Santiago, veintisiete de enero de dos mil veinte.
En estos antecedentes Rol Corte Suprema N潞 278-2019, se trajeron los
autos en relaci贸n para conocer de las reclamaciones presentadas por
Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada y Laboratorio Sanderson
S.A., en contra de la sentencia de ocho de noviembre de dos mil
dieciocho, dictada por el Tribunal de Defensa de la Libre
Competencia, que acoge el requerimiento de la Fiscal铆a Nacional
Econ贸mica, declarando que las requeridas infringieron el art铆culo
3潞 incisos 1潞 y 2潞 letra a) del Decreto Ley N°211 al celebrar y
ejecutar acuerdos con el objeto de afectar procesos de licitaci贸n de
inyectables de menor tama帽o, convocados por Cenabast, desde el a帽o
1999 hasta a lo menos el a帽o 2013, condenando a Laboratorio
Fresenius Kabi Chile Limitada al pago de una multa de 30.000 Unidades
Tributarias Anuales y a Laboratorio Sanderson S.A. a una sanci贸n de
2.463 Unidades Tributarias Anuales (UTA), eximiendo de dicho castigo
pecuniario a Laboratorios Biosano S.A., en atenci贸n a haberse
acogido 茅sta al beneficio del art铆culo 39 bis del se帽alado cuerpo
normativo.
Finalmente, el fallo impone a todas las requeridas la
adopci贸n de un programa de cumplimiento en materia de libre
competencia, que satisfaga los requisitos establecidos en la Gu铆a de
Programas de Cumplimiento de la Normativa de
Libre Competencia elaborada por la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica, de
junio de 2012, por un plazo de cinco a帽os, el cual deber谩
contemplar, adem谩s y como m铆nimo, las acciones detalladas en el
cuerpo de la misma decisi贸n.
Los antecedentes se inician por el requerimiento de la Fiscal铆a
Nacional Econ贸mica en contra de Laboratorio Fresenius Kabi Chile
Limitada, Laboratorio Sanderson S.A. y Laboratorios Biosano S.A., por
cuanto afirma que las requeridas celebraron y ejecutaron un acuerdo
para afectar los resultados de las licitaciones p煤blicas convocadas
por Cenabast, en la adquisici贸n de medicamentos inyectables o
ampollas, involucrando 93 productos con distintos principios activos.
De esta manera, afirma que tomaron contacto antes de ofertar y
acordaron qu茅 empresa ofrecer铆a el precio m谩s bajo, lo cual se
materializaba a trav茅s de reuniones donde se aportaban documentos
internos, principalmente planillas que consignaban la oferta que
har铆a la empresa ganadora y, a veces, un precio de referencia para
el perdedor. La 煤ltima reuni贸n, afirma el 贸rgano administrativo,
fue el 13 de febrero de 2013.
En cuanto al mercado relevante, se identifica como la provisi贸n de
medicamentos gen茅ricos inyectables de menor volumen o ampollas, en
el marco de las licitaciones p煤blicas convocadas por Cenabast entre
1999 y el primer semestre de 2013. Cada producto se describe de forma
detallada, raz贸n por la cual no hay sustituci贸n.
El acuerdo afect贸 arcas fiscales, con ingresos sobrenormales para
las requeridas, que duraron entre 1999 y 2013.
Por estas razones, la FNE solicita la imposici贸n de una multa de
18.000 UTA para Laboratorio Sanderson S.A., de
2.000 UTA para Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada y se hace
presente que Laboratorio Biosano S.A. cumple los requisitos para
acceder a la exenci贸n de la sanci贸n pecuniaria.
A fojas 389 Laboratorios Biosano S.A, (en adelante Biosano), contesta
el requerimiento, se帽alando que entreg贸 a la Fiscal铆a Nacional
Econ贸mica (en adelante FNE) todos los antecedentes solicitados y,
adem谩s, implement贸 un programa de cumplimiento de la normativa de
libre competencia, raz贸n por la cual pide no ser condenado en
costas.
A fojas 574 Laboratorio Sanderson S.A. (en adelante Sanderson) y
Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada (en adelante Fresenius)
oponen de manera conjunta excepci贸n de prescripci贸n, la cual se
funda en que la notificaci贸n del requerimiento se practic贸 el 5 de
agosto de 2016 y se imputan hechos que van desde 1999 hasta el primer
semestre de 2013. Estiman que cada hecho se agota en el momento en
que se presentan las ofertas al proceso de licitaci贸n respectivo y,
por tanto, no se podr铆an perseguir aquellas conductas anteriores al
5 de agosto de 2011, por aplicaci贸n
del t茅rmino de cinco a帽os, dispuesto en el art铆culo 20 del Decreto
Ley N°211.
En cuanto al fondo, niegan la existencia de un acuerdo colusorio con
Biosano y reprochan que el requerimiento no distinga entre los
productos a que se refiere, su naturaleza o su forma farmac茅utica,
lo cual es relevante para evaluar su uso y posible sustituci贸n. En
este orden de ideas, la expresi贸n “inyectables de menor volumen”
no tiene cabida o definici贸n precisa en la legislaci贸n nacional.
Expresan que la evaluaci贸n de las ofertas pondera diversos factores.
Para definir las condiciones de una oferta, es pr谩ctica de la
industria llevar un seguimiento de esos factores considerados en
licitaciones anteriores e incluso hay empresas que suministran la
sistematizaci贸n de esa informaci贸n p煤blica, como los participantes
y precios de adjudicaci贸n. Por otro lado, a trav茅s del Servicio
Nacional de Aduanas se puede acceder a las cantidades importadas y
precios aproximados, todo lo cual justifica que se elabore una
planilla de simulaci贸n ex ante, para calcular el mejor precio a
ofertar, y una planilla de recopilaci贸n de informaci贸n y
seguimiento ex post.
Aseveran que la FNE omite informaci贸n sobre las licitaciones a que
se habr铆an referido las dos denuncias que dan inicio a la
investigaci贸n, como tampoco explica respecto de qu茅 se habr铆an
puesto de acuerdo las empresas, s贸lo se habla de 1.262 ocasiones y
93 productos, sin que
quede claro si se imputa un acuerdo marco o uno espec铆fico para cada
proceso licitatorio. El requerimiento tampoco expresa la finalidad
del acuerdo, si era excluir competidores, repartirse el mercado o
influir en precios futuros. En cuanto a este 煤ltimo punto, destacan
que el precio no siempre es el factor m谩s relevante de ponderaci贸n
y su porcentaje de influencia ha variado en el tiempo.
Reconocen que han existido comunicaciones entre las requeridas, pero
las explican en relaciones de mercado, puesto que se han vendido
materias primas y excipientes e incluso, en 2005, hubo conversaciones
de Sanderson para adquirir Biosano. Tambi茅n han tenido v铆nculos por
su pertenencia a Asilfa (la Asociaci贸n Industrial de Laboratorios
Farmac茅uticos), lo cual no modific贸 su calidad de competidores. En
efecto, algunas de las reuniones que se citan en el escrito de la FNE
fueron precisamente en el tiempo en que se modificaron las bases tipo
de licitaci贸n por Cenabast y, a prop贸sito de ello, hubo reuniones,
pero no con el alcance que les atribuye el 贸rgