Frases exactas, use comillas. Ejemplo "frase exacta". Más consejos aquí

jueves, 21 de noviembre de 2013

Reclamación en contra del Superintendente de Educación. Potestad sancionadora de la Administración. Principio de legalidad y tipicidad.

Santiago, veintiuno de octubre de dos mil trece.

A fojas 144: estése al mérito de autos.
Vistos:
Se reproduce la sentencia en alzada, sin perjuicio que en el motivo primero se sustituye la cita al artículo 19 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 de Educación por el artículo 9 de ese texto legal. En el considerando segundo la referencia al Decreto con Fuerza de Ley N°2, o D.F.L. N° 2 del año 1988, debe entenderse realizada a dicha norma, pero del año 1998.

Y se tiene además presente:
Primero: Que en estos autos rol Nº4859-2013 caratulados “Canales Aravena Silvia con Superintendente de Educación” Silvia Margot Canales Aravena, sostenedora del establecimiento educacional “Colegio San Valentín” de la comuna de La Florida, interpuso recurso de reclamación establecido en el artículo 85 de la Ley N° 20.529 en contra del Superintendente de Educación Escolar, Manuel Casanueva de Landa, quien dictó la Resolución N° 0164 de 6 de marzo de 2013 que rechazó un recurso de reclamación administrativo por supuesta infracción a la normativa educacional. Expuso que le formularon los siguientes cargos: a) que el establecimiento no mantiene registro oficial de asistencia por curso en el sexto año básico, no registra asistencia de control por asignatura y control de subvenciones, se encuentra con seis recuadros en blanco que corresponde a alumnos ausentes y sin totalizar, se constata asistencia en sala y el libro se deja firmado y timbrado y b) que el registro de asistencia y control de asignatura y/u hoja de subvenciones del establecimiento presenta enmendaduras y/o falta de información. Asimismo, se le indicó que esas conductas transgreden los artículos 9, 13 y 47 del D.F.L. N° 2 de 1998 del Ministerio de Educación, además de los artículos 14 letra a) y 42 letra b) del Decreto Supremo de Educación N° 8144 de 1980, y en ambos casos se incurre en una infracción menos grave de aquellas señaladas en el artículo 77, letra c) de la Ley N° 20.529.
Agregó que se aplicó el catálogo y estructura de las sanciones establecidas en la Ley N° 20.529 por hechos acaecidos con anterioridad a la entrada en vigencia de la Superintendencia, puesto que la publicación de la Ley N° 20.529 fue en agosto de 2011 y la entrada en vigencia de la Superintendencia de Educación ocurrió en septiembre de 2012. Los hechos se constataron en actas de inspección elaboradas por el Ministerio de Educación a lo menos dos meses antes del inicio o instalación de la Superintendencia, por lo que no existía obstáculo alguno para que se tramitara conforme al procedimiento y sanciones de la ley de subvenciones; sin embargo, ello no ocurrió.
Segundo: Que el Superintendente de Educación, Manuel Casanueva de Landa, afirma que la recurrente cometió una infracción menos grave del artículo 77 letra c) de la Ley N° 20.529 al incumplirse las normas sobre registro y toma de asistencia establecido en la normativa educacional, el Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 del Ministerio de Educación, que en sus artículos 9, 13 y 47 establece la obligación de registrar fielmente la asistencia. A su vez, el artículo 13 del Decreto con Fuerza de Ley antes citado consagra el derecho a obtener subvención estatal por la asistencia media promedio registrada por curso; el artículo 14 del Decreto Supremo N° 8144 de 1980 del mismo Ministerio señala que para el pago de la subvención se debe remitir a las Secretarias Ministeriales de Educación la información sobre asistencia media efectiva registrada en el mes precedente del pago; y el artículo 42 del mismo Decreto indica que los planteles educacionales deben llevar un libro de asistencia diaria por curso.
