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lunes, 27 de abril de 2015

Recurso de protección contra Superintendencia de Educación, acogido. Resolución administrativa complementaria ilegal. Los errores de la Administración sólo pueden afectar a ella y jamás pueden afectar a destinatarios de sus actos y terceros. Derechos de terceros, adquiridos de buena fe.

Puerto Montt, veintisiete de marzo de dos mil quince.
Vistos:
A fojas 30 comparecen Elizabeth Torres González y Pamela Nunez Valenzuela, ambas profesoras, en representación de la SOCIEDAD EDUCACIONAL KÜME DUNGUN LIMITADA, sostenedora del establecimiento educacional Escuela Especial de Lenguaje Antihual RBD N° 40365-3, con  domicilio en calle Chacayal 274 de Puerto Montt. En la representación que invisten, interponen recurso de protección en contra de la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación de la Región de los Lagos.
Exponen que, a consecuencia de fiscalización efectuada en las dependencias del establecimiento educacional que administra su parte, se dispuso el inicio de un procedimiento administrativo, que culminó con la Resolución Exenta N° 2013/PA/436, de 7 de octubre de 2013, mediante la que se le aplicó  la más leve de las sanciones, cual es, la amonestación, ello en razón de que once alumnos presentaban evaluación médica por especialistas supuestamente no idóneos, consignando al respecto la citada resolución que la infracción cometida era de carácter menos grave, considerando que los alumnos de que se trataba, habían sido reevaluados en forma inmediata por profesional idóneo, sin mediar reiteración por parte del establecimiento, no generándose tampoco perjuicio a la comunidad educativa y menos beneficio económico para la escuela por cuanto se había subsanado el error a solicitud del fiscalizador en el plazo de dos días. 

