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sábado, 5 de septiembre de 2020

Se rechaza recurso de protección contra de contralora que ordenó el reintegro de funcionaria a gobierno regional

Antofagasta, a tres de septiembre de dos mil veinte. VISTOS: Luis Colman Vega, Abogado, actuando en representación convencional del Gobierno Regional de Antofagasta, órgano descentralizado con personalidad jurídica de derecho público, representado legalmente por el Intendente de la Región de Antofagasta, D. Edgar Blanco Rand, domiciliados para estos efectos en Prat N°384, segundo piso, comuna y ciudad de Antofagasta, deduce recurso de protección en contra de Claudia Neira Cofré, en su calidad de Contralora de la Contraloría Regional de Antofagasta, por ordenar mediante Oficio N°1.443 de 14 de julio de 2020 la reincorporación de Carolina Cáceres Ogalde a la dotación del Gobierno Regional de Antofagasta, y al consecuente pago de remuneraciones que se le adeuden por el periodo de tiempo que estuvo separada de sus funciones, orden que transgrede y vulnera las garantías fundamentales de los artículos 19 N°2, 3 inciso cuarto y 24 de la Constitución Política de la República, solicita se deje sin efecto el acto impugnado. Evacua informe la recurrida, solicitando el rechazo. Puesta la causa en estado, se han traído los autos para dictar sentencia. CON LO RELACIONADO Y CONSIDERANDO: 


PRIMERO: Que la recurrente expone que con fecha 28 de noviembre de 2019, mediante Resolución exenta N°1.344, el Gobierno Regional de Antofagasta decretó la no prórroga a la designación a contrata de Carolina Cáceres Ogalde, considerando, lo dispuesto en el artículo 3° letra c) de la ley 18.834; los artículos 146 y 153 de la ley 18.834; dictámenes 85.700 de 2017, 6.400 de 2018, 12.421, 28.530 y 33.999 todos del año 2017, fundando la decisión en una cuestión de planificación presupuestaria del servicio, sumado que de acuerdo con toda la normativa y jurisprudencia citada, la actora no cumplía con los requisitos para considerarla con “confianza legítima”. Señala que con fecha 13 de diciembre de 2019, Carolina Cáceres Ogalde ingresó una presentación a la Contraloría Regional de Antofagasta, exponiendo la situación que le afecta y solicitando dejar sin efecto la decisión adoptada, ordenando la renovación del vínculo contractual. Solicitado informe, el Gobierno Regional de Antofagasta mediante oficio N°234, deja en claro por qué no contaba con confianza legítima y que se le notifico por resolución fundada la decisión de no prorrogar su contrata y los fundamento tanto legales como presupuestarios para aquello. Es así que con fecha 14 de julio de 2020, se recibió el Oficio N°1.443, de 14 de julio de 2020, que indica en su parte conclusiva que “En consecuencia, ese servicio debe renovar el vínculo de la afectada durante 2020, en los mismos términos de la designación que se encontraba vigente para el año pasado, reincorporándola a sus funciones y pagándole las remuneraciones correspondientes al tiempo durante el cual se vio separada de sus labores, ya que dicho impedimento proviene de una situación de fuerza mayor, no imputable a aquella...”. Plantea que Carolina Cáceres Ogalde, ingresó a prestar servicios al Gobierno Regional de Antofagasta en calidad de Honorarios a suma alzada con fecha 17 de noviembre de 2014, luego por resolución TRA 804/9/2018 de 03 de enero de 2018, se designó a Carolina Haylen Cáceres Ogalde a contrata, desde el primero de enero de 2018 al 31 de diciembre del mismo año. Por lo cual, con la relación de los periodos que la señora Cáceres prestó sus servicios bajo la modalidad honorarios y a contrata, mal puede considerarse que se generó una “confianza legítima", ya que su periodo a contrata no duró más de dos años, además de haber existido tan solo una renovación. Refiere que se configura un acto ilegal pues, de la literalidad del dictamen, se observa que la Contraloría Regional de Antofagasta va más allá de sus facultades contenidas en el artículo 98 de la Carta Fundamental y las estipuladas en el artículo 9 y demás pertinentes de la Ley N°10.336, pues al resolver la controversia detrás del acto sindicado como atentatorio de derechos fundamentales, se atribuyó funciones de naturaleza jurisdiccionales que ni legal ni constitucionalmente detenta, en el entendido que, cuando la ley ha querido entregarle este tipo de prerrogativas, lo ha hecho de manera expresa, como es el caso de los juicios de rendición de cuentas, situación que dista sustancialmente de la de marras, donde la recurrida simple y llanamente se arrogó funciones, actuó fuera de su competencia, sin la fundamentación debida, sin permitir una debida defensa actuando como un órgano con potestades jurisdiccionales sin serlo, todo aquello además en un atentado directo a los artículos 6 y 7 de la constitución Política de la República. Incluso es un atentado directo y flagrante en contra de lo establecido en el artículo 6 de su propia ley Orgánica Constitucional N°10.336. Aduce que la contraloría al momento de substanciar y resolver la cuestión sometida a su conocimiento no respetó su propio estatuto interno, ni a nivel legal ni administrativo, pues, en vez de resolver el asunto mediante una “resolución de término’’, comunicó directamente su decisión mediante un “oficio", cuestión que claramente va en contra del artículo 3° letra e) de su resolución exenta N°168 que creó su unidad de protección de derechos funcionarios y es un atentado directo a la garantía del debido proceso, por dejarlos en indefensión, por la imposibilidad de recurrir al respecto, debido a la naturaleza de la comunicación, por no ser está formalmente una “resolución" sino que sólo un “oficio”. Concluye que el Gobierno Regional de Antofagasta fue sometido a un juicio donde no existió un término probatorio, donde no existió formalmente una sentencia, pero en el que se condenó e impuso una obligación de hacer y otra de dar, tener derecho a recurrir al respecto. Solicita se deje sin efecto el Oficio N°1.443 de 14 de julio de 2020. 


