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miércoles, 3 de marzo de 2021

Se acoge recurso de protección contra Municipalidad de Padre Las Casas por prorrogar contrato a plazo fijo de un funcionario rebajando su nivel de carrera funcionaria

Santiago, veinticuatro de febrero de dos mil veintiuno. Vistos: Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus fundamentos séptimo a noveno, que se eliminan. Y se tiene en su lugar y, además, presente: 


Primero: Que don Conrado Muñoz Hormazábal recurrió de protección en contra de la Municipalidad de Padre Las Casas, por la dictación del Decreto Alcaldicio N° 0194 de 31 de enero de 2020, que prorrogó su contratación a plazo fijo de conformidad a lo prevenido en el artículo 14 de la Ley N° 19.378, pero sólo hasta el 31 de marzo de 2020, además de modificar injustificadamente el nivel desde el N° 1 al N° 12, Categoría B de la escala respectiva; acto que considera ilegal y arbitrario y que, según expone, vulnera las garantías constitucionales consagradas en los numerales 2 y 24 del artículo 19 de la Carta Fundamental, por lo que pide dejarlo sin efecto, y renovar su contratación en los mismos términos que las designaciones anteriores, esto es, por el plazo de un año hasta el 31 de diciembre de 2020, y en el nivel 1, categoría B, debiendo el recurrido enterar las remuneraciones, cotizaciones y demás montos adeudados por todo el período que la decisión impugnada le privó de las condiciones de su contratación original, hasta el vencimiento de la misma, con las prestaciones accesorias y demás beneficios que correspondan, con costas.  


Segundo: Que constituyen hechos no controvertidos los siguientes: A. Por Decreto Alcaldicio N° 0256 de 18 de marzo de 2011, se contrató al recurrente, a plazo fijo, categoría B, Nivel 15, para desempeñarse como profesional, por 44 horas semanales, en el Departamento de Salud Municipal, entre el 14 de marzo y el 31 de diciembre de 2011, ambas fechas inclusive, conforme a las disposiciones establecidas en la Ley N° 19.378. B. Mediante Decreto Alcaldicio N° 052 de 10 de enero de 2012, se contrató al recurrente, a plazo fijo, categoría B, Nivel 3, para desempeñarse en el Departamento de Salud Municipal, por 44 horas semanales, entre el 01 de enero y el 29 de febrero de 2012, ambas fechas inclusive, conforme a las disposiciones establecidas en la Ley N° 19.378. El 6 de marzo de 2012, por Decreto Alcaldicio N° 0262 de 6 de marzo de 2012 se prorrogó la contratación, en idénticos términos, por el período comprendido entre el 01 de marzo al 30 de junio de 2012; y lo propio aconteció con los Decretos Alcaldicios N° 0890 de 10 de julio de 2012, entre el 01 y el 31 de julio de la misma anualidad, y N° 0946 de 01 de agosto de 2012, que prorrogó la contratación hasta el 31 de diciembre de 2012.  C. La situación señalada en el literal precedente se mantuvo hasta el 31 de enero de 2020, según consta de los Decretos Alcaldicios N° 051 de 11 de enero de 2013; N° 00720 de 12 de julio de 2013; N° 0007 de 7 de enero de 2014; con la salvedad que mediante Decreto Alcaldicio N° 001 de 13 de enero de 2015, se le asimiló al nivel 1, categoría B, por 44 horas semanales, para desempeñarse como Director del Departamento de Salud Municipal. D. En virtud de Informe de Investigación Especial N° 907 de 11 de diciembre de 2019 de la Contraloría Regional de la Araucanía, y en lo que interesa al recurso, la entidad de control concluyó que el recurrente se encontraba mal encasillado, pues le correspondía el nivel 12, manteniendo la Categoría B, de acuerdo con las disposiciones de la Ley N° 19.378. E. Por Decreto Alcaldicio N° 0194 de 31 de enero de 2020, se prorrogó la contratación a plazo fijo del actor, pero sólo hasta el 31 de marzo de 2020, además de modificarse el nivel desde el N° 1 al N° 12, Categoría B, de la escala establecida en la Ley N° 19.378, manteniéndose la función y el cargo de Director del Departamento de Salud Municipal. 


Tercero: Que reiteradamente esta Corte ha expresado que el recurso de protección de garantías constitucionales, establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye  jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes consagrados en la Carta Fundamental, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio. 


Cuarto: Que el artículo 1° de la Ley N° 19.378 que contiene el Estatuto de Atención Primaria de Salud Municipal, dispone, en lo que interesa, que “Esta ley normará, en las materias que en ella se establecen, la administración, régimen de financiamiento y coordinación de la atención primaria de salud, cuya gestión, en razón de los principios de descentralización y desconcentración, se encontrare traspasada a las municipalidades al 30 de junio de 1991, en virtud de convenios regidos por el decreto con fuerza de ley N° 1- 3.063, del Ministerio del Interior, de 1980 (…) También regulará, en lo pertinente, la relación laboral, carrera funcionaria, deberes y derechos del respectivo personal que ejecute acciones de atención primaria de salud”. Por su parte, el artículo 14 establece, en lo que importa, que “El personal podrá ser contratado a plazo fijo o indefinido. Para los efectos de esta ley, son funcionarios con contrato indefinido, los que ingresen previo concurso público de antecedentes, de acuerdo con  las normas de este cuerpo legal. Asimismo, se considerarán funcionarios con contrato a plazo fijo, los contratados para realizar tareas por períodos iguales o inferiores a un año calendario”. Finalmente, el inciso primero del artículo 4 prescribe que “En todo lo no regulado expresamente por las disposiciones de este Estatuto, se aplicarán, en forma supletoria, las normas de la ley N° 18.883, Estatuto de los Funcionarios Municipales”. 


Quinto: Que, de los preceptos legales transcritos precedentemente, se desprende que la relación estatutaria entre las partes se encuentra regulada por la Ley N° 19.378, y sólo supletoriamente, en aquello no previsto de manera expresa, han de recibir aplicación las disposiciones contenidas en la Ley N° 18.883 sobre Estatuto Administrativo para los Funcionarios Municipales. En este orden de consideraciones, si bien el artículo 14, inciso 2°, de la Ley N° 19.378 permite al Municipio la contratación a plazo fijo por un período igual o inferior al año calendario, es manifiesto que la recurrida tenía el deber de fundamentar la prórroga del contrato a plazo fijo sólo hasta el 31 de marzo de 2020, toda vez que desde la dictación del Decreto Alcaldicio N° 001 de 13 de enero de 2015, el actor fue asimilado al nivel 1, categoría B, por períodos anuales y sucesivos.  


Sexto: Que, en este entendimiento, si bien la recurrida se asila en las conclusiones del Informe de Investigación Especial N° 907 de 11 de diciembre de 2019 de la Contraloría Regional de la Araucanía, el cual efectivamente resulta vinculante para la entidad edilicia, ello no la exime en caso alguno del deber de fundamentación completa, coherente y suficiente del acto administrativo, de conformidad a lo exigido por los artículos 11 y 41 de la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos. 


Séptimo: Que, de la atenta lectura del acto impugnado, se advierte su falta de fundamentación, pues – en lo esencial- se limita a dar cumplimiento a lo ordenado por la entidad contralora, pero no explicita los motivos que determinan la contratación del actor, a plazo fijo, sólo hasta el 31 de marzo de 2020. Por otro lado, la misma fundamentación se esgrime en el acto cuestionado para modificar el nivel en que se encontraba asimilado el recurrente (N° 1), pasando ahora al N° 12, categoría B, de la escala respectiva de la mencionada Ley N° 19.378. }


Octavo: Que, sin perjuicio que la jurisprudencia de la Contraloría General de la República es vinculante sólo para los órganos que forman parte de la Administración, más no para la judicatura, según se desprende de lo prevenido en los artículos 9 y 19 de la Ley N° 10.336 Orgánica de la Contraloría General de la República, no  resulta posible soslayar que el recurrente mantuvo una relación estatutaria con el Municipio –regida por las disposiciones de la Ley N° 19.378 y supletoriamente por las de la Ley N° 18.883 sobre Estatuto Administrativo para los funcionarios Municipales- por más de nueve años, circunstancia que pugna con el carácter “transitorio” de la forma de contratación prevista en el artículo 14, inciso 2°, de la Ley N° 19.378, esto es, contrato a plazo fijo. 


Noveno: Que, por consiguiente, considerando el extenso lapso de vinculación entre las partes, puede concluirse que al actor lo amparaba la confianza legítima de mantener su relación estatutaria con el Municipio de Padre Las Casas en los mismos términos fijados en los actos administrativos anteriores así como la intangibilidad de sus remuneraciones, a menos que se hubiere justificado de manera completa, coherente y suficiente los motivos para la dictación del acto impugnado, cuestión que, como se dijo, no aconteció. 


Décimo: Que, así las cosas, se debe concluir que el Decreto Alcaldicio N° 0194 de 31 de enero de 2020, es ilegal por contravenir la exigencia de fundamentación exigida por los artículos 11 y 41 de la Ley N° 19.880 y, por la misma razón, deviene en arbitrario, al quedar desprovisto de motivación, vulnerándose la igualdad ante la ley y el derecho de propiedad del actor sobre sus  remuneraciones, garantizados en los numerales 2 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política de la República. 


Undécimo: Que, atento a lo razonado, se acogerá el recurso en la forma que se indicará en lo resolutivo. Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo prevenido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de once de agosto de dos mil veinte, y en su lugar, se acoge el recurso de protección deducido por don Conrado Hernán Muñoz Hormazábal en contra de la Municipalidad de Padre Las Casas, debiendo la recurrida prorrogar el contrato a plazo fijo del actor hasta el 31 de diciembre de 2020, en las mismas condiciones que en los actos administrativos anteriores, esto es, en el nivel 1, Categoría B, cargo de Director del Departamento de Salud Municipal conforme con las disposiciones de la Ley N° 19.378, y enterar las remuneraciones y demás emolumentos legales, debidamente reajustados, entre la fecha de su separación y hasta el 31 de diciembre de 2020. Se previene que el Ministro señor Muñoz estuvo por disponer que el Municipio recurrido debe mantener la vinculación con el funcionario en tanto no medie calificación de exclusión o sumario administrativo que disponga su destitución.  Se previene, igualmente, que la Ministra señora Sandoval concurre a la revocatoria, pero no comparte lo razonado en el fundamento 9° ni en la parte final del considerando 10°, relativa al derecho de propiedad del actor sobre sus remuneraciones. Regístrese y devuélvase. Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr. Munita y de las prevenciones sus autores. Rol N° 119.277-2020. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sra. Ángela Vivanco M., y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Lagos G. y Sr. Diego Munita L. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, los Ministros señor Muñoz por estar con feriado legal y señora Sandoval por haber cesado en sus funciones.  En Santiago, a veinticuatro de febrero de dos mil veintiuno, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente. 


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