Santiago, doce de octubre de dos mil diecisiete.
Vistos:
En estos autos Rol N° 338-2017, sobre reclamo de
ilegalidad contemplado en el artículo 151 de la Ley N°
18.695, caratulados “Antileo con Municipalidad de Arica”,
la parte demandante dedujo recurso de casación en el fondo
contra la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones
de la referida ciudad que rechazó la acción.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que el recurso de nulidad denuncia la
infracción de en los artículos 7° y 19 N° 3 de la
Constitución Políticadela República, 65 letra o) de la Ley
N° 18.695, 5° de la Ley N° 19.925, 23 y siguientes de la
Ley de Rentas Municipales y 3, 11, 16 y 37 de la Ley N°
19.880.
Como
antecedente de contexto refiere que a través del
Decreto Alcaldicio Nº 11.573, acto reclamado, se privó a su
representado de la patente de alcoholes fundado en el
Acuerdo del Concejo Municipal Nº 292, emitido en Sesión
Ordinaria Nº 20 del 13 de julio de 2016. Asentado lo
anterior explica que los sentenciadores al rechazar la
acción interpuesta por su parte vulneran el artículo 65,
letra o), de la Ley N° 18.695, puesto que sostienen
erróneamente que no es impugnable el acuerdo municipal al
haberse reclamado únicamente el Decreto Alcaldicio antes referido y no la Sesión del Concejo, incurriendo así en un
yerro jurídico, toda vez que el cuerpo colegiado no tiene
la facultad de privar de la patente a ningún usuario,
siendo el acto administrativo recurrido el que dispone la
no renovación de la patente.
Desde otra perspectiva, sostiene que el fundamento de
la acción se basó en la circunstancia que el acto
administrativo recurrido carece de fundamentos, puesto que
no se consignan los motivos que justifican la determinación
adoptada, al no indicar las infracciones que supuestamente
habrían sido cometidas por el reclamante, su número y
naturaleza, como tampoco se citan certificaciones o
informes de los Juzgados de Policía Local y tampoco el
contenido del informe de Junta de Vecinos o de Carabineros.
En este aspecto, enfatiza que el acto es ilegal, toda vez
que a pesar de que existe un procedimiento administrativo
regulado para la renovación de patentes, el que es
integrado supletoriamente por la Ley N° 19.880, el acto
impugnado no entrega las razones para justificar la no
renovación de la patente, conforme a lo prescrito en el
artículo 11 del último cuerpo legal citado.
En este contexto refiere, en relación a los argumentos
del fallo recurrido, que la carta de fecha 6 de octubre de
2016, que da cuenta del término del contrato de
arrendamiento enviada por la Asociación Gremial de
Comerciante Mayoristas y Minoristas del Terminal Agropecuario, Asocapec A.G. al reclamante, no puede servir
de sustento a la decisión reclamada puesto que fue
extendido en una fecha posterior a la sesión del Concejo
Municipal, a la dictación del Decreto Alcaldicio y a la
interposición del reclamo de ilegalidad.
Segundo: Que señalando el modo en que la infracción
acusada influye sustancialmente en lo dispositivo del fallo
sostiene que, con una correcta aplicación de las normas
cuya infracción se denuncia, los sentenciadores habrían
acogido la acción.
Tercero: Que para un acertado entendimiento del asunto
que se ventila conviene señalar que constituye un hecho no
controvertido que el reclamante era titular de la patente
de alcoholes Rol N° 4-459, para el giro de expendio de
cervezas y que a través del Decreto N° 11.573, de 18 de
julio de 2016, se resolvió denegar la renovación de la
patente para el periodo comprendido entre el 1° de julio de
2016 y 30 de junio de 2017.
Cuarto: Que la sentencia impugnada rechazó el reclamo
de ilegalidad sosteniendo que “si bien el reclamo de
ilegalidad ataca la Resolución Exenta 11.573 de 18 de julio
de 2016 de la Ilustre Municipalidad de Arica, el reclamo en
el fondo es contra del Acuerdo del Concejo Municipal Nº 292
que rechaza la renovación de la Patente de Alcoholes en el
Giro de Expendio de Cervezas a nombre de José Alfredo
Antileo Ortiz, correspondiente al Local Nº 130 ubicado en calle Manuel Castillo Ibaceta Nº 3305 de Arica, acuerdo que
no constituye una resolución municipal del artículo 12 de
la Ley Nº 19.695, y en consecuencia este acto
administrativo colectivo -de los concejales que no detentan
la calidad de funcionarios municipales- no es susceptible
del reclamo de ilegalidad”.