SEGUNDO: Que informa la recurrida solicita el rechazo del recurso. Expone que se recurre en contra de este Órgano de Control por la emisión del oficio N°1.443, de 14 de julio de 2020, que acogió la reclamación de Carolina Cáceres Ogalde, ordenando al Gobierno Regional de Antofagasta renovar el vínculo de dicha servidora por el año 2020, en los mismos términos de su última contratación. Al respecto, Carolina Cáceres Ogalde, formuló una reclamación ante la Contraloría Regional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 160 de la ley N°18.834, solicitando que se deje sin efecto la resolución exenta N°344, de 28 de noviembre de 2019, del Gobierno Regional de Antofagasta, por medio del cual se dispuso la no renovación de su designación a contrata para el año 2020. Requerido informe, el Gobierno Regional manifestó, en síntesis, haber decidido no prorrogar la designación a contrata de la señora Cáceres Ogalde debido a razones presupuestarias, descartando que le asista el principio de confianza legítima, por no contar con más de dos renovaciones en ese empleo. Analizados los antecedentes, se emitió el oficio N°1.443, de 14 de julio de 2020, acogiendo la reclamación presentada, ordenado renovar el vínculo estatutario que el Gobierno Regional había mantenido con la señora Cáceres Ogalde, por el año 2020, por cuarto la resolución exenta que dispuso no prorrogar su designación a contrata, no especificó cómo la planificación presupuestaria afectó la renovación de sus servicios, de manera que no satisfizo la exigencia de motivación del acto administrativo. Alega falta de legitimación activa del recurrente, ya que, en la especie, la relación jurídica existente entre el Gobierno Regional de Antofagasta y ese Ente de Control se configura, especialmente, por los artículos 98 de la Carta Fundamental; 1°, 5°, 6°, 9°, 16 y 19 de la ley N°10.336, que fija su Organización y Atribuciones, facultades que le fueron delegadas a las Contralorías Regionales por el Contralor General mediante su resolución N°1.002, de 2011. De este modo, los pronunciamientos que emite la Contraloría General en el marco de su función fiscalizadora de la Administración estatal interpretan las disposiciones que rigen la conducta de los agentes públicos estatales y hacen efectivo el principio de legalidad cuya observancia es condición necesaria de dicho régimen. Señala que los Gobiernos Regionales son servicios fiscalizados por esa Entidad de Control, encontrándose en el deber de someter su actuación a la jurisprudencia administrativa emanada del Órgano de Fiscalización, circunstancia que le impide interponer el presente recurso de protección con el objeto de sustraerse del cumplimiento de los pronunciamientos del Ente de Control, los cuales al interpretar la norma administrativa integran el bloque de juridicidad en que deben enmarcar sus actuaciones, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República y 2° de la ley N°18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado. Por lo demás, resulta inadmisible que el recurrente invoque derechos individuales por la vía del recurso de protección, ya que no existe vulneración de garantías constitucionales a su respecto en el caso de que se trata. Agrega que el actor busca que a través del presente recurso de protección se deje sin efecto el oficio N°1.443, de 14 de julio de 2020, de la Contraloría Regional de Antofagasta, que ordenó renovar la contrata que el Gobierno Regional había mantenido con la señora Cáceres Ogalde, por el año 2020, debiendo pagarle las remuneraciones correspondientes al tiempo durante el cual estuvo separada de sus labores. Pretensión improcedente, toda vez que, de accederse a ella, se afectarían los derechos de terceros que no son parte en este recurso, considerando que la señora Cáceres Ogalde ni siquiera ha sido emplazada en estos autos, infringiéndose gravemente con ello su derecho a defensa, circunstancia que constituye razón más que suficiente para rechazar la acción cautelar que se informa. Plantea