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11 oct. 2016

Reclamo en contra de resolución por supuesta infracción a la normativa educacional vigente

Puerto Montt, diez de agosto de dos mil dieciséis. 

Vistos: A fojas 15 comparece doña Mónica Venegas Cortes, educadora, quien actuando en representación de la SOCIEDAD EDUCACIONAL VENEGAS E HIJOS, JARDIN INFANTIL ESPIGUITA LTDA., sostenedora del establecimiento educacional Jardín Infantil Espiguita, R.B.D. Nº 22.238-0 de Osorno, todos domiciliados en calle Gregorio Argomedo Nº 730 de la ciudad de Osorno, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Nº 20.259, deduce reclamo en contra de la Resolución Exenta Nº 850 de 27 de mayo del presente año, emanada de la Jefa de la División Jurídica de la Superintendencia de Educación de la Región de Los Lagos, que acogió parcialmente el recurso de reclamación interpuesto en contra de la Resolución Exenta Nº 2014/PA/10/0837, de 21 de octubre de 2014, del Director Regional (PT), de la misma Superintendencia, pretendiendo por esta vía se deje sin efecto la sanción impuesta o se remplace por la prevista en el artículo 30 del Decreto Supremo 8144. A juicio de la reclamante, la sanción impuesta a su representada es ilegal e improcedente.
Explicita que la resolución impugnada sanciona a su parte como autora de una supuesta infracción a la normativa educacional vigente, esto es, por infringir los artículos 9 y 13 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 2 de 1998 del Ministerio de Educación, 14 a) y 2 b) del Decreto Supremo Nº 8.144 de 1980, también del Ministerio de Educación, siendo los hechos imputados que EL ESTABLECIMIENTO INCURRE EN ERROR AL DECLARAR ASISTENCIA REAL. Según indica el Acta de Fiscalización: “Los siguientes alumnos de prekinder, educación parvularia registran mayor asistencia declarada en el SIGE comparado con los registros del libro de clases: F.A.M.D., A.N.P.P.,A.M.D.H..”, lo cual dice relación con la mañana del 30 de junio de 2014 y los días 3 y 4 de julio del mismo año”. La reclamante sostiene que los graves cargos formulados no revisten la verosimilitud necesaria a la luz de una imparcial valoración de los antecedentes como para justificar la aplicación de la multa impuesta, especialmente por la falta de proporcionalidad entre la falta acusada y la sanción aplicada. Refiere haber hecho presente en sede administrativa las razones por la cuales se produjo una involuntaria diferencia mínima entre los datos efectivos que constan en los registros de asistencia diaria de libro de clases y en las hojas de asistencia diaria control de subvenciones, aduciendo ausencia de mala fe y dolo, circunstancia no ponderada por la resolución recurrida, cual considera que la responsabilidad de los sostenedores es de carácter objetiva, citando al efecto un Dictamen de la Contraloría del año 2009. Al respecto, la reclamante sostiene que no existe en ninguna parte de las leyes norma expresa que determine que tal es la naturaleza de la responsabilidad, prueba de ello es que en el DFL Nº 2 de 1998 existen muchos artículos que exigen analizar la subjetividad del acusado, citando a vía de ejemplo los artículos 50 y 53. Considera en base a lo referido previamente, que resulta necesaria la revisión de la resolución recurrida, pues sin considerar la falta de dolo o mala fe del acusado, impone una sanción exorbitante. Añade enseguida, que la justificación para la ocurrencia de esa diferencia no es la atribuida por el organismo fiscalizador, que en el rubro son conocidas las elevadas multas que se pueden recibir por vulnerar el estatuto aplicable, por lo que no existen indicios ni menos presunciones que permitan concluir que su parte haya incurrido conscientemente en la alteración de los datos que se entregan a la autoridad para los efectos del cobro de la subvención, con la finalidad de obtener un beneficio ascendente a $6.816, suma minúscula en comparación a lo que se recibe mensualmente y que se utiliza para el pago de remuneraciones, de modo tal que el pago de la multa impuesta generaría adicionalmente un perjuicio para los propios trabajadores, y por derivación a los niños. Consigna también que existe una ilegalidad manifestada en los preceptos considerados para tipificar la supuesta infracción, estimando que ésta se encuentra prevista en el artículo 30 del DS Nº 8144 del Ministerio de Educación, cual contempla una sanción proporcional a la falta de voluntariedad en la comisión de la infracción, refiriéndose expresamente al caso del error. Finaliza solicitando se dejen sin efecto las sanciones impuestas, por ser improcedentes, o en subsidio, se