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jueves, 7 de noviembre de 2013

Contrato de honorarios entre municipalidad y particular. Ejercicio de la potestad invalidatoria para dejar sin efecto el contrato.

Santiago, siete de mayo de dos mil trece.

Vistos:
En estos autos Rol N° 3818-2009 seguidos ante el Primer Juzgado Civil de Chillán, por sentencia de veintinueve de septiembre del año dos mil diez, escrita a fojas 115, se acoge la demanda en cuanto se declara resuelto el contrato de prestación de servicios celebrado entre las partes y se condena a la demandada a pagar al actor la suma de $3.722.000 (tres millones setecientos veintidós mil pesos) a título de indemnización de perjuicios.

La Corte de Apelaciones de Chillán, conociendo del recurso de apelación interpuesto por la demandada, confirmó la sentencia de primera instancia.
En contra de esta decisión, la misma parte dedujo recurso de casación en el fondo.
La demanda fue presentada por Carlos Monsalve Acuña en contra de la Municipalidad de Chillán Viejo, solicitando que se declare resuelto el contrato de prestación de servicios a honorarios celebrado con la demandada el día 1° de diciembre de 2008 aprobado por Decreto Alcaldicio N° 1964 de la misma fecha y se la condene al pago de una indemnización de perjuicios ascendente al monto de $ 11.028.667. La acción se fundamenta, en síntesis, en los siguientes antecedentes:
1.- Mediante el referido contrato se obligó a prestar el servicio de ayudante de administrador del Estadio Municipal para el cuidado y mantención de ese recinto. El servicio se prestaría por ocho horas diarias desde el 2 de enero de 2009 hasta el 31 de diciembre del mismo año, mientras que la Municipalidad se obligó a pagarle un honorario mensual de $310.000. Se dejó constancia que no tenía el carácter de funcionario municipal.
2.- Se presentó a trabajar el día 2 de enero del año 2009, sin embargo, en la Dirección de Desarrollo Comunitario, departamento encargado de supervisar su trabajo, el Jefe Jorge León Sánchez le indicó que estaba despedido porque el contrato estaba mal hecho.
3.- Averiguó que por Decreto Alcaldicio N° 2159 de 31 de diciembre del año 2008 se invalidó el Decreto Alcaldicio N° 1964 y se dispuso dejar sin efecto la contratación de prestación de servicios.
4.- Por consiguiente, la Municipalidad incumplió culpablemente el contrato, lo cual le ha acarreado perjuicios consistentes en la suma ascendente a $3.928.667 relativa a los honorarios no pagados, más el dinero que consignó para garantizar el cumplimiento del contrato, además del daño moral.
5.- El contrato cumplía con todos los requisitos legales, sin que el Alcalde gozara de facultades para invalidarlo, debiendo haber acudido a los tribunales si estimaba que presentaba algún vicio. De esta manera, procede hacer efectiva la cláusula resolutoria tácita incluida en los contratos bilaterales, pudiendo pedir la resolución del contrato con indemnización de perjuicios.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que el recurso de nulidad sustancial denuncia que la sentencia impugnada no respetó el marco de la Ley N° 19.886 y el artículo 4° de la Ley N° 18.883 al negar la existencia de un contrato de prestación de servicios entre las partes y asignarle indebidamente la calidad de contrato a honorarios. Asegura que el contrato es de prestación de servicios de aquellos contemplados en el artículo 1° de la Ley N° 19.886, puesto que los servicios se requerían para el desarrollo de funciones propias del Municipio, según se desprende de su cláusula segunda, que señala “A fin de velar por el buen funcionamiento del estadio municipal, la municipalidad ha considerado de especial interés en contratar un ayudante del administrador del recinto para el cuidado y mantención del mismo. Su jornada laboral será de 8 horas diarias y sus tareas serán asignadas por el administrador del recinto”. Agrega que en esas circunstancias es aplicable la Ley N° 19.886 y no el artículo 4 de la Ley 18.883 porque no es un contrato de honorarios, como erróneamente sostiene la sentencia. Por lo expuesto, aduce que para su perfeccionamiento y eficacia jurídica, el contrato debía sujetarse a los procedimientos y requisitos que contemplan los artículos 5 y siguientes de la Ley N° 19.886, esto es, licitación pública, licitación privada o contratación directa, mecanismos que no se cumplieron en el caso, por lo que la Municipalidad debió emplear su potestad invalidatoria. Consecuencialmente asevera que se contraviene el artículo 1545 del Código Civil, toda vez que esa norma no regía, por cuanto la relación jurídica que vinculaba a las partes era de derecho público, cuya preceptiva permite dejar sin efecto unilateralmente una convención en virtud de la potestad invalidatoria.
Por último, sostiene que la sentencia cuestionada infringió los dispuesto en los artículos 53 inciso final, 59 y 60 de la Ley N° 19.880, que contemplan los recursos administrativos que permiten atacar una resolución invalidatoria, cuya falta de interposición importa que el acto administrativo quedó firme, con la consecuencia que el Juez se encontraba impedido de pronunciarse respecto del contrato extinguido.
Segundo: Que es pertinente iniciar el análisis del recurso consignando que la sentencia de primera instancia estableció como hechos de la causa:
1.- El 1° de diciembre de 2008 las partes celebraron un contrato de prestación de servicios en virtud del cual la Municipalidad de Chillán Viejo contrató al demandante a honorarios, como ayudante del Administrador del Estadio Municipal, acordándose una vigencia desde el día 2 de enero hasta el 31 de diciembre de 2009 y un honorario mensual de $310.000. Ese contrato fue aprobado por Decreto Alcaldicio N° 1964 de la misma fecha.
2.- Por Decreto Alcaldicio N° 2159 de 31 de diciembre de 2008 se invalidó el Decreto N° 1964. Como consecuencia de ello, la demandada no permitió que el actor se desempeñara en el trabajo convenido.
3.- Se encuentra demostrada la existencia del perjuicio sufrido por lucro cesante ascendente a la suma de $3.720.000 que corresponde a los doce meses de honorarios que dejó de percibir más la cantidad de $ 2.000 por daño emergente relativo al monto que entregó el actor por concepto de fianza de fiel cumplimiento del contrato.
Tercero: Que el mencionado fallo razonó en los siguientes términos:
-El contrato celebrado reviste el carácter de civil. Por su naturaleza y de conformidad con lo que dispone el art. 3° de la ley 19.886 queda excluido de la aplicación de esa ley.
-En virtud del decreto invalidatorio, la demandada dejó de dar cumplimiento al contrato, en tanto que el actor estuvo llano a cumplirlo.
-El referido contrato constituye un contrato bilateral, respecto del cual cobra vigencia la norma del artículo 1489 del Código Civil de acuerdo con la cual en tales contratos va envuelta la condición resolutoria tácita de no cumplirse por uno de los contratantes lo pactado, caso en el cual el otro podrá pedir, a su arbitrio, o la resolución o el cumplimiento del contrato, con indemnización de perjuicios.
Cuarto: Que, a su turno, la Corte de Apelaciones de Chillán agregó las siguientes motivaciones:
-El artículo 3° letra a) de la Ley 19.886 estatuye que quedan excluidos de la aplicación de esa ley, las contrataciones de personal de la Administración del Estado reguladas por estatutos especiales y los contratos a honorarios que se celebren con personas naturales para que presten servicios a los organismos públicos, cualquiera que sea la fuente legal en que se sustenten.
-Al contrato celebrado por el actor no le es aplicable el señalado estatuto legal, puesto que se trata de una persona natural que celebró un contrato de honorarios con la Municipalidad, aun cuando en dicho instrumento se señale que se trata de un contrato de prestación de servicios.
-Los contratos se deben interpretar de acuerdo a las reglas que entrega el Código Civil y su artículo 1560 establece que conocida claramente la intención de los contratantes debe estarse a ella más que a lo literal de las palabras, por lo que de acuerdo a lo señalado queda claro que la intención de los contratantes fue celebrar un contrato de honorarios y no de prestación de servicios.
-Aun si se considera aplicable la Ley N° 19.886, su artículo 13 contempla las causales de término anticipado de los contratos, ninguna de las cuales fue considerada para dictar el Decreto invalidatorio.
-Si bien la Municipalidad tiene la facultad para invalidar un acto administrativo conforme al artículo 53 de la Ley N° 19.880 no se acreditó la exigencia de previa audiencia del interesado, por lo cual dicho decreto invalidatorio no ha podido producir efectos jurídicos.
-El artículo 10 de la Ley N° 18.575 admite que se pueden interponer recursos administrativos contra un decreto invalidatorio, pero ello es sin perjuicio de las acciones jurisdiccionales.
Quinto: Que de los términos expuestos sólo es posible concluir que los jueces del fondo han efectuado una correcta aplicación de la normativa aplicable al caso. En efecto, tratándose de un acto administrativo que aprueba un contrato celebrado por un órgano de la Administración con un particular, éste rige, puede ejecutarse y es exigible desde que se notifica o publica a su destinatario conforme a lo dispuesto en los artículos 3, 45, 48, 50 y 51 de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos, de tal suerte que los efectos del acto se mantendrán, aun cuando pudiera encontrarse afectado por un vicio, en tanto no sea invalidado por la Administración o se declare su nulidad. Respecto a la invalidación intentada por la Municipalidad demandada, ella es manifiestamente ineficaz, como lo consigna el tribunal a quo, al dejar en evidencia que no cumplió con la exigencia establecida en el artículo 53 de la mencionada ley, esto es, la previa audiencia del interesado. La ausencia de esta exigencia adquiere mayor relevancia si se considera que el acto anulado generaba derechos patrimoniales a favor de su destinatario, quien se encontraba de buena fe, que el acto se encontraba afinado en sus trámites y que el responsable del supuesto vicio imputado fue la misma Administración.
Sexto: Que en las condiciones expuestas, el incumplimiento de la Administración, que afectó al contratante privado, da origen a la resolución del contrato. En efecto, de acuerdo a lo establecido en el artículo 1545 del Código Civil y al igual que un contrato entre particulares, el contrato administrativo –ya sea de “prestación de servicios” o de “honorarios”- es una ley para los contratantes, sin que sea posible que la autoridad demandada desconozca sus efectos en forma unilateral y menos a pretexto del ejercicio de una potestad administrativa invalidatoria que no cumplió con los requisitos para formalizarla.
Séptimo: Que, por último, el recurso de nulidad carece de fundamento, toda vez que el artículo 54 de la Ley N° 19.880 otorga a los particulares un derecho de opción para utilizar a su arbitrio los procedimientos o los procesos administrativos de impugnación, según estimen conveniente. Esto significa que el particular puede optar por la vía administrativa o judicial. Si elige la vía administrativa de impugnación ello le impone la obligación de agotar tal vía, originándose un impedimento para el ejercicio de las acciones judiciales. En cambio, si el particular opta por la vía judicial, sin interponer los recursos administrativos, la Administración queda impedida de conocer de una impugnación administrativa. Por consiguiente, el planteamiento del recurrente consistente en que la ausencia del ejercicio de la vía administrativa consolida la situación jurídica del acto administrativo e impide la interposición de acciones judiciales no tiene ninguna base, más aún es contrario al reconocimiento del derecho fundamental a la acción o tutela judicial.
Octavo: Que las reflexiones que anteceden conducen a concluir que la sentencia impugnada por la vía de casación en el fondo no ha incurrido en los errores de derecho que se atribuyen en los términos descritos por el impugnante, razón por la cual el recurso deducido debe ser desestimado.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de fojas 161 en contra de la sentencia de veintidós de marzo de dos mil once, escrita a fojas 157 vuelta.

Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz.

Rol N° 3199-2012.-

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Haroldo Brito C., Sr. Lamberto Cisternas R., y los Abogados Integrantes Sr. Luis Bates H., y Sr. Arturo Prado P. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, los Abogados Integrantes Sr. Bates y Sr. Prado por estar ambos ausentes. Santiago, 07 de mayo de 2013.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a siete de mayo de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.