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miércoles, 13 de mayo de 2015

Nulidad de derecho público. Clases de acciones contencioso administrativas. Aplicación de las normas de prescripción del Código Civil a las acciones declarativas de derechos de contenido patrimonial

Santiago, veintitrés de abril de dos mil quince.

VISTOS:
En estos autos rol Nº 23.434-2014 Eduardo Rojas Robledo interpuso acción de nulidad de derecho público en contra del Fisco de Chile por la que solicitó que se declare la nulidad del Oficio N° 05897, de 10 de abril de 2007, emanado del Subdepartamento de Continuidad de la Previsión de Dipreca; del Ordinario N° 2817, de 13 de diciembre de 2007, del Director Nacional de Gendarmería y de la Resolución N° 0681, de 7 de junio de 2007, de la Honorable Comisión Médica de Carabineros, respecto de los dos primeros por negar la pensión de retiro por 20 años de servicio efectivo de su cónyuge fallecida y la última por no acceder a la calificación de invalidez de segunda clase de la misma, ya que el motivo de su fallecimiento cabe dentro de las causales de la misma; y que como consecuencia de lo anterior se le otorgue la pensión de montepío correspondiente.

La sentencia de primera instancia desestimó la excepción de prescripción opuesta y acogió la demanda sólo en cuanto declaró la nulidad de derecho público de la Resolución N° 0681, de 7 de junio de 2007, y ordenó pagar una pensión de invalidez en favor de los hijos de doña Mirtha Callejas Collao, decisión en contra de la cual el demandado dedujo recurso de apelación, al que adhirió el actor, recursos a propósito de cuyo conocimiento una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago decidió revocar el fallo y acoger la mencionada excepción de prescripción extintiva.