remplacen tales sanciones por la del artículo 30 ya citado. A fojas 30 informa doña Lorena Vásquez Vidal, abogado, quien actuando en representación de Alexis Ramírez Orellana, SUPERINTENDENTE DE EDUCACIÓN, quien en primer lugar da cuenta de los antecedentes que motivan la multa impuesta a la reclamante, señalando al respecto que con fecha 12 de agosto de 2014, se realiza visita inspectiva al establecimiento de la actora, generándose Acta de Fiscalización Nº 1.410.01.709 que consigna los hechos que constituirían infracción a la normativa educacional, que con posterioridad se dicta la Resolución Exenta 2014/PA/10/0575, que ordena la instrucción del proceso, y que conforme a los hechos constatados en el Acta de Fiscalización, se formula un cargo: ESTABLECIMIENTO INCURRE EN ERROR AL DECLARAR ASISTENCIA REAL. Refiere que el fiscal instructor efectúa el análisis pertinente de los medios de prueba, con los cuales elabora un informe de fiscalización por el cual propone al Director Regional la aplicación de una sanción de 69 UTM, lo que es acogido por aquél en la Resolución Exenta 2014/PA/10/0837, teniendo presente al respecto, que la multa no puede ser inferior al 5% ni exceder el 50% de la subvención mensual por alumno matriculado. Consigna que tal resolución es reclamada administrativamente, reconociendo la sostenedora la falta, y alegando que ésta se produjo por un error involuntario, solicitando se pondere la buena fe en su actuar. Así entonces, se dicta con fecha 27 de mayo del presente año Resolución Exenta Nº 850, que acoge parcialmente la reclamación, rebajando la multa de 69 a 51 UTM, al considerar que, sin perjuicio de la proporcionalidad, no se logra desvirtuar el cargo que fue confirmado en la resolución reclamada, ponderando a su vez la concurrencia de una circunstancia agravante de responsabilidad, establecida en el artículo 80 letra c) de la Ley 20.259. En cuanto al cargo propiamente tal, señala que éste dice relación con haber incurrido en error al declarar la asistencia real. Sobre la materia, afirma que la obligación de registrar y declarar correctamente la asistencia constituye un insumo básico para la fórmula de cálculo que establece el Decreto con Fuerza de Ley Nº 2 de 1998 del Ministerio de Educación, para obtener la subvención educacional, dado que exige el registro de asistencia diaria por curso, el cual debe ser real y efectivo. Manifiesta que el sustento descrito configura una contravención a lo establecido en los artículos 9 y 13 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 2 de 1998, ya citado, y a los artículos 14 a) y 42 b) del Decreto Supremo 8144 de 1980 del Ministerio de Educación. Explicitando la forma de cálculo del pago de la subvención, señala con relación a la afirmación de la sostenedora de haber incurrido en un error involuntario, reconociendo la infracción, que tales argumentos no cuentan con la fuerza suficiente para poder desestimar el cargo. Hace presente que la naturaleza de la infracción no la hace susceptible de subsanación con posterioridad. Sobre las alegaciones vertidas en el presente reclamo, primero, en cuanto la infracción se encontraría tipificada en una norma que contempla sanciones considerablemente inferiores a la aplicada, existiendo en consecuencia, una ilegalidad en los preceptos considerados para tipificar la infracción, afirma que la norma citada por la reclamante, esto es, el artículo 30 del Decreto Supremo Nº 8144, del Ministerio de Educación, se encuentra derogada tácitamente por la Ley Nº 20.259, que establece los tipos infraccionales en sus artículos 76, 77 y 78, cuerpo normativo que es posterior al decreto citado. Enseguida, sobre la supuesta falta de proporcionalidad entre la falta acusada y la sanción aplicada, reconoce que tal principio se considera rector a lo largo de todo el iter de determinación de la sanción, motivo por el cual fue acogida la alegación rebajando la muta de 69 a 51 UTM, sin perjuicio de considerar una agravante, cual es que la sostenedora había sancionada con antelación por infracción a la normativa educacional, en materia de asistencia. Finalmente, sobre la alegación relativa a la responsabilidad objetiva, aclara que sería indiferente determinar si hubo o no dolo, bastando con concurrir culpa, cual es el aspecto que caracteriza a este sistema de responsabilidad, consagrado en artículo 2 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 2 de 1998, del Ministerio de Educación, en relación al artículo 46 a) del mismo, citando al efecto dictamen de la Contraloría General de la República Nº 39478 de 2009. Encontrándose en estado de ver, se traen los autos en relación.
Con lo relacionado y considerando: 
Primero.- Que, mediante Resolución Exenta Nº 2014/PA/10/838 de fecha 21 de octubre de 2014 dictada por el Director Regional de la Superintendencia de Educación, Región de Los Lagos, se impuso una multa de 69 unidades tributarias mensuales al establecimiento educacional Jardín Infantil Espiguita Ltda., cuyo sostenedor es la Sociedad Educacional Venegas e Hijo Jardín Infantil Espiguita Limitada, por haber incurrido en una infracción al transgredir los artículos 9 y 13 del D.F.L. N° 2 de 1998 del Ministerio de Educación; y artículos 14 a) y 42 b) del Decreto Supremo 8144 de 1980 del Ministerio de Educación, al incurrir en error al declarar asistencia real. En contra de dicha sanción, la sostenedora con fecha 5 de noviembre siguiente interpuso recurso de reclamación en los términos previstos en el artículo 84 de la Ley N° 20.529; reclamo que es acogido parcialmente por Resolución Exenta Nº 850 de fecha 27 de mayo del año en curso, rebajando la multa aplicada de 69 UTM a 51 UTM. 
Segundo.- Que, a su vez, con fecha 28 de junio del año en curso, comparece ante esta Corte la sostenedora ya individualizada, quien al amparo del artículo 85 de la Ley N° 20.259, pretende se deje sin efecto la sanción impuesta, o que en su defecto se reemplace por la establecida en el artículo 30 del DS. 8144, cuestionando la falta de proporcionalidad entre la falta acusada y la sanción aplicada, controvirtiendo que la responsabilidad en la materia sea de carácter objetiva, manifestando que habiendo alegado que incurrió en un error involuntario, exenta su actuación de mala fe y dolo, dicha circunstancia no fue considerada y que en todo caso, la falta cometida se encontraría expresamente tipificada en el citado artículo 30 del DS 8144, cual sí contempla una sanción proporcional a la falta de voluntariedad en la comisión. 
Tercero.- Que, sin perjuicio de lo anterior, la reclamante manifiesta en estrados que el procedimiento debe ser anulado, atendida la inobservancia al artículo 66 de la Ley N° 20.259, teniendo presente que al formular los cargos, el encargado de fiscalización obró fuera del ámbito de sus competencias, vulnerando con ello la protección a la supremacía constitucional y la juridicidad administrativa, además de los principios de juridicidad y debido proceso, cuestión controvertida por la apoderado de la parte reclamada, también en estrados. 
