Santiago, veintisiete de abril de dos mil quince.
Vistos y teniendo presente:
Primero: Que en estos autos Rol N° 16.814-2013 se ha ordenado dar cuenta, de conformidad con lo dispuesto en el art铆culo 782 del C贸digo de Procedimiento Civil, del recurso de casaci贸n en el fondo interpuesto por la reclamante en contra de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Antofagasta que rechaz贸 la reclamaci贸n de ilegalidad deducida en contra de la Municipalidad de Antofagasta.
Segundo: Que en un primer cap铆tulo el recurso denuncia la infracci贸n de los art铆culos 12 y 151 letra b) de la Ley 18.695, Org谩nica Constitucional de Municipalidades, la que consiste en declarar irreprochable y legal el acto administrativo reclamado, pese a que este 煤ltimo vulnera de modo grotesco lo dispuesto en tales normas y el principio de no formalizaci贸n que rige a la Administraci贸n P煤blica, para lo cual se bas贸 en no haber estado dirigida contra una resoluci贸n, sino una comunicaci贸n, calificaci贸n que dio al Ordinario (E) N° 2086, de 6 de noviembre de 2.012 que, a su vez, desestimara la solicitud de invalidaci贸n del Decreto Alcaldicio N° 847 formulada por su representada. Estima que dicha clasificaci贸n constituye una grave ilegalidad, toda vez que dicho Ordinario en realidad corresponde a una Resoluci贸n en el sentido que prescribe el art铆culo 12 citado, pues por su intermedio se decide una situaci贸n que versa sobre un caso particular, de modo que erradamente la sentencia valida dicho motivo de rechazo al declarar que la decisi贸n municipal es irreprochable.
Tercero: Que en un segundo ac谩pite acusa la transgresi贸n del art铆culo 53 de la Ley N° 19.880, lo que sucede en tanto el fallo ratifica la actuaci贸n de la Municipalidad en la dictaci贸n del acto reclamado pese a que incumpli贸 uno de los requisitos procedimentales previstos en dicha disposici贸n, cual es la audiencia de los interesados. Asevera que dicha gesti贸n constituye un tr谩mite esencial en el procedimiento administrativo de invalidaci贸n, la que sin embargo no se llev贸 a cabo.
Cuarto: Que en tercer lugar el recurrente sostiene que la sentencia contraviene el art铆culo 53 de la misma legislaci贸n, en relaci贸n con el 151 de la Ley N° 18.695, en cuanto exige la concurrencia de requisitos no contemplados en la ley para la procedencia del reclamo de ilegalidad, as铆 como para el ejercicio de la potestad invalidatoria, lo que se traduce en una falsa aplicaci贸n de la ley y en una equivocada interpretaci贸n de las normas que regulan el caso en estudio, pues del tenor de ambas normas no se desprende el requisito impuesto por la Corte de Apelaciones de Antofagasta consistente en la existencia de una ilegalidad manifiesta y constatada.
Quinto: Que en un 煤ltimo cap铆tulo aduce la vulneraci贸n de los art铆culos 11, 38 y 41 de la Ley N° 19.880 tantas veces mencionada, adem谩s del 62 y 160 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, desde que los falladores han validado los informes en que se sustent贸 la decisi贸n municipal de traslado, impidiendo a su parte controvertir los fundamentos de la misma. En ese sentido a帽ade que el control de legalidad que debi贸 realizar el fallo versa, en primer lugar, sobre las circunstancias de hecho en que se sustenta el acto y sobre su veracidad, para luego valorar la decisi贸n administrativa a la luz de tales circunstancias f谩cticas, pese a lo cual los sentenciadores omitieron dicho examen y validaron sin m谩s los informes, que califica de ilegales, que sirvieron de motivaci贸n al acto reclamado y que estima infundados y errados, de lo que deduce que el acto impugnado carece de motivos.
Finalmente, apostilla que el fallo ha ratificado el proceder municipal que mediante una torcida interpretaci贸n de los indicados art铆culos 62 y 160 ha ordenado un traslado ilegal.
