Santiago, veintisiete de abril de dos mil quince.
Vistos y teniendo presente:
Primero: Que en estos autos Rol N° 16.814-2013 se ha ordenado dar cuenta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo interpuesto por la reclamante en contra de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Antofagasta que rechazó la reclamación de ilegalidad deducida en contra de la Municipalidad de Antofagasta.
Segundo: Que en un primer capítulo el recurso denuncia la infracción de los artículos 12 y 151 letra b) de la Ley 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, la que consiste en declarar irreprochable y legal el acto administrativo reclamado, pese a que este último vulnera de modo grotesco lo dispuesto en tales normas y el principio de no formalización que rige a la Administración Pública, para lo cual se basó en no haber estado dirigida contra una resolución, sino una comunicación, calificación que dio al Ordinario (E) N° 2086, de 6 de noviembre de 2.012 que, a su vez, desestimara la solicitud de invalidación del Decreto Alcaldicio N° 847 formulada por su representada. Estima que dicha clasificación constituye una grave ilegalidad, toda vez que dicho Ordinario en realidad corresponde a una Resolución en el sentido que prescribe el artículo 12 citado, pues por su intermedio se decide una situación que versa sobre un caso particular, de modo que erradamente la sentencia valida dicho motivo de rechazo al declarar que la decisión municipal es irreprochable.
Tercero: Que en un segundo acápite acusa la transgresión del artículo 53 de la Ley N° 19.880, lo que sucede en tanto el fallo ratifica la actuación de la Municipalidad en la dictación del acto reclamado pese a que incumplió uno de los requisitos procedimentales previstos en dicha disposición, cual es la audiencia de los interesados. Asevera que dicha gestión constituye un trámite esencial en el procedimiento administrativo de invalidación, la que sin embargo no se llevó a cabo.
Cuarto: Que en tercer lugar el recurrente sostiene que la sentencia contraviene el artículo 53 de la misma legislación, en relación con el 151 de la Ley N° 18.695, en cuanto exige la concurrencia de requisitos no contemplados en la ley para la procedencia del reclamo de ilegalidad, así como para el ejercicio de la potestad invalidatoria, lo que se traduce en una falsa aplicación de la ley y en una equivocada interpretación de las normas que regulan el caso en estudio, pues del tenor de ambas normas no se desprende el requisito impuesto por la Corte de Apelaciones de Antofagasta consistente en la existencia de una ilegalidad manifiesta y constatada.
Quinto: Que en un último capítulo aduce la vulneración de los artículos 11, 38 y 41 de la Ley N° 19.880 tantas veces mencionada, además del 62 y 160 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, desde que los falladores han validado los informes en que se sustentó la decisión municipal de traslado, impidiendo a su parte controvertir los fundamentos de la misma. En ese sentido añade que el control de legalidad que debió realizar el fallo versa, en primer lugar, sobre las circunstancias de hecho en que se sustenta el acto y sobre su veracidad, para luego valorar la decisión administrativa a la luz de tales circunstancias fácticas, pese a lo cual los sentenciadores omitieron dicho examen y validaron sin más los informes, que califica de ilegales, que sirvieron de motivación al acto reclamado y que estima infundados y errados, de lo que deduce que el acto impugnado carece de motivos.
Finalmente, apostilla que el fallo ha ratificado el proceder municipal que mediante una torcida interpretación de los indicados artículos 62 y 160 ha ordenado un traslado ilegal.