Cuarto.- Que, no existe controversia sobre los siguientes hechos, que constan en el expediente que se tiene a la vista: a).- Que mediante Acta de Fiscalización N° 141001709 de fecha 12 de agosto de 2014, se llevó a cabo una visita al Establecimiento Educacional Particular Subvencionado Jardín Infantil Espiguita, ubicado en calle Argomedo 730 de la ciudad de Osorno, en la que fiscalizador de la 0152014270139 Superintendencia de Educación comunica como resultado que el Establecimiento presenta observaciones, dando cuenta de 1 hallazgo y sus respectivos sustentos, por presuntas contravenciones a la normativa educacional. b) .- Que por Resolución Exenta N° 2014/PAD/10/0575 de fecha 26 de agosto de 2014, el Encargado de Fiscalización de la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación resuelve instruir proceso administrativo al establecimiento ya individualizado, por los hechos consignados en Acta citada en lo precedente de fecha 12 de agosto de 2014, la que se tiene reproducida para todos los efectos legales, formando parte del proceso; resolviendo designar a continuación en la misma resolución el fiscal instructor, para acto seguido formular un cargo, que corresponde al hallazgo y sustento mencionado por el fiscalizador en el acta respectiva. 
Quinto.- Que, la Ley N° 20.529 del Ministerio de Educación sobre “Sistema Nacional de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvularia, Básica y Media y su Fiscalización”, en su Título III “De la Superintendencia de Educación”, Párrafo 1° “Objeto y atribuciones”, establece en el artículo 47 inciso 2°: “La Superintendencia constituye una institución fiscalizadora en los términos del D.L. N° 3.551, …” y, agrega el artículo 48: “El objeto de la Superintendencia será fiscalizar, de conformidad a la ley, que los sostenedores de establecimientos educacionales reconocidos oficialmente por el Estado se ajusten a las leyes, reglamentos e instrucciones que dicte la Superintendencia..” , disposición que se relaciona con el artículo 49 letra i) de la misma ley que atribuye a la Superintendencia la labor de “Formular cargos, sustanciar su tramitación y resolver los procesos que se sigan respecto de todos los incumplimientos o infracciones a la normativa educacional, así como de los que conozca por la vía de denuncias del público o por denuncia que formule el Ministerio de Educación u otros órganos públicos”. Luego, en el Párrafo 2º “De la fiscalización”, el artículo 51 inciso 2° prescribe: “La Superintendencia formulará cargos e instruirá el respectivo procedimiento en caso de verificar la existencia de una o más contravenciones a la normativa educacional”; y agrega el inciso 3º: “ En el caso de denuncias que le comuniquen el Ministerio de Educación o la Agencia, la Superintendencia ordenará directamente la formulación de cargos y la instrucción del respectivo proceso”. En concordancia con el artículo 51, el mismo Titulo III, Párrafo 5° “De las infracciones y sanciones”, establece en su artículo 66: “Si se detectaren infracciones que pudieren significar contravención a la normativa educacional, el Director Regional competente, mediante resolución fundada, ordenará la instrucción de un procedimiento y designará un fiscal instructor encargado de su tramitación, de formular cargos, de investigar los hechos, solicitar informes, ponderar las pruebas y disponer toda otra diligencia que dé curso al procedimiento”; y el artículo 67 prescribe: “ Tratándose de denuncias derivadas del Ministerio de Educación o la Agencia, el Director Regional competente ordenará directamente la formulación de cargos y la instrucción del procedimiento”. A continuación, el artículo 68 establece la forma en que debe notificarse la resolución que ordena instruir el procedimiento, actuación que debe constar en el expediente administrativo y más adelante el artículo 70 expresa que una vez formulados los cargos, el sostenedor objeto del procedimiento, tendrá un plazo de diez días hábiles, contados desde la fecha de la notificación, para presentar descargos y los medios de prueba que estime pertinentes. 
Sexto.- Que de lo anterior, es posible advertir que la Ley Nº 20.529 establece en forma diferenciada la etapa de instrucción del procedimiento administrativo por infracción a la normativa educacional, de aquélla consistente en la formulación de cargos, precisos y determinados que tendrán como antecedente los hallazgos y sustentos constatados por el fiscalizador, pues en cada caso debe procederse al emplazamiento del sostenedor, momentos procedimentales que en un orden consecutivo legal, guardan armonía con la circunstancia que es al fiscal designado a quien le corresponde la formulación de cargos; los cuales pueden o no coincidir en su totalidad con los hallazgos y sustentos fiscalizados. 