Sexto: Que es necesario consignar que la reclamaci贸n de autos fue presentada por Molinera del Norte S.A. en contra de la Ilustre Municipalidad de Antofagasta, por haber expedido el Ordinario (E) N° 2.413/2.012 de 26 de diciembre de 2.012, que rechaz贸 el reclamo de ilegalidad deducido por su parte en contra del Ordinario (E) N° 2.086/2.012 de 6 de noviembre de 2012, que, a su turno, desestim贸 la solicitud de invalidaci贸n presentada por su parte respecto del Decreto Alcaldicio N° 847 de 18 de junio de 2.012, que orden贸 el traslado de sus instalaciones, decisi贸n que estima ilegal. En lo substancial asevera que el acto quebranta los art铆culos 12 y 151 letra b) de la Ley N° 18.695, al calificar el Ordinario N° 2.086 como una mera Comunicaci贸n, pese a que en realidad corresponde a una Resoluci贸n en el sentido que describe el referido art铆culo 12, ya que por su intermedio se niega la petici贸n de ineficacia del Decreto Alcaldicio N° 847. Adem谩s, aduce que el acto impugnado tambi茅n ha transgredido los art铆culos 62 y 160 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones 11 y 38 de la Ley N° 19.880, toda vez que los informes en que se sustenta el traslado de sus instalaciones son insuficientes para acreditar la situaci贸n de hecho que los mencionados art铆culos 62 y 160 exigen para justificar el ejercicio de la potestad de traslado, circunstancia que demuestra la falta de fundamentos de dicha determinaci贸n.
S茅ptimo: Que para decidir el asunto sometido a su conocimiento los sentenciadores del fondo dieron por establecidos como hechos de la causa los siguientes:
A.- Para dictar el Decreto Alcaldicio N° 847 reclamado la Ilustre Municipalidad de Antofagasta cont贸 con los informes de la Secretar铆a Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, que indica que la industria debe calificarse como molesta, en t茅rminos que puede causar da帽os a la salud o a la propiedad, o bien que puede atraer insectos o roedores, producir ruidos o vibraciones u otras consecuencias, causando con ello molestias que se pueden presentar en cualquier per铆odo del d铆a o de la noche, y concluyendo que corresponde aplicar el art铆culo 62 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones dado que el establecimiento industrial no es compatible con el uso de suelo donde se emplaza, al encontrarse mal ubicado.
B.- La Secretar铆a Regional Ministerial de Salud se帽al贸 que la industria manten铆a el calificativo de molesta, que exist铆an denuncias de la comunidad y que la empresa mantiene silos de almacenamiento, canchas de acopio y molinos que colindan con viviendas, las que se ven afectadas a diario con ruidos molestos, poluci贸n de polvo de trigo, presencia de roedores y gran cantidad de palomas y fecas de las mismas.
Octavo: Que la sentencia de la Corte de Apelaciones de Antofagasta desech贸 la reclamaci贸n destacando, en primer t茅rmino, la incongruencia existente entre lo reclamado en sede administrativa y por v铆a judicial, pues en aqu茅lla se cuestion贸 el Ordinario N° 2.086, mientras en 茅sta el N° 2.413. Enseguida expresan que siendo este 煤ltimo el acto reclamado, el mismo fue dictado por la autoridad respectiva, quien se帽al贸 los fundamentos de hecho y de derecho por los cuales desestim贸 el reclamo, de lo que deducen que la decisi贸n municipal es irreprochable y malamente puede ser considerada ilegal.
A continuaci贸n dejan constancia de que estos autos versan sobre el reclamo de ilegalidad deducido respecto de la Resoluci贸n municipal que rechaz贸 la petici贸n de anular el Decreto Alcaldicio N° 847, formulada al tenor del art铆culo 53 de la Ley N° 19.880, de modo que la ilegalidad acusada supone la concurrencia de los requisitos establecidos en dicha disposici贸n. En ese sentido destacan que la invalidaci贸n es una facultad de la autoridad que corresponde a una manifestaci贸n del principio de juridicidad, de modo que si su solicitud no se funda en una ilegalidad manifiesta y constatada, sino que en una particular interpretaci贸n que la reclamante da a las normas empleadas para disponer el traslado de sus instalaciones, la que se basa, a su vez, en que su motivaci贸n no ser铆a v谩lida, pues los informes de los servicios p煤blicos en que se funda tambi茅n ser铆an ilegales, o en que discrepa de sus conclusiones en atenci贸n a una particular interpretaci贸n de los mismos, resulta evidente que se desbordan los marcos propios de la potestad cuyo ejercicio se ha solicitado. Por 煤ltimo, en cuanto al cumplimiento de las exigencias prescritas en los art铆culos 62 y 160 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, sostienen que el Decreto Alcaldicio N° 847 fue dictado sobre la base de antecedentes espec铆ficos emanados de las entidades correspondientes, las que han concluido que concurren las condiciones para disponer el traslado, por lo que dicha resoluci贸n se ajusta a las disposiciones legales que la facultan para actuar del modo en que lo hizo, lo que aparece m谩s n铆tido a煤n si se considera que la invalidaci贸n del acto supondr铆a afectar otros actos administrativos, respecto de los cuales ning煤n reproche se ha efectuado ni puede efectuarse en
esta sede. Por 煤ltimo, dejan expresamente asentado que el ejercicio de la potestad invalidatoria no supone ni constituye un recurso administrativo.