Refiere que ante la levedad de la sanción aplicada, su parte no impugnó esta resolución, sin embargo, transcurridos 15 meses desde que el procedimiento quedara firme, con fecha 29 de enero del presente año, su parte fue notificada de la dictación de la Resolución Exenta 2015/PA10/0114 de igual fecha que vino a complementar la resolución sancionatoria de 7 de octubre de 2013, en el sentido de disponer que el sostenedor reintegre la subvención indebidamente percibida, fundada en la circunstancia de que la resolución complementada había omitido involuntariamente esta orden de reintegro, y que dado que éste no revestía la naturaleza de sanción administrativa sino que respondía a una potestad de resguardo del patrimonio público, para cuyos efectos la normativa educacional no prescribía plazos para que el Ministerio de Educación exija la restitución de los montos. 
La recurrente califica esta Resolución, de 29 de enero de 2015, como ilegal y arbitraria, teniendo presente que el acto administrativo que sancionó  a su parte fue debidamente cumplido, se encuentra firme y ejecutoriado, y pretende el reintegro de subvenciones que a su juicio fueron indebidamente percibidas, en circunstancias que la resolución que lo sanciona, le impuso la más leve de las sanciones, atendiendo a la inexistencia de perjuicio para la comunidad educativa ni beneficio económico para la escuela puesto que se había subsanado el error en el plazo de 2 días. 
Refiere que la resolución impugnada contraviene además lo dispuesto en el artículo 81 de la Ley N° 20.529, según el cual el reintegro procede sólo si se ha aplicado pena de multa, a lo menos, sin perjuicio de que el inciso 2° del artículo 82 de la misma ley señala que será un reglamento el que fijará la forma, modalidad y oportunidad del pago de la multa impuesta y el reintegro, el que no ha sido dictado a la fecha.
Enseguida, cita lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley de Procedimientos Administrativos, según el cual todo procedimiento tiene un inicio y un término, siendo su resolución final, de acuerdo al artículo 41 de misma ley, aquella que pone fin al procedimiento decidiendo las cuestiones planteadas por los interesados, naturaleza que reviste aquella que fuera dictada el 7 de octubre de 2013. E invoca también lo señalado en el artículo 52, que prescribe que los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, salvo cuando produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derechos de terceros. Refiere que lo anterior es también congruente con el Ordinario interno 001 de 24 de septiembre de 2014 emanado de la Superintendencia de Educación, dirigido a las Direcciones Regionales. 
Finalmente, sostiene que la única posibilidad de modificar una resolución que se encuentra firme es la invalidación, naturaleza que no reviste la resolución impugnada que es complementaria, mas no invalidatoria, concurriendo los demás mecanismos existentes, como el recurso de revisión, en beneficio y no en perjuicio del administrado. 
Invocando la conculcación de las garantías consagradas en los numerales 3 incisos 4° y 5° y 24 del artículo 19 de la Constitución, solicitan se acoja el recurso declarando que la resolución de 29 de enero del presente año es ilegal y/o arbitraria, que en consecuencia es dejada sin efecto, condenando en costas a la recurrida, sin perjuicio de las demás medidas que esta Corte estime conforme al mérito del proceso.
A fojas 44 se declara admisible el recurso y se concede orden de no innovar. 
A fojas 45 informa don Víctor Reyes Alvarado, Director de la Superintendencia de Educación de la Región de Los Lagos, solicitando el rechazo del recurso, con costas. 
Da cuenta del proceso de fiscalización que dio origen a la Resolución de 7 de octubre de 2013 que impuso a la recurrente una amonestación al haberse verificado que el establecimiento había realizado informes de valoración de salud por médicos no especialistas respecto de 11 alumnos, transgrediendo los artículos 9 y 9 bis del DFL N° 2 de 1998 del Ministerio de Educación, infracción que se cometió desde el inicio del año escolar, y que se constató el 9 de septiembre de 2013.
Refiere que la sostenedora reconoció la infracción, aportando como prueba los informes de especialistas idóneos, lo que constituyó una subsanación de la infracción, reconociéndose a la parte una circunstancia atenuante. 
En cuanto a la resolución que se impugna por esta vía cual es la dictada el 29 de enero del presente año, mediante la que se dispone el reintegro de las subvenciones indebidamente percibidas, argumenta que el reintegro no tiene la naturaleza jurídica de sanción, siendo independiente de la que se aplique, y en consecuencia, no le resultan aplicables los requisitos que debe cumplir la Administración para ordenarlo, habiéndose pronunciado en tal sentido la Contraloría General de la República en tres dictámenes que cita, y la Iltma. Corte de Apelaciones de Concepción.
Añade que las alegaciones de la recurrente carecen de sustento puesto que la resolución recurrida no modifica la resolución que aprueba el proceso administrativo y que le impone una amonestación sino que únicamente la complementa en el sentido de ordenar el reintegro. Controvierte la interpretación que el recurrente hace del artículo 81 de la Ley N° 20.529.