Séptimo.- Que, reafirma lo concluido en lo precedente, la circunstancia de que el artículo 67 de la Ley Nº 20.529 en relación con el artículo 51, en los casos de denuncia derivada del Ministerio de Educación o la Agencia, el Director Regional competente sea quien deberá ordenar directamente la formulación de cargos y la instrucción del procedimiento, atribución de competencia exclusiva e imperativa para un caso particular que constituye una excepción a lo establecido en el artículo 66 que le antecede. Cabe señalar que en el derecho público, las potestades del órgano administrador, bajo el principio de supremacía constitucional y legalidad, son aquellas determinadamente atribuidas, de manera que únicamente se puede obrar ajustado a derecho, por el competente funcionario en el ámbito de sus atribuciones y en la forma establecida por la Constitución Política de la República y las leyes dictadas conforme a ella. 
Octavo.- Que, verificada la infracción al procedimiento reglado en la Ley Nº 20.529, corresponde determinar si ésta constituye una infracción esencial, estimando este tribunal que este carácter reviste el vicio en que se ha incurrido desde que en contravención a la ley, la administración se ha arrogado una atribución de la que legalmente carece, promoviendo con ello que la misma autoridad llamada a resolver el procedimiento sea quien en su inicio formuló cargos, imputación que necesariamente conlleva un ejercicio razonado de apreciación y ponderación de los sustentos y hallazgos contenidos en el Acta de Fiscalización, y por ende de opinión de autoridad sobre la configuración de contravenciones a la normativa educacional; situación que incuestionablemente genera perjuicio al administrado, quien se ve expuesto anticipadamente a la imputación infraccional de la autoridad llamada a resolver acerca de su sobreseimiento o condena, en una posición desventajosa en el procedimiento administrativo sancionatorio. 
Noveno.- Que por las consideraciones antes expuestas, estiman estos juzgadores que el procedimiento instruido por la Superintendencia de Educación no ha observado una substanciación regular y en su mérito la decisión adoptada que concluye la imposición de una multa ascendente a 51 UTM al establecimiento Jardín Infantil Espiguita, por supuestas infracciones a la normativa educacional vigente, no se ajusta a lo dispuesto en la Ley Nº 20.529. 
Décimo.- Que, si bien la reclamante no formuló alegación formal sobre el aspecto descrito, sí lo hizo en estrados, debiendo tenerse presente además, como se ha resuelto reiteradamente por la Excma. Corte Suprema, que es de la naturaleza del contensioso administrativo el control de la legalidad de los actos de la administración, y dado que como se ha dicho, el vicio advertido afecta la esencia misma del acto, deberá esta Corte proceder de oficio, de conformidad con lo prescrito en el artículo 775 del Código de Procedimiento Civil. 

Por estas consideraciones y vistos además, lo dispuesto en el artículo 85 de la Ley Nº 20.529, se declara: I.- Que, se dejan sin efecto las Resoluciones 2014/PAD/10/0575, 2014/PA/10/837 y 850, de 26 de agosto de 2014, 21 de octubre de 2014 y 27 de mayo de 2016, respectivamente, retrotrayendo el procedimiento administrativo sancionador a la fase de instrucción del procedimiento y designación de fiscal, a fin de dar curso progresivo y regular al procedimiento con sujeción a las facultades que la Ley Nº 20.529 otorga al Director Regional competente. II.- Que, atendido lo resuelto, se omite pronunciamiento respecto del fondo de la reclamación, interpuesta a fojas 15. III.- Que no se condena en costas a la reclamada por haber tenido motivo plausible para litigar. 

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad. 

Rol Nº 562-2016.  

Pronunciado por la Primera Sala de la C.A. de Puerto Montt integrada por Ministra Presidenta Teresa Ines Mora T., Ministra Suplente Patricia Irene Miranda A. y Abogado Integrante Pedro Campos L. Puerto Montt, diez de agosto de dos mil dieciséis. En Puerto Montt, a diez de agosto de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.