Agrega que “en la especie no se ha cometido ilegalidad
en la dictación del Decreto Alcaldicio Nº 11.573, ya que se
encuentra debidamente fundado en el Acuerdo del Concejo
Municipal Nº 292, emitido en la sesión ordinaria Nº 20 de
13 de julio de 2016, teniendo además basamento en los
informes de la junta Vecinal respectiva y de Carabineros de
Chile, por lo que se ha dado cumplimiento al procedimiento
establecido en la Ley. Agrega que además, no ha existido
vulneración a lo establecido en el inciso 4º del artículo
47 de la Ley Nº 19.925, sobre Expendio de Bebidas
Alcohólicas, ya que esta disposición tiene relación directa
con la reiteración de infracciones a dicha Ley y no con la
renovación de una patente”.
Finalmente sostiene que con los documentos
consistentes en la carta de 25 de julio de 2016, en que
comunica la no renovación del contrato de arrendamiento de
los locales en los cuales se explotaba la patente de
alcoholes, y la misiva de 6 de octubre del mismo año, que
da cuenta del término del contrato de arrendamiento, se
encuentra acreditado que el recurrente no cuenta con un local donde pueda ejercer su actividad en el giro de
expendio de cervezas, lo que es un requisito esencial para
poder obtener la autorización y/ o renovación de la patente
de alcoholes.
Quinto: Que el reclamo o acción de ilegalidad
contemplado en el artículo 151 de la Ley N° 18.695, es una
acción contenciosa administrativa especial consagrada por
nuestro legislador en términos amplios, con el objeto de
controlar la legalidad de la actuación de los funcionarios
municipales, razón por la que se concede para impugnar
actos administrativos u omisiones en las que aquellos
incurran, que pueden agraviar a un ciudadano particular o
afectar los intereses generales de la comuna, siendo
relevante precisar que el principal fin de esta acción es
tutelar los derechos e intereses legítimos de aquellos.
Lo anterior es trascendente, toda vez que determina
que al deducirse la acción, cumpliendo los requisitos
previstos en el artículo 151 de la Ley N° 18.695, el
sentenciador debe realizar necesariamente un análisis
respecto de si en la especie concurre la ilegalidad
denunciada.
Sexto: Que, en lo medular, la infracción de ley
denunciada por el recurrente se funda en dos aspectos, esto
es, el yerro jurídico relacionado con el razonamiento que
impide la revisión del fundamento del acto, al señalar los
sentenciadores que lo impugnado es el acuerdo del Concejo Municipal, acto que no sería reclamable a través de la
acción ejercida y, por otro lado, la falta de análisis
respecto de la falta de motivación del acto administrativo.
Séptimo: Que, para resolver adecuadamente se debe
tener presente que el artículo 65 letra ñ) de la Ley N°
18.695 Orgánica Constitucional de Municipalidades, dispone
que el Alcalde requerirá el acuerdo del Concejo para:
"otorgar, renovar, caducar y trasladar patentes de
alcoholes", agregando que "el otorgamiento, la renovación o
el traslado de estas patentes se practicará previa consulta
a las juntas de vecinos respectivas"; a su vez, el artículo
79 letra b) de la misma ley señala que al Concejo Municipal
corresponderá pronunciarse sobre las materias indicadas en
el artículo 65.
Las disposiciones legales expuestas exigen al Alcalde
dos requisitos para resolver sobre la renovación de una
patente para expendio de bebidas alcohólicas: la consulta a
la Junta de Vecinos respectiva y el acuerdo del Concejo
Municipal.
Octavo: Que, asentado lo anterior, se verifica el
primer error de derecho denunciado por el recurrente, toda
vez que al constituir el acuerdo del Concejo Municipal, un
requisito de validez del acto impugnado, resulta
incuestionable que el control de legalidad de aquel
necesariamente implica revisar lo obrado por el Concejo,
pues es en el seno de tal órgano en que se expresa la voluntad de renovación de la patente, adoptando acuerdos
que, posteriormente, se materializan en el decreto
alcaldicio respectivo.
Así, la acción del artículo 151 de la Ley N° 18.695
debe dirigirse en contra del Decreto Alcaldicio que,
eventualmente, deniega la renovación de la patente de
alcoholes, pues éste es el acto terminal del procedimiento
de renovación de patente, empero, el examen de legalidad de
la decisión, naturalmente debe involucrar la revisión de lo
obrado por el Concejo Municipal, no sólo por ser éste un
requisito de validez, sino porque además aquello constituye
un pilar fundamental de la motivación del acto
administrativo, exigible conforme lo disponen los artículos
11 y 41 de la Ley N° 19.880.