Noveno: Que llegados a este punto resulta pertinente recordar que el art铆culo 151 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2.006, que fij贸 el texto refundido de la Ley N° 18.695, prescribe, en lo que interesa, que: “Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad se sujetar谩n a las reglas siguientes:
“a) Cualquier particular podr谩 reclamar ante el alcalde contra sus resoluciones u omisiones o las de sus funcionarios, que estime ilegales, cuando 茅stas afecten el inter茅s general de la comuna. Este reclamo deber谩 entablarse dentro del plazo de treinta d铆as, contado desde la fecha de publicaci贸n del acto impugnado, trat谩ndose de resoluciones, o desde el requerimiento de las omisiones;
“b) El mismo reclamo podr谩n entablar ante el alcalde los particulares agraviados por toda resoluci贸n u omisi贸n de funcionarios, que estimen ilegales, dentro del plazo se帽alado en la letra anterior, contado desde la notificaci贸n administrativa de la resoluci贸n reclamada o desde el requerimiento, en el caso de las omisiones;
“c) Se considerar谩 rechazado el reclamo si el alcalde no se pronunciare dentro del t茅rmino de quince d铆as, contado desde la fecha de su recepci贸n en la municipalidad;
“d) Rechazado el reclamo en la forma se帽alada en la letra anterior o por resoluci贸n fundada del alcalde, el afectado podr谩 reclamar, dentro del plazo de quince d铆as, ante la corte de apelaciones respectiva.
“El plazo se帽alado en el inciso anterior se contar谩, seg煤n corresponda, desde el vencimiento del t茅rmino indicado en la letra c) precedente, hecho que deber谩 certificar el secretario municipal, o desde la notificaci贸n que 茅ste har谩 de la resoluci贸n del alcalde que rechace el reclamo, personalmente o por c茅dula dejada en el domicilio del reclamante.
“El reclamante se帽alar谩 en su escrito, con precisi贸n, el acto u omisi贸n objeto del reclamo, la norma legal que se supone infringida, la forma como se ha producido la infracci贸n y, finalmente, cuando procediere, las razones por las cuales el acto u omisi贸n le perjudican”.
Por su parte, el art铆culo 53 de la Ley N° 19.880 previene que: “Invalidaci贸n. La autoridad administrativa podr谩, de oficio o a petici贸n de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos a帽os contados desde la notificaci贸n o publicaci贸n del acto.
“La invalidaci贸n de un acto administrativo podr谩 ser total o parcial. La invalidaci贸n parcial no afectar谩 las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada.
“El acto invalidatorio ser谩 siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario”.
D茅cimo: Que, de acuerdo a lo expuesto y a lo establecido en las normas legales citadas precedentemente, resulta forzoso concluir que los sentenciadores no han incurrido en los errores de derecho que se les imputa y que, por el contrario, se han limitado a aplicar la normativa que rige la situaci贸n de hecho materia de autos.
En efecto, como surge de los antecedentes y se desprende del fallo impugnado, los falladores establecieron que el acto reclamado, esto es, el Ordinario (E) N° 2.413/2.012 de 26 de diciembre de 2.012, fue pronunciado por la autoridad competente y contiene los fundamentos de hecho y de derecho por los cuales se desestim贸 el reclamo de ilegalidad de Molinera del Norte, de manera que la decisi贸n municipal es irreprochable y no puede ser considerada ilegal; que la reclamante ha exorbitado, con mucho, los marcos de la atribuci贸n de que se trata, al fundar su petici贸n en una particular interpretaci贸n de las normas empleadas por el municipio para disponer el traslado de sus instalaciones y no en una ilegalidad manifiesta y constatada; que la resoluci贸n municipal se apoya en antecedentes espec铆ficos que han emanado de las entidades pertinentes, las que han concluido que concurren los supuestos necesarios para acordar el traslado materia de autos, de modo que la resoluci贸n objetada se ajusta a las disposiciones legales que facultan a la reclamada para adoptar la determinaci贸n cuestionada, por lo que no puede predicarse a su respecto que sea un acto contrario a derecho, en especial si la invalidaci贸n solicitada por la actora supondr铆a afectar aquellos otros actos administrativos en que se funda, respecto de los cuales, sin embargo, ning煤n reproche se ha efectuado ni podr铆a realizarse en esta sede; y, por 煤ltimo, que el ejercicio de esta potestad no constituye un recurso administrativo, de manera que el legislador no concede recurso jurisdiccional respecto de aquel a cuyo respecto se rechaza el ejercicio de la misma, debido a que se trata de una facultad de la administraci贸n y no de
un medio de impugnaci贸n de actos administrativos.