que lo discutido es ajeno a la naturaleza cautelar del recurso de protección, sin que exista ilegalidad o arbitrariedad al emitir el oficio recurrido de acuerdo con la habilitación que las normas constitucionales, legales y reglamentarias otorgadas, con estricto apego y respeto al referido ordenamiento jurídico. Señala que los dictámenes N°s 22.766 y 85.700, ambos de 2016, y 6.400, de 2018, de ese Ente Fiscalizador, sostienen que la renovación reiterada de una contrata torna en permanente y constante la mantención del vínculo de los empleados de que se trate, generando en ellos una legítima expectativa que les induce a confiar en la repetición de tal actuación. Por ello, desde la segunda prórroga, al menos, la superioridad solo puede adoptar una decisión contraria a través de un acto administrativo que explicite los fundamentos que avalen esa determinación, detallando el razonamiento y los antecedentes de hecho y de derecho en que se sustenta. En cuanto a la duración total del lapso necesario para provocar la anotada confianza, la jurisprudencia administrativa antes citada indica que dicha expectativa se genera a partir de la segunda renovación anual y en la medida que no haya interrupción entre una designación y la siguiente, por lo que la práctica que genera la confianza legítima está determinada por una extensión de tiempo que alcanza más de dos años. Por su parte, el dictamen N° 16.512, de 2018, de la Contraloría General de la República, resolvió una consulta relativa a la posibilidad de que, respecto de los servidores traspasados desde la calidad de honorarios a la contrata en virtud de lo dispuesto en las últimas leyes de presupuestos, sean contabilizadas sus prestaciones de servicios a honorarios para efectos de invocar la confianza legítima. En ese pronunciamiento se precisó que dicho traspaso tiene su origen en una disposición legal y que para operar requiere, entre otras condiciones, que los beneficiarios tengan una antigüedad continua en el organismo de a lo menos un año previo a dicho cambio de condición jurídica, que mantengan un contrato a honorarios vigente al momento del traspaso a la contrata y que el servicio prestado sea un cometido especifico de naturaleza habitual en la institución. Añade, que ha sido el propio legislador el que, por medio de la autorización para el traspaso a la contrata hecha en las leyes de presupuestos, ha efectuado un reconocimiento de la continuidad y habitualidad de las funciones de tales servidores, por lo que resulta acorde con los criterios tenidos en consideración por esta Contraloría General al emitir su jurisprudencia sobre la materia, que para tal fin se sumen los lapsos, previos al traspaso, en las condiciones que señala. En consecuencia, el principio de confianza legítima resulta aplicable a la contrata de doña Carolina Cáceres Ogalde, por cuanto debe considerarse el periodo en que se desempeñó en el Gobierno Regional bajo la modalidad de contrato a honorarios, razón por la cual, en el acto que ordena no renovación de la contrata, debían detallarse los antecedentes de hecho y de derecho que le sirven de sustento y conforme con los cuales se adoptó su decisión, de modo que, de su sola lectura se pueda conocer cuál fue el raciocinio para ello, circunstancias que no se verificaron en la especie. Finalmente, en cuanto a la falta de fundamentación del acto impugnado, era una mera enunciación formal del motivo que llevó a la autoridad regional a poner fin a un vínculo respecto del cual existía la confianza legítima de continuidad, no se pudo conocer de su sola lectura el raciocinio utilizado para justificar la adopción de la medida de que se trata respecto de esa servidora en particular, contraviniendo con ello el criterio asentado en los dictámenes N°s 85.700, de 2016 y 6.400, de 2018, de la Contraloría General de la República, sobre confianza legítima. En ese contexto, esta Sede Regional concluyó que el acto administrativo que materializó la desvinculación no estaba debidamente fundado. 


TERCERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción constitucional de urgencia, de naturaleza autónoma, destinada a amparar el libre ejercicio de las garantías y derechos preexistentes que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben adoptar ante un acto u omisión arbitrario o ilegal que impida, amague o perturbe ese ejercicio. 


CUARTO: Que el recurso de protección como acción cautelar de urgencia, carece de las garantías procesales de un juicio declarativo de lato conocimiento, razón por la que solo ampara derechos no controvertidos o indubitados. En este sentido, un acto u omisión es arbitrario cuando carece de razonabilidad, de fundamentación suficiente, de sustentación lógica, es decir, cuando no existe razón que lo fundamente y quien actúa lo hace por mero capricho. El acto u omisión será ilegal cuando no reúne los requisitos legales, es contrario a derecho o a la ley o no se atiene estrictamente a la normativa legal vigente. 


QUINTO: Que, resolviendo derechamente el asunto controvertido, esto es, si el oficio N°1.443 de 14 de julio de 2020 de la Contraloría Regional de Antofagasta, que ordena la reincorporación de Carolina Cáceres Ogalde a la dotación del Gobierno Regional de Antofagasta, y el pago de remuneraciones que se le adeudan por el periodo de tiempo que estuvo separada de sus funciones, transgrede y vulnera garantías fundamentales. Es preciso establecer que los dictámenes de la Contraloría General de la República son obligatorios para los órganos de la Administración del Estado, conforme a lo dispuesto por el artículo 98 de la Constitución y por los artículos 6 y 19 de la Ley N°10.336. En este caso, el citado oficio N°1.443 de 14 julio de 2020, contiene una decisión de la Contraloría General de la República, por ende, esta emitiendo pronunciamiento sobre la constitucionalidad y legalidad de la resolución exenta N°344, de 28 de noviembre de 2019 del Gobierno Regional de Antofagasta, vigilando el cumplimiento de las disposiciones del Estatuto Administrativo, por tanto, al resolver como lo ha hecho, solamente está dando estricto cumplimiento al objetivo del órgano contralor establecido en el artículo 1° de la ley 10.336. 


SEXTO: Que no se advierte la vulneración de los derechos constitucionales que señala la recurrente. En efecto, en cuanto a la igualdad ante la ley, ello no se verifica pues la emisión de dictámenes por parte del órgano Contralor, es aplicable a todos los órganos de la Administración del Estado. En lo que respecta al derecho a no ser juzgado por comisiones especiales, tampoco se verifica pues la emisión de dictámenes por parte de la Contraloría no constituyen juzgamientos, sino resoluciones de carácter vinculante para los órganos administrativos por establecerlo así la ley dictada con anterioridad. En cuanto a la afectación del derecho de propiedad, tampoco resulta procedente pues los recursos con que cuenta el Consejo Regional, son de carácter público de acuerdo a un presupuesto establecido en forma previa, sobre los cuales no puede reclamar dominio. En consecuencia, si bien no se encuentra discutido, la decisión del órgano contralor mediante el oficio N°1443, está suficientemente fundado y siendo dictado en uso de sus facultades constitucionales y legales, por consiguiente, el presente recurso no puede prosperar. Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de Protección de Garantías Constitucionales, SE RECHAZA, SIN COSTAS, el recurso de Protección interpuesto por Luis Colman Vega en representación convencional del Gobierno Regional de Antofagasta, en contra de Claudia Neira Cofré, en su calidad de Contralora de la Contraloría Regional de Antofagasta. Regístrese y comuníquese. Rol 3599-2020 (PROTECCIÓN) Pronunciado por la Primera Sala de la C.A. de Antofagasta integrada por los Ministros (as) Myriam Del Carmen Urbina P., Jasna Katy Pavlich N., Eric Dario Sepulveda C. Antofagasta, tres de septiembre de dos mil veinte. En Antofagasta, a tres de septiembre de dos mil veinte, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente. 


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