Consigna que efectivamente se ponderó, al momento de aplicar la sanción, el hecho de haberse subsanado el cargo así como la falta de beneficio económico obtenido con ocasión de la infracción, sin embargo, cosa distinta es que a consecuencia de que la evaluación diagnóstica de los alumnos con necesidades educativas especiales, fue realizada por profesionales no competentes para ello, no se generara causa que habilitara a dicho establecimiento a percibir los recursos correspondientes a la subvención de educación especial diferencial, en tanto que con la subsanación de la infracción se habilitó  su percepción para el futuro pero no respecto de aquella que había sido indebidamente percibida. 
Añade que la normativa tampoco contempla un plazo para que la autoridad exija esta restitución.
Finalmente, controvierte el amago a las garantías constitucionales invocadas.
Encontrándose en estado de ver, a fojas 95 se traen los autos en relación.
Con lo relacionado y considerando:
Primero.- Que, en primer lugar, debe tenerse en cuenta que el recurso de protección es un instituto procesal de carácter extraordinario, establecido para restaurar el imperio del derecho cuando se han afectado derechos fundamentales garantizados por nuestra Constitución Política de la República, y como es unánimemente aceptado, requiere para su procedencia, la concurrencia simultánea de un conjunto de requisitos, a saber, la existencia de un acto o una omisión ilegal y arbitraria, que dicho acto viole, perturbe o amenace garantías que la Constitución Política de la República asegura a todas las personas; y finalmente, que quien lo interpone se encuentre ejerciendo un derecho indubitado y que la acción constitucional se dirija en contra de quien ha causado la conculcación de un derecho garantizado por nuestra Carta Fundamental, dentro del plazo señalado por el Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema.
Segundo.- Que, en la especie, ha concurrido a solicitar el amparo constitucional por esta vía la Sociedad Educacional Küme Dungun Limitada en su calidad de sostenedora del establecimiento educacional denominado Escuela Especial de Lenguaje Antihual, en contra de la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación, que dictara con fecha 29 de enero del presente año Resolución Exenta N° 2015/PA/10/114, mediante la que, complementando una resolución sancionatoria de 7 de octubre de 2013, que se encontraba firme y ejecutoriada, dispusiera el reintegro de subvenciones indebidamente percibidas. Califica este acto administrativo como ilegal y arbitrario, y solicita que, acogiéndose el recurso, sea dejado sin efecto.
Tercero.- Que, por su parte, la recurrida justifica la decisión impugnada en la circunstancia de no constituir el reintegro una sanción, añadiendo que no existe un plazo en que puede adoptarse dicha determinación, y que si bien en el caso de marras, al aplicarse la sanción a la recurrente, se reconoció como atenuante el hecho de haberse subsanado la observación, ello permitía a la sostenedora percibir la subvención educacional correspondiente hacia el futuro mas no respecto de las anteriores a dicha corrección. 
Cuarto.- Que, analizados los elementos de convicción acompañados por las partes, de acuerdo a las reglas de la sana crítica, es dable dar por establecidos los siguientes hechos:
Que, a consecuencia de una fiscalización efectuada en el establecimiento educacional Escuela Especial de Lenguaje Antihual, de Puerto Montt, el pasado 9 de septiembre de 2013, en la que se determinó que respecto de once alumnos no se habían efectuado las evaluaciones de salud por evaluador idóneo, se dispuso, por Resolución Exenta 2013/PA/384 de 24 de septiembre de 2013, emanada del Encargado de Fiscalización de la Superintendencia de Educación, instruir un proceso administrativo en contra de la sostenedora y recurrente de autos, por infracción a los artículos 9 y 9 bis del DFL Nº 2 del Ministerio de Educación de 1998. 
Que, reconocidos los hechos motivo del proceso por parte de la sostenedora, con fecha 7 de octubre de 2013 se dicta por la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación Resolución Exenta 2013/PA/10/436, que aprueba el proceso administrativo ordenado, y aplica al establecimiento educacional Escuela Especial de Lenguaje Antihual, la sanción de amonestación, por presentar evaluaciones de alumnos realizadas por evaluador no idóneo, respecto de los alumnos que se individualizan, infringiendo con ello los artículos 9 y 9 Bis del DFL N° 2 de 1998 del Ministerio de Educación, infracción calificada como de carácter menos grave.
Que, el motivo 5° de la referida resolución señala que, de acuerdo al artículo 79 de la Ley 20.529, se considerarán como circunstancias atenuantes la irreprochable conducta anterior de la sostenedora, y el hecho de haber subsanado la observación relativa al cargo. Añade: “…se debe reconocer que ponderando los antecedentes que obran en autos, examinadas las alegaciones y la prueba rendida como un todo integral se puede colegir de manera indubitable que la sostenedora ha incurrido en una infracción menos grave, lo que importa la sanción de amonestación por infracción  a la normativa educacional, por cuanto la omisión no reviste caracteres de gravedad ya que se refiere a 11 alumnos cuya revaluación se efectuó de inmediato por profesional idóneo, sin mediar reiteración de parte del establecimiento. Es así como con esta falta no se produce perjuicio a la comunidad educativa y menos beneficio económico para la escuela por cuanto se subsanó el error a solicitud del fiscalizador en el plazo de 2 días. 