Noveno: Que, asentado lo anterior, resulta
indispensable avocarse al examen de la segunda perspectiva
en que se funda el recurso, esto es, la ausencia de
análisis de la fundamentación del acto impugnado. En este
aspecto, la sola revisión de la sentencia permite
establecer que, efectivamente, se realiza un control formal
respecto de este requisito, puesto que el único análisis
que se realiza se vincula con la sola literalidad del
Decreto N° 11.573, señalando que éste se fundó en la
existencia de infracciones cursadas al actor, en el Acuerdo
del Concejo y en el Informe de Carabineros y de la Junta de
Vecinos, por lo que se concluye que tiene fundamentos suficientes. Tal razonamiento evidencia el nulo análisis
respecto del control de la motivación del acto
administrativo.
Décimo: Que el examen realizado por la Corte de
Apelaciones, no se condice con la exigencia que impone el
control de legalidad que implica el ejercicio de la acción
contemplada en el artículo 151 de la Ley N° 18.695, puesto
que para cumplir aquello se debe establecer no sólo la
existencia de un argumento formal que motiva la decisión,
sino que además se debe asentar la existencia de los
antecedentes esgrimidos por la autoridad.
En efecto, constituye uno de los elementos del acto
administrativo, la motivación del mismo, pues a través de
ella se exteriorizan las razones que han llevado a la
Administración a dictarlo, exigencia que se impone en
virtud del principio de legalidad. En nuestro ordenamiento
jurídico, la Ley N° 19.880, que establece las Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los
Órganos de la Administración del Estado, consagra los
principios de transparencia y publicidad, en cuanto permite
y promueve el conocimiento del contenido y fundamentos de
las decisiones que adopten los órganos de la Administración
del Estado, calidad que precisamente detenta el organismo
demandado. Es así como el artículo 11 inciso segundo del
referido texto legal, previene la obligación de motivar en
el mismo acto administrativo la decisión, los hechos y fundamentos de derecho que afecten los derechos o
prerrogativas de las personas. A su turno, también el
artículo 41 inciso cuarto del aludido texto legal dispone
que “las resoluciones que contenga la decisión, serán
fundadas”. Proceder que, por lo demás, se hace enteramente
exigible por mandato del artículo 8° de la Constitución
Política de la República.
Undécimo: Que, por otro lado, en el fallo impugnado se
exponen razonamientos para rechazar el reclamo de
ilegalidad vinculados a la circunstancia de haberse puesto
término al contrato de arrendamiento del inmueble en que se
ejercía la actividad amparada por la patente de alcoholes,
incorporando elementos ajenos al debate, toda vez que
aquello no sólo no fue esgrimido como fundamento del acto
administrativo, sino que por el contrario, son cuestiones
que se desarrollaron incluso con posterioridad a la
interposición de la presente acción, debiendo recordarse
que el examen de legalidad que debe realizar la Corte,
necesariamente debe retrotraerse al tiempo en que se dicta
el acto reclamado, puesto que es ese el momento en que se
deben cumplir todos los requisitos para su validez,
incluyendo, su fundamentación.
Duodécimo: Que lo hasta ahora expuesto permite
establecer que efectivamente los jueces del grado ha
vulnerado el artículo 151 de la Ley N° 18.695 en relación
al artículo 65 letra o) del mismo cuerpo normativo y artículos 11 y 41 de la Ley N° 19.880, toda vez que no
realizado un examen de legalidad del acto administrativo en
relación a su fundamentación, razón por la que el recurso
de casación en el fondo deberá ser acogido.
De conformidad, además, con lo dispuesto en los
artículos 764, 765, 768, 786, 806 y 808 del Código de
Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el
fondo deducido por el reclamante en contra de la sentencia
de seis de diciembre de dos mil dieciséis, la que por
consiguiente es nula y se reemplaza por la que se dicta a
continuación.
Regístrese.
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Matus.
Rol N° 338-2017.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Carlos
Cerda F., y Sr. Manuel Valderrama R., y los Abogados
Integrantes Sr. Jean Pierre Matus A., y Sr. Jorge Lagos G.
No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la
causa, los Abogados Integrantes Sr. Matus y Sr. Lagos por
estar ausentes.
Santiago, 12 de octubre de 2017.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma.
Corte Suprema
En Santiago, a doce de octubre de dos mil diecisiete, notifiqué en Secretaría
por el Estado Diario la resolución precedente.