Sexto: Que es necesario consignar que la reclamación de autos fue presentada por Molinera del Norte S.A. en contra de la Ilustre Municipalidad de Antofagasta, por haber expedido el Ordinario (E) N° 2.413/2.012 de 26 de diciembre de 2.012, que rechazó el reclamo de ilegalidad deducido por su parte en contra del Ordinario (E) N° 2.086/2.012 de 6 de noviembre de 2012, que, a su turno, desestimó la solicitud de invalidación presentada por su parte respecto del Decreto Alcaldicio N° 847 de 18 de junio de 2.012, que ordenó el traslado de sus instalaciones, decisión que estima ilegal. En lo substancial asevera que el acto quebranta los artículos 12 y 151 letra b) de la Ley N° 18.695, al calificar el Ordinario N° 2.086 como una mera Comunicación, pese a que en realidad corresponde a una Resolución en el sentido que describe el referido artículo 12, ya que por su intermedio se niega la petición de ineficacia del Decreto Alcaldicio N° 847. Además, aduce que el acto impugnado también ha transgredido los artículos 62 y 160 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones 11 y 38 de la Ley N° 19.880, toda vez que los informes en que se sustenta el traslado de sus instalaciones son insuficientes para acreditar la situación de hecho que los mencionados artículos 62 y 160 exigen para justificar el ejercicio de la potestad de traslado, circunstancia que demuestra la falta de fundamentos de dicha determinación.
Séptimo: Que para decidir el asunto sometido a su conocimiento los sentenciadores del fondo dieron por establecidos como hechos de la causa los siguientes:
A.- Para dictar el Decreto Alcaldicio N° 847 reclamado la Ilustre Municipalidad de Antofagasta contó con los informes de la Secretaría Regional Ministerial de Vivienda y Urbanismo, que indica que la industria debe calificarse como molesta, en términos que puede causar daños a la salud o a la propiedad, o bien que puede atraer insectos o roedores, producir ruidos o vibraciones u otras consecuencias, causando con ello molestias que se pueden presentar en cualquier período del día o de la noche, y concluyendo que corresponde aplicar el artículo 62 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones dado que el establecimiento industrial no es compatible con el uso de suelo donde se emplaza, al encontrarse mal ubicado.
B.- La Secretaría Regional Ministerial de Salud señaló que la industria mantenía el calificativo de molesta, que existían denuncias de la comunidad y que la empresa mantiene silos de almacenamiento, canchas de acopio y molinos que colindan con viviendas, las que se ven afectadas a diario con ruidos molestos, polución de polvo de trigo, presencia de roedores y gran cantidad de palomas y fecas de las mismas.
Octavo: Que la sentencia de la Corte de Apelaciones de Antofagasta desechó la reclamación destacando, en primer término, la incongruencia existente entre lo reclamado en sede administrativa y por vía judicial, pues en aquélla se cuestionó el Ordinario N° 2.086, mientras en ésta el N° 2.413. Enseguida expresan que siendo este último el acto reclamado, el mismo fue dictado por la autoridad respectiva, quien señaló los fundamentos de hecho y de derecho por los cuales desestimó el reclamo, de lo que deducen que la decisión municipal es irreprochable y malamente puede ser considerada ilegal.
A continuación dejan constancia de que estos autos versan sobre el reclamo de ilegalidad deducido respecto de la Resolución municipal que rechazó la petición de anular el Decreto Alcaldicio N° 847, formulada al tenor del artículo 53 de la Ley N° 19.880, de modo que la ilegalidad acusada supone la concurrencia de los requisitos establecidos en dicha disposición. En ese sentido destacan que la invalidación es una facultad de la autoridad que corresponde a una manifestación del principio de juridicidad, de modo que si su solicitud no se funda en una ilegalidad manifiesta y constatada, sino que en una particular interpretación que la reclamante da a las normas empleadas para disponer el traslado de sus instalaciones, la que se basa, a su vez, en que su motivación no sería válida, pues los informes de los servicios públicos en que se funda también serían ilegales, o en que discrepa de sus conclusiones en atención a una particular interpretación de los mismos, resulta evidente que se desbordan los marcos propios de la potestad cuyo ejercicio se ha solicitado. Por último, en cuanto al cumplimiento de las exigencias prescritas en los artículos 62 y 160 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, sostienen que el Decreto Alcaldicio N° 847 fue dictado sobre la base de antecedentes específicos emanados de las entidades correspondientes, las que han concluido que concurren las condiciones para disponer el traslado, por lo que dicha resolución se ajusta a las disposiciones legales que la facultan para actuar del modo en que lo hizo, lo que aparece más nítido aún si se considera que la invalidación del acto supondría afectar otros actos administrativos, respecto de los cuales ningún reproche se ha efectuado ni puede efectuarse en
esta sede. Por último, dejan expresamente asentado que el ejercicio de la potestad invalidatoria no supone ni constituye un recurso administrativo.