Que, esta Resolución de 7 de octubre de 2013, notificada a la sostenedora con fecha 8 de octubre de 2013, no fue impugnada.
Que, con fecha 29 de enero del presente año, se dicta por la recurrida Resolución Exenta N° 2015/PA/10/114, que resuelve lo siguiente: “Dispóngase por cuenta del sostenedor del establecimiento educacional Especial de Lenguaje Antihual, cuyo sostenedor es Sociedad Educacional Kume Dungun Limitada, el reintegro de la subvención indebidamente percibida, monto que deberá ser calculado y descontado por la Unidad de Pagos del Ministerio de Educación…”  En su parte considerativa se funtamenta esta resolución en que debe complementarse la Resolución Exenta 2013/PA/10/436 de 7 de octubre de 2013, por haberse omitido en ella involuntariamente la orden de reintegro, puntualizando que éste no tiene carácter sancionatorio. 
Quinto.- Que, en las condiciones relacionadas previamente, a juicio de estos juzgadores, la Resolución impugnada por la actora, de 29 de enero pasado, contraviene la normativa vigente, al modificar una resolución dictada en un procedimiento firme, que culminó con una resolución ejecutoriada.
Sexto.- Que, en efecto, el procedimiento administrativo es una sucesión de actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto administrativo terminal. Consta de las etapas de iniciación, instrucción y finalización. Así se encuentra definido en el artículo 18 de la Ley Nº 19.880 que Establece las Bases de los Procedimientos Adminsitrativos que rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado, cuyo artículo 40, señala en relación a la conclusión del procedimiento, que pondrán término a éste la resolución final, el desistimiento, la declaración de abandono, la renuncia al derecho en que se funde la solicitud, y la imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevinientes. Por su parte, la resolución final es definida en el artículo 41 de la misma ley como aquella que poniendo fin al procedimiento, decide las cuestiones planteadas por los interesados, carcácter que inviste la dictada con fecha 7 de octubre de 2013 por parte de la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación.
Séptimo.- Que, la Resolución Exenta 2015/PA/10/114 de 29 de enero de 2015, que vino a complementar la señalada resolución final, sólo se fundamentó en el hecho de que la administración advirtió la supuesta omisión en que habría incurrido al no disponer en la resolución final el reintegro de subvenciones indebidamente percibidas, pretendiendo subsanar este error mediante un nuevo pronunciamiento, soslayando la circunstancia de que, como han resuelto reiteradamente los tribunales superiores de justicia, los errores de la Administración sólo pueden afectar a ella y jamás pueden afectar a destinatarios de sus actos y terceros, a menos que hayan puesto la ocasión de ellos induciendo a error a la autoridad que emite el acto. 
Octavo.- Que, los destinatarios de “buena fe” que han adquirido derechos en razón de actos de la administración viciados por errores de la administración, se encuentran amparados en el derecho de propiedad que posee respecto de los efectos emanados de estos actos.
Noveno.- Que, en este caso, sin entrar a calificar este tribunal si procedía o no el reintegro de subvenciones supuestamente percibidas en forma indebida, lo cierto es que al haber adoptado la recurrida dicha determinación luego de ejecutoriada la resolución que aprobara el procedimiento administrativo en el que se estableció una irregularidad, que a mayor abundamiento, fue subsanada con prontitud por el administrado, como fuera expresamente reconocido, se erigió la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación en una comisión especial al haber alterado el statu quo existente en las situaciones jurídicas producidas precedentemente por la propia actividad de la adminsitración. 
  Décimo.- Que, conforme a lo referido previamente, establecida la existencia de un acto ilegal y arbitrario, que conculcó respecto de la recurrente las garantías consagradas en los artículos 19 Nº 3 inciso 5º y Nº 24 de la Constitución, habrá de acogerse el recurso, adoptando la medida de restablecimiento del imperio del derecho, en los términos que se expresarán en lo resolutivo del presente fallo. 

Por estas consideraciones, lo dispuesto en los artículos 19 y 20 de la Constitución Política de la República, y Autoacordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación y Fallo del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, se acoge el interpuesto a fojas 30 por Elizabeth Torres González y Pamela Nunez Valenzuela, en representación de la SOCIEDAD EDUCACIONAL KÜME DUNGUN LIMITADA, sostenedora del establecimiento educacional Escuela Especial de Lenguaje Antihual RBD N° 40365-3, en contra de la Dirección Regional de la Superintendencia de Educación de la Región de los Lagos,  en cuanto se deja sin efecto la Resolución Exenta Nº 2015/PA/10/114 de 29 de enero de 2015.

Redacción de la Ministro Titular doña Teresa Mora Torres. 
Regístrese, comuníquese y archívese si no se apelare.
Rol Nº 73-2015

Dictada por la Segunda Sala integrada por los Ministros Titulares doña Teresa Mora Torres y don Jorge Ebensperger Brito, y el abogado integrante don Pedro Campos Latorre. Autoriza doña Lorena Fresard Briones, Secretaria Titular. 


En Puerto Montt, a veintisiete de marzo de dos mil quince, notifiqué por el estado diario la resolución que antecede.