 En contra de esta sentencia el demandante dedujo recurso de casación en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
PRIMERO: Que el recurso denuncia la infracción, por errónea interpretación, de los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República y la falsa aplicación de los artículos 2497 y 2332 del Código Civil.
El recurrente comienza afirmando que la acción de nulidad de derecho público es imprescriptible. Alega enseguida que, declarada la nulidad de derecho público, las partes deben retrotraerse al estado previo en el que se encontraban con anterioridad al acto anulado, lo cual es un efecto propio de la nulidad que corresponde a un principio general del derecho, de modo que en este caso específico la consecuencia que tendría la declaración de nulidad de los actos administrativos incidiría en el otorgamiento de un montepío a los familiares de doña Mirtha Callejas Collao, puesto que ella sería acreedora de una pensión de retiro, el que además procedería en razón de una invalidez de segunda clase. En consecuencia, aduce que el fundamento jurídico de las prestaciones económicas no percibidas no es otra cosa que uno de los alcances del efecto retroactivo de la declaración de nulidad de derecho público.
Añade que la infracción de normas constitucionales sí puede ser materia de un recurso de casación, en especial porque la acción de nulidad de derecho público establecida por los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República no ha sido desarrollada por una norma de rango legal, de tal modo que su único fundamento se encuentra en lo señalado por la Carta Política.
Luego expresa que si se considera prescriptible la acción de nulidad de derecho público correspondería aplicar el artículo 2515 del Código Civil al caso en examen, y no el artículo 2332, debido a que el Código Civil ha establecido un plazo general de prescripción como medio de extinguir las acciones judiciales y otros especiales contemplados para acciones específicas, destacando que la última disposición citada establece un plazo especial de prescripción para el caso de acciones que buscan hacer valer la responsabilidad extracontractual. Por consiguiente, argumenta que de estimarse que la situación en examen se rige por el artículo 2515 la acción intentada no habría prescrito, pues los actos administrativos que se busca invalidar fueron dictados el 10 de abril del 2007, en el caso del Oficio N° 05897 del Sub Departamento de Continuidad de la previsión de DIPRECA; el 13 de diciembre de 2007, respecto del Ordinario N° 2817 del Director Nacional de Gendarmería, y el 7 de junio de 2007 en lo que atañe a la Resolución N° 0681 de la Comisión Médica de Carabineros, en tanto que la demanda fue notificada el 2 de agosto de 2011, por lo que al momento de practicarse esta diligencia no había transcurrido el plazo de 5 años que señala el mentado artículo 2515.
SEGUNDO: Que al referirse a la influencia que tales vicios habrían tenido en lo dispositivo del fallo el recurrente explica que de haberse interpretado adecuadamente los preceptos legales señalados, se habría fallado en sentido contrario, es decir, no se habría acogido la excepción de prescripción extintiva acogiéndose por ende la acción de nulidad de derecho público.
TERCERO: Que al iniciar el análisis del recurso corresponde señalar que los sentenciadores dieron por establecidos como hechos de la causa los siguientes:
A.- La acción deducida en autos es la de nulidad de derecho público en relación a tres resoluciones administrativas contenidas en: 
1. Oficio N° 05897 de 10 de abril de 2007 del Subdepartamento Continuidad de la Previsión de Dipreca, 
2. Ordinario N° 2817 de 13 de diciembre de 2007 del Director Nacional de Gendarmería y 
3. Resolución N° 0681 de 07 de junio de 2007 de la Comisión Médica de Carabineros.
B.- A través de tales actos se negó al actor el otorgamiento de la pensión de retiro de su cónyuge fallecida por ser insuficientes los años de servicio prestados por doña Mirtha Callejas Collao a Gendarmería de Chile, se desconoció la causa de su muerte y, finalmente, no se accedió a la calificación de invalidez de segunda clase pedida, todo lo cual tenía como fin que se le otorgara una pensión de montepío.
C.- La demanda fue notificada al demandado el 02 de agosto de 2011.
CUARTO: Que establecido lo anterior conviene precisar que, como ha dicho esta Corte Suprema, existen dos acciones contencioso administrativas: “Las acciones encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto administrativo y aquéllas que miran a la obtención de algún derecho en favor de un particular. Las primeras pueden interponerse por cualquiera que tenga algún interés en ello, presentan la particularidad de hacer desaparecer el acto administrativo con efectos generales, ‘erga omnes’ y requieren de una ley expresa que las consagre, como ocurre con el artículo 140 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que instituye el reclamo de ilegalidad contra las resoluciones u omisiones ilegales de los órganos municipales. En cambio, las segundas presentan la característica de ser declarativas de derechos (…)”. (Considerando 10° de la sentencia de esta Corte, de 28 de junio de 2007, dictada en los autos Rol N° 1203-2006 caratulados “Eyzaguirre Cid, Germán con Fisco”).
QUINTO: Que estas acciones declarativas de derechos o también denominadas de “plena jurisdicción”, de claro contenido patrimonial, producen efectos relativos, limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad y se encuentran sometidas en lo concerniente a la prescripción a las reglas generales sobre dicho instituto contempladas en el Código Civil, entre otras, a las disposiciones de sus artículos 2332, 2497 y 2514.
Es por ello que lo que en realidad prescribe no es la nulidad de derecho público, sino la acción declarativa de derechos a favor del particular. Efectivamente, la naturaleza misma de los derechos cuyo reconocimiento se solicita es siempre de carácter patrimonial y privado, aun cuando su fuente se encuentre en una nulidad de derecho público, y como tal sujetos a la posibilidad de extinguirse por el simple transcurso del tiempo. La ley no somete a un estatuto particular los efectos de un acto administrativo nulo, por lo que si compromete sólo la esfera patrimonial particular de un individuo debe regirse por las normas comunes generales existentes al respecto, y éstas son las contenidas en el Código Civil.
SEXTO: Que corresponde entonces analizar el carácter de las acciones ejercidas en esta causa a fin de constatar si se está frente a una genuina acción de nulidad de derecho público según la categorización anterior.
Al respecto, del petitorio de la demanda es posible constatar que el actor ha solicitado que se declare la nulidad de derecho público de los actos denunciados y que, en consecuencia, se le otorgue una pensión de montepío. Es por ello que la acción deducida es declarativa de derechos y no de nulidad de derecho público, siendo la declaración de nulidad pedida, en realidad, una solicitud de declaración de ilegalidad para los efectos de pedir que se le conceda una pensión como consecuencia del fallecimiento de su cónyuge, acción que como ha reiterado esta Corte Suprema se encuentra sometida a las reglas generales sobre prescripción.
SÉPTIMO: Que en esas condiciones, quedando de manifiesto la real acción procesal intentada, en que la 
declaración de nulidad de derecho público sólo es funcional a prestaciones pecuniarias que se rigen por las normas de prescripción extintiva civil, ninguna infracción a esas disposiciones puede atribuirse en la especie a los sentenciadores.
OCTAVO: Que, por último, resulta preciso consignar que mediante el Oficio N° 05897 de 10 de abril de 2007, emanado del “Subdepartamento Continuidad de la Previsión” de la Dirección de Previsión de Carabineros de Chile, se denegó la petición de otorgar pensión de retiro en relación al fallecimiento de doña Mirtha Callejas Collao y que a través de la Resolución N° 0681 de 7 de junio de 2007, dictada por la “Comisión Médica Central” de Carabineros, se rechazó la solicitud de reconocer invalidez de segunda clase respecto la citada ex funcionaria de Gendarmería, Mirtha Callejas Collao, de modo que los actos reprochados de ilegalidad en contra de los cuales se ha dirigido la acción de nulidad de derecho público de autos, y a partir de cuya expedición se debe contar el plazo de prescripción extintiva alegada, son precisamente los que se han citado precedentemente, de lo que se sigue que el término de prescripción se encontraba vencido a la fecha de notificación de la demanda de fs. 1 en conformidad al artículo 2332 del Código Civil.
En efecto, no es posible contabilizar el plazo de que se trata desde la expedición del Ordinario N° 2817, de 13 de diciembre de 2007, pues por su intermedio el Director Nacional de Gendarmería se limitó a reproducir lo dictaminado a través de los actos referidos en el párrafo que antecede, sin adoptar nuevas determinaciones en torno a la solicitud de una pensión de retiro o al reconocimiento de una cierta clase de invalidez en relación al deceso de doña Mirtha Callejas Collao, de manera que dicho acto constituye una mera reiteración de resoluciones adoptadas previamente, que son las que verdaderamente causaron el agravio que motivó el ejercicio de la acción de autos.
NOVENO: Que en estas condiciones resulta forzoso concluir que los sentenciadores no incurrieron en infracción alguna de las que se les reprochan, motivo por el cual el recurso no puede prosperar.

En conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 765, 766, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 324 en contra de la sentencia de uno de julio del año dos mil catorce, escrita a fojas 317.

Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr. Prieto.

Rol Nº 23.434-2014.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G. y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Lagos G. y Sr. Alfredo Prieto B. No firman, los Abogados Integrantes señores Lagos y Prieto, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, por estar ausente el primero y por haber cesado en sus funciones el segundo. Santiago, 23 de abril de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintitrés de abril de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.