Noveno: Que llegados a este punto resulta pertinente recordar que el artículo 151 del Decreto con Fuerza de Ley N° 1 de 2.006, que fijó el texto refundido de la Ley N° 18.695, prescribe, en lo que interesa, que: “Los reclamos que se interpongan en contra de las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad se sujetarán a las reglas siguientes:
“a) Cualquier particular podrá reclamar ante el alcalde contra sus resoluciones u omisiones o las de sus funcionarios, que estime ilegales, cuando éstas afecten el interés general de la comuna. Este reclamo deberá entablarse dentro del plazo de treinta días, contado desde la fecha de publicación del acto impugnado, tratándose de resoluciones, o desde el requerimiento de las omisiones;
“b) El mismo reclamo podrán entablar ante el alcalde los particulares agraviados por toda resolución u omisión de funcionarios, que estimen ilegales, dentro del plazo señalado en la letra anterior, contado desde la notificación administrativa de la resolución reclamada o desde el requerimiento, en el caso de las omisiones;
“c) Se considerará rechazado el reclamo si el alcalde no se pronunciare dentro del término de quince días, contado desde la fecha de su recepción en la municipalidad;
“d) Rechazado el reclamo en la forma señalada en la letra anterior o por resolución fundada del alcalde, el afectado podrá reclamar, dentro del plazo de quince días, ante la corte de apelaciones respectiva.
“El plazo señalado en el inciso anterior se contará, según corresponda, desde el vencimiento del término indicado en la letra c) precedente, hecho que deberá certificar el secretario municipal, o desde la notificación que éste hará de la resolución del alcalde que rechace el reclamo, personalmente o por cédula dejada en el domicilio del reclamante.
“El reclamante señalará en su escrito, con precisión, el acto u omisión objeto del reclamo, la norma legal que se supone infringida, la forma como se ha producido la infracción y, finalmente, cuando procediere, las razones por las cuales el acto u omisión le perjudican”.
Por su parte, el artículo 53 de la Ley N° 19.880 previene que: “Invalidación. La autoridad administrativa podrá, de oficio o a petición de parte, invalidar los actos contrarios a derecho, previa audiencia del interesado, siempre que lo haga dentro de los dos años contados desde la notificación o publicación del acto.
“La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la parte invalidada.
“El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario”.
Décimo: Que, de acuerdo a lo expuesto y a lo establecido en las normas legales citadas precedentemente, resulta forzoso concluir que los sentenciadores no han incurrido en los errores de derecho que se les imputa y que, por el contrario, se han limitado a aplicar la normativa que rige la situación de hecho materia de autos.
En efecto, como surge de los antecedentes y se desprende del fallo impugnado, los falladores establecieron que el acto reclamado, esto es, el Ordinario (E) N° 2.413/2.012 de 26 de diciembre de 2.012, fue pronunciado por la autoridad competente y contiene los fundamentos de hecho y de derecho por los cuales se desestimó el reclamo de ilegalidad de Molinera del Norte, de manera que la decisión municipal es irreprochable y no puede ser considerada ilegal; que la reclamante ha exorbitado, con mucho, los marcos de la atribución de que se trata, al fundar su petición en una particular interpretación de las normas empleadas por el municipio para disponer el traslado de sus instalaciones y no en una ilegalidad manifiesta y constatada; que la resolución municipal se apoya en antecedentes específicos que han emanado de las entidades pertinentes, las que han concluido que concurren los supuestos necesarios para acordar el traslado materia de autos, de modo que la resolución objetada se ajusta a las disposiciones legales que facultan a la reclamada para adoptar la determinación cuestionada, por lo que no puede predicarse a su respecto que sea un acto contrario a derecho, en especial si la invalidación solicitada por la actora supondría afectar aquellos otros actos administrativos en que se funda, respecto de los cuales, sin embargo, ningún reproche se ha efectuado ni podría realizarse en esta sede; y, por último, que el ejercicio de esta potestad no constituye un recurso administrativo, de manera que el legislador no concede recurso jurisdiccional respecto de aquel a cuyo respecto se rechaza el ejercicio de la misma, debido a que se trata de una facultad de la administración y no de
un medio de impugnación de actos administrativos.