Añade que se derogó la ley de subvenciones establecida en el Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998; sin embargo, dicha derogación entraría en vigencia una vez que la Superintendencia se encontrara plenamente operativa (artículo 13 transitorio de la Ley N° 20.529), por lo que el Ministerio de Educación podía seguir usando el procedimiento hasta esa fecha. Respecto de los tipos infraccionales, la Ley N° 20.529 no derogó los previstos en el Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 del Ministerio de Educación. Por lo anterior, en el período que denomina “intermedio” acaecido entre la fecha de vigencia de la Ley N° 20.529 (27 de agosto de 2011) y la fecha en que la Superintendencia se encontraba operativa (1 de septiembre de 2012) se encontraban vigentes los tipos infraccionales del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998, los que no fueron alterados por la citada ley, como tampoco el procedimiento aplicable.
En este período entra en vigencia la derogación del artículo 52 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 por lo que sus tipos infraccionales se recogen ahora en la Ley N° 20.529 y se aplican las sanciones contempladas en los artículos 73 de este cuerpo legal.
Tercero: Que el tribunal de primera instancia rechazó las alegaciones de la actora en lo que dice relación con el órgano y el procedimiento aplicado. Al efecto indicó que conforme a las reglas legales que estaban activas a la época de su desarrollo, en desmedro de otro procedimiento vigente pero que no estaba en posición de ser ejecutado por no estar operativa la Superintendencia de Educación, no impide su aplicación cuando se supera aquel impedimento, atento el principio de legalidad que rige la actuación de las instituciones públicas y que se garanticen debidamente los derechos del juzgado en sede administrativa, circunstancia que no fue objeto de discusión por la recurrente, como tampoco la existencia y vigencia de las reglas de fondo que permiten adoptar aquellas sanciones.
En cuanto al fondo se determinó que se constató una enmendadura y/o falta de información en registro de asistencia (control de asignatura y/u hoja de subvenciones), lo que aparece suficientemente acreditado en el acta de fiscalización de fs. 18 y siguientes, sin que el recurrente acompañara antecedentes que lo contradijera o que intentara alguna explicación que pudiera calificarse de suficiente o idónea, sin más perjuicios para la actividad escolar y su financiamiento estatal. Por lo anterior se desestimó el reclamo en esa parte, acogiéndolo, sin embargo respecto del primer cargo y dejando sin efecto parcialmente la multa impuesta.
Cuarto: Que al apelar el recurrente manifestó su agravio basado en que las normas en que se funda la resolución que rechazó la reclamación y aquella que impuso la multa no establecen un tipo cuya infracción amerite la sanción impuesta. Señala que del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 quedó vigente la norma que sanciona la adulteración de los registros de asistencia; sin embargo, la Superintendencia no se basó en ella para sancionar.
Además, añadió que en el acta de fiscalización no se menciona en qué sentido se practicó la corrección e incluso pudo deberse a un error del profesor que tomó la asistencia de dicho curso, ya que existen 341 alumnos en el colegio y esto ocurrió un día con un alumno.
Quinto: Que se sancionó a la reclamante por la infracción comprendida en la letra c) del artículo 77 de la Ley N° 20.529, el cual dispone que, entre otras, son infracciones menos graves: “…. c) Infringir los deberes y derechos establecidos en la normativa educacional que no sean calificados como infracción grave”.
Los deberes considerados infringidos son aquellos que dicen relación con el registro de asistencia de los alumnos que son utilizados para el pago de la subvención del Estado a los establecimientos educacionales y que se encuentran regulados en los artículos 9, 13 y 47 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 del Ministerio de Educación, además de los artículos 14 letra a) y 42 letra b) del Decreto Supremo de Educación N° 8144 de 1980, los que deben entenderse incumplidos desde que se constató en la fiscalización de 26 de julio de 2012 que el Registro de Asistencia, Control de Asignatura y Hoja de Subvenciones del curso 8° año presentaba una enmendadura, observándose uso de corrector en recuadro N°1 de la lista de curso correspondiente al alumno Danilo Aránguiz Aravena.
