dictara. En efecto, en el informe de la Comisi贸n de Gobierno de la C谩mara de Diputados se lee:
La aludida indicaci贸n, que circunscribe la procedencia del reclamo establecido en esta letra a las resoluciones u omisiones ilegales imputables a funcionarios, fue aprobada por asentimiento un谩nime (Biblioteca del Congreso Nacional, Historia de la Ley No. 20.500, p. 74, sin cursiva en el original).
La frase “en esta letra” no deja dudas de que la disposici贸n ten铆a por objeto circunscribir el reclamo ante el alcalde, que es el que regula la letra b).
2. Que el reclamo ante tribunales est谩 regulado en la letra d) del mismo art铆culo, el cual no sufri贸 modificaci贸n expresa alguna por la ley 20.500.
3. Que, sin embargo, la regulaci贸n que la citada letra d) hace del reclamo judicial es dependiente de lo que establecen las letras a), b) y c) que le preceden. Se plantea por tanto el siguiente problema: ¿hasta qu茅 punto y de qu茅 manera la modificaci贸n introducida por la ley 20.500 a la letra b) del art铆culo 151 afecta el derecho a reclamaci贸n judicial?.
4. Que a falta de intenci贸n legislativa claramente expresada, no cabe entender que dicha modificaci贸n alcance a privar al afectado del derecho a reclamar judicialmente de las resoluciones u omisiones del propio alcalde. La conclusi贸n contraria significar铆a que el afectado podr铆a reclamar judicialmente de las
resoluciones u omisiones del alcalde cuando se le hubiera reclamado de una resoluci贸n u omisi贸n de otro funcionario, pero no cuando la resoluci贸n u omisi贸n tuviera su origen en el propio alcalde. Tal distinci贸n carece de fundamento racional.
5. Que el 煤nico efecto manifiesto de la citada modificaci贸n sobre el reclamo judicial contra el alcalde, es que 茅ste puede interponerse directamente, esto es, sin reclamar previamente ante el propio alcalde.
6. Que la reforma a la letra b) plantea otros problemas sobre los cuales no es necesario emitir pronunciamiento en este caso, tales como la forma de calcular el plazo para interponer el reclamo judicial por una resoluci贸n u omisi贸n del propio alcalde.
Reg铆strese.
Redacci贸n a cargo del Ministro se帽or Pierry y de la prevenci贸n, su autor.
Rol N潞 7543-2015.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sr. Carlos K眉nsem眉ller L., Sra. Rosa Egnem S. y Sra. Mar铆a Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Rodrigo Correa G. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro se帽or Pierry por estar en comisi贸n de servicios y el Abogado Integrante se帽or Correa por estar ausente. Santiago, 24 de noviembre de 2015.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veinticuatro de noviembre de dos mil quince, notifiqu茅 en Secretar铆a por el Estado Diario la resoluci贸n precedente.
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Santiago, veinticuatro de noviembre de dos mil quince.
En cumplimiento de lo resuelto en el fallo de casaci贸n precedente y lo dispuesto en el art铆culo 785 del C贸digo de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo.
Vistos y teniendo presente:
Lo expresado en los razonamientos tercero a octavo del fallo de casaci贸n que antecede, se declara que el Alcalde de la Municipalidad de Copiap贸 es sujeto pasivo del reclamo de ilegalidad impetrado, debiendo volver los autos a la Corte de Apelaciones de Copiap贸 para que la misma Sala que conoci贸 de esta acci贸n resuelva el fondo de la cuesti贸n debatida.
Reg铆strese y devu茅lvase.
Redacci贸n a cargo del Ministro se帽or Pierry.
Rol N° 7543-2015.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sr. Carlos K眉nsem眉ller L., Sra. Rosa Egnem S. y Sra. Mar铆a Eugenia Sandoval G. y el Abogado Integrante Sr. Rodrigo Correa G. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro se帽or Pierry por estar en comisi贸n de servicios y el Abogado Integrante se帽or Correa por estar ausente. Santiago, 24 de noviembre de 2015.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veinticuatro de noviembre de dos mil quince, notifiqu茅 en Secretar铆a por el Estado Diario la resoluci贸n precedente.