Así las cosas, resulta evidente que los sentenciadores no incurrieron en los errores de derecho que se les imputa, pues aplicaron en su genuino sentido las normas transcritas precedentemente, lo que los condujo a las conclusiones que se ha consignado más arriba, en especial, las referidas a la regularidad formal del acto impugnado; a que la reclamante excede largamente los límites de la potestad invalidadora al asentar su petición en una particular interpretación de las normas aplicadas por la reclamada para acordar la decisión reprochada y no en una ilegalidad manifiesta, y a que la resolución objetada se ajusta a las disposiciones legales aplicables, pues sus fundamentos emanan de las entidades pertinentes, los que establecieron que efectivamente se verifican los supuestos exigidos por las normas atinentes, máxime si la invalidación solicitada supondría afectar otros actos administrativos respecto de los cuales, sin embargo, ningún reproche se ha efectuado ni podría realizarse en esta sede.
Décimo primero: Que sin perjuicio de lo razonado hasta aquí, cabe señalar, en lo que atañe a la omisión del trámite esencial de la audiencia del interesado que el recurrente observa, que como lo ha sostenido reiteradamente esta Corte, (v. gr., en autos rol N° 600-2.013) el artículo 53 de la Ley N° 19.880 “confiere a la administración la facultad de invalidar sus actos de oficio o a petición de parte, pero limita su ejercicio en el tiempo otorgándole dos años al efecto, contados desde la notificación o publicación del acto. Luego, los artículos 54 y 55 de la misma ley regulan la tramitación que ha de darse a la solicitud de invalidación presentada por particulares, caso en el cual ordena la notificación al interesado que pudiere verse afectado con tal solicitud, a quien le otorga cinco días para expresar lo que estimare procedente en defensa de sus intereses”. A ello se ha añadido que “siendo la invalidación una facultad de la administración según se ha expresado, la única forma de ilegalidad en que el ejercicio de ésta pudiere producirse, dice relación con el incumplimiento del procedimiento referido en los artículos 54 y 55 de la ley Nº 19.880, normas dentro de las cuales no se contiene la exigencia a la autoridad de dar tramitación a la solicitud invalidatoria”.
En consecuencia, y como acertadamente lo asentaron los jueces del mérito, la invalidación prevista en el citado artículo 53 constituye una facultad de la Administración y no un recurso, de lo que se sigue necesariamente que ésta no se encuentra en la obligación de tramitar la solicitud formulada por un particular para ejercer esta potestad, constatación que descarta de plano la necesidad de dar audiencia al interesado respecto de un procedimiento que, como el de la especie, ni tan siquiera comenzó.
En estas condiciones sólo cabe concluir que los falladores dieron una acertada interpretación a las normas que rigen la situación en examen, pues de los hechos establecidos en la causa se desprende que el Ordinario (E) N° 2.413/2.012 de 26 de diciembre de 2.012 no incurrió en las ilegalidades que la actora le adjudica, por lo que la acción intentada necesariamente ha debido ser desestimada.
Décimo segundo: Que, en consecuencia, el recurso de nulidad sustancial no puede prosperar por adolecer de manifiesta falta de fundamento.
Consideraciones en virtud de las que se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fojas 292 contra la sentencia de veintidós de noviembre de dos mil trece, escrita a fojas 284.
Regístrese y devuélvase, con sus agregados.
Redacción a cargo del Ministro Sr. Cerda.
Rol N° 16.814-2013.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., el Ministro Suplente Sr. Carlos Cerda F., y el Abogado Integrante Sr. Alfredo Prieto B. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Cerda por estar con licencia médica y el Abogado Integrante señor Prieto por haber cesado en sus funciones. Santiago, 27 de abril de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veintisiete de abril de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