Sexto: Que la sanción ha sido impugnada bajo dos premisas. En primer término porque se aplicó la Ley N° 20.529, en circunstancias que la infracción se habría constatado en julio del año 2012, época en que –según el recurrente- se encontrarían vigentes las normas sancionatorias previstas en el Decreto con Fuerza de Ley N°2 de 1998 del Ministerio de Educación (que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto con Fuerza de Ley Nº 2 de 1996, sobre subvención del Estado a establecimientos educacionales), de acuerdo a lo normado en el artículo 13 transitorio de la Ley N° 20.529 que dispuso que las modificaciones a que se refieren los artículos 112 y 113, en lo relativo a la atribución de competencias a las nuevas instituciones que integran el Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación, sólo entrarán en vigencia cuando dichas instituciones estén plenamente operativas de acuerdo a lo establecido en el o los decretos con fuerza de ley a que alude el artículo tercero transitorio. A su vez, el artículo 113 modificó el Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998 y, en lo que aquí interesa, el artículo 50 respecto a su letra a) donde sustituye, en su inciso primero, la expresión "los Secretarios Regionales Ministeriales" por "los Directores Regionales de la Superintendencia de Educación"; además derogó los artículos 52, 52 bis y 53, que establecían un catálogo de sanciones y un procedimiento para aplicarlas.
Séptimo: Que en cuanto la disposición décima tercera transitoria la latencia de los artículos 112 y 113 de la Ley N° 20.529 se refiere únicamente a un aspecto orgánico al indicar que: “en lo relativo a la atribución de competencias a las nuevas instituciones que integran el Sistema de Aseguramiento de la Calidad de la Educación”, está aludiendo únicamente a la modificación del inciso primero del artículo 50 del Decreto con Fuerza de Ley N°2 de 1998, que sustituye al “Secretario Regional Ministerial” por “los Directores Regionales de la Superintendencia de Educación”, y no al resto de las modificaciones, entre las que se encuentran la derogación de los artículos 52, 52 bis y 53 del decreto citado. De este modo la aplicación por parte de la Superintendencia de Educación de la multa a la reclamante se hizo conforme a la normativa vigente desde el 27 de agosto de 2011, esto es, los artículos 73 y 77 de la Ley N° 20.529. De ahí surge que haya impuesto una multa de 51 unidades tributarias mensuales, considerando que la infracción fue calificada de menos grave de acuerdo a lo previsto en la letra c) de dicho artículo 77.
Así, de todos modos, un somero análisis de esos dos cuerpos legales permite advertir continuidad entre unas y otras normas sancionadoras, desde que regulan las mismas materias y se refieren a idénticas infracciones, en las que incluso resulta más ventajoso a la reclamante la aplicación de la Ley N°20.529, toda vez que en la anterior normativa la conducta investigada pudo considerarse una falta grave, si con ello se pretendía alterar la asistencia media del alumnado.
Octavo: Que se ha reprochado, asimismo, que la reclamada vulneró el principio de tipicidad, porque en las normas en que se basan los cargos no se describe en forma precisa la conducta que se le ha atribuido.
La materia propuesta a discusión en el proceso y que atañe específicamente a la cuestión jurídica que se plantea por la recurrente incide en el ámbito del Derecho Administrativo sancionador, que regula la potestad que el ordenamiento reconoce a ciertos órganos administrativos para sancionar conductas que atentan contra las funciones de la Administración o contra otros bienes jurídicos que la afectan de manera directa.
Noveno: Que esa potestad sancionadora de la Administración admite un origen común con el derecho penal en el ius puniendi del Estado, le resultan aplicables los mismos principios, límites y garantías que en la Carta Fundamental se prescriben para el derecho punitivo, aunque esa traslación haya de producirse matizadamente en consideración a la particular naturaleza de las contravenciones administrativas y a las condiciones en que ellas se generan.
Décimo: Que, como expresión de la actividad administrativa estatal, la potestad sancionatoria de la Administración debe primordialmente sujetarse al principio de la legalidad, que obliga a todos los órganos del Estado a actuar con arreglo a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ella; regla trascendente y de general aplicación para sus destinatarios, consagrada con carácter imperativo en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política y 2° del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2011, que fijó el texto de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
En el campo particular del derecho sancionatorio el principio de la legalidad requiere que tanto las conductas reprochables como las sanciones con que se las reprime estén previamente determinadas en la ley; criterio directriz que encuentra expresión más específica en otro principio que le sirve de complemento: el de la tipicidad, de acuerdo con cuyos postulados no resulta suficiente que la infracción se halle establecida en la ley sino que a ello debe agregarse la exigencia de que ésta describa expresamente la conducta que la configura, con lo que se resguarda la garantía de la seguridad jurídica, desde que la descripción del comportamiento indebido pone anteladamente en conocimiento del individuo obligado cuál es el deber a que debe ceñirse en su actuar.
Undécimo: Que, sin embargo, por la particular naturaleza de las contravenciones administrativas, en las que se suman componentes múltiples y complejos, algunos de ellos impregnados de elementos técnicos y sujetos a variabilidad en el tiempo, factores que hacen imposible su condensación descriptiva en un precepto de orden general como lo es una ley, el principio de la tipicidad, al trasladarse al ámbito sancionatorio de la Administración, admite ciertos matices de atemperación.
Como señala refiriéndose a este punto el tratadista Enrique Cury, no obstante que las sanciones punitivas tienen un origen común en el ius puniendi del Estado, habida consideración a que éstas últimas importan un injusto de significación ético-social reducida, la imposición de las sanciones que les correspondan no requiere de garantías tan severas como las que rodean a la sanción penal (Derecho Penal. Parte General. Ediciones UC, 2011, p. 107);
Duodécimo: Que, en consonancia con estas reflexiones, la jurisprudencia ha entendido que la predeterminación normativa de los comportamientos que configuran infracciones administrativas se satisface con la exigencia de que en la ley se describa el núcleo esencial de las conductas reprochables, pudiendo éstas precisarse y complementarse en aspectos no sustanciales por normas emanadas de una autoridad distinta a la legislativa, como el Presidente de la República, por vía de decretos y reglamentos, en ejercicio de la potestad reglamentaria de ejecución que le compete de acuerdo con lo establecido en la Carta Fundamental.
Décimo tercero: Que armonizando lo estatuido en las disposiciones de los artículos 9, 13 y 47 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1998, que establecen la forma de calcular el monto de la subvención escolar, para lo cual es relevante la existencia de registros de asistencia fidedignos, lo que se replica en lo dispuesto en los artículos 14 letra a) y 42 letra b) del Decreto Supremo de Educación N° 8.144 de 1980, que regulan las materias relativas a los antecedentes que deben remitirse para el pago de la subvención, así como la obligación de llevar registros diarios de asistencia, la circunstancia que éstos contengan enmendaduras, como ocurrió en este caso, implica que se han incumplido los deberes que al colegio respectivo le ha impuesto la normativa educacional, lo que hace incurrir al infractor en la conducta prevista en la letra c) del artículo 77 de la Ley N° 20.529. La exigencia de esa obligación obedece a que dichas asistencias no puedan ser alteradas o modificadas para efectos del debido resguardo del patrimonio fiscal y de los fines educacionales que con la entrega de la subvención se pretenden. De esta manera es dable advertir que el núcleo esencial de la conducta sancionada aparece descrito en ese último precepto legal, complementado luego por la normativa reglamentaria; observación que lleva a considerar suficientemente cumplido en la especie el requisito de tipicidad de la infracción administrativa por la que se sancionó al colegio reclamante, el cual, entonces, no pudo sino tener conocimiento anticipado de las normas que le imponían el deber de llevar registros de asistencia de los alumnos sin alteraciones o enmendaduras, según lo contemplado en las previsiones de orden legal y reglamentario que se han señalado.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 85 de la Ley N° 20.529, se confirma la resolución apelada de veintisiete de junio del año en curso, que se lee a fojas 111.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr. Lagos.
Rol Nº 4859-2013.-

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Abogado integrante Sr. Jorge Lagos G. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Muñoz por estar con permiso y la Ministro señora Sandoval por estar en comisión de servicios. Santiago, 21 de octubre de 2013.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintiuno de octubre de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.