As铆 las cosas, resulta evidente que los sentenciadores no incurrieron en los errores de derecho que se les imputa, pues aplicaron en su genuino sentido las normas transcritas precedentemente, lo que los condujo a las conclusiones que se ha consignado m谩s arriba, en especial, las referidas a la regularidad formal del acto impugnado; a que la reclamante excede largamente los l铆mites de la potestad invalidadora al asentar su petici贸n en una particular interpretaci贸n de las normas aplicadas por la reclamada para acordar la decisi贸n reprochada y no en una ilegalidad manifiesta, y a que la resoluci贸n objetada se ajusta a las disposiciones legales aplicables, pues sus fundamentos emanan de las entidades pertinentes, los que establecieron que efectivamente se verifican los supuestos exigidos por las normas atinentes, m谩xime si la invalidaci贸n solicitada supondr铆a afectar otros actos administrativos respecto de los cuales, sin embargo, ning煤n reproche se ha efectuado ni podr铆a realizarse en esta sede.
D茅cimo primero: Que sin perjuicio de lo razonado hasta aqu铆, cabe se帽alar, en lo que ata帽e a la omisi贸n del tr谩mite esencial de la audiencia del interesado que el recurrente observa, que como lo ha sostenido reiteradamente esta Corte, (v. gr., en autos rol N° 600-2.013) el art铆culo 53 de la Ley N° 19.880 “confiere a la administraci贸n la facultad de invalidar sus actos de oficio o a petici贸n de parte, pero limita su ejercicio en el tiempo otorg谩ndole dos a帽os al efecto, contados desde la notificaci贸n o publicaci贸n del acto. Luego, los art铆culos 54 y 55 de la misma ley regulan la tramitaci贸n que ha de darse a la solicitud de invalidaci贸n presentada por particulares, caso en el cual ordena la notificaci贸n al interesado que pudiere verse afectado con tal solicitud, a quien le otorga cinco d铆as para expresar lo que estimare procedente en defensa de sus intereses”. A ello se ha a帽adido que “siendo la invalidaci贸n una facultad de la administraci贸n seg煤n se ha expresado, la 煤nica forma de ilegalidad en que el ejercicio de 茅sta pudiere producirse, dice relaci贸n con el incumplimiento del procedimiento referido en los art铆culos 54 y 55 de la ley N潞 19.880, normas dentro de las cuales no se contiene la exigencia a la autoridad de dar tramitaci贸n a la solicitud invalidatoria”.
En consecuencia, y como acertadamente lo asentaron los jueces del m茅rito, la invalidaci贸n prevista en el citado art铆culo 53 constituye una facultad de la Administraci贸n y no un recurso, de lo que se sigue necesariamente que 茅sta no se encuentra en la obligaci贸n de tramitar la solicitud formulada por un particular para ejercer esta potestad, constataci贸n que descarta de plano la necesidad de dar audiencia al interesado respecto de un procedimiento que, como el de la especie, ni tan siquiera comenz贸.
En estas condiciones s贸lo cabe concluir que los falladores dieron una acertada interpretaci贸n a las normas que rigen la situaci贸n en examen, pues de los hechos establecidos en la causa se desprende que el Ordinario (E) N° 2.413/2.012 de 26 de diciembre de 2.012 no incurri贸 en las ilegalidades que la actora le adjudica, por lo que la acci贸n intentada necesariamente ha debido ser desestimada.
D茅cimo segundo: Que, en consecuencia, el recurso de nulidad sustancial no puede prosperar por adolecer de manifiesta falta de fundamento.
Consideraciones en virtud de las que se rechaza el recurso de casaci贸n en el fondo deducido en lo principal de la presentaci贸n de fojas 292 contra la sentencia de veintid贸s de noviembre de dos mil trece, escrita a fojas 284.
Reg铆strese y devu茅lvase, con sus agregados.
Redacci贸n a cargo del Ministro Sr. Cerda.
Rol N° 16.814-2013.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. H茅ctor Carre帽o S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Mar铆a Eugenia Sandoval G., el Ministro Suplente Sr. Carlos Cerda F., y el Abogado Integrante Sr. Alfredo Prieto B. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro se帽or Cerda por estar con licencia m茅dica y el Abogado Integrante se帽or Prieto por haber cesado en sus funciones. Santiago, 27 de abril de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintisiete de abril de dos mil quince, notifiqu茅 en Secretar铆a por el Estado Diario la resoluci贸n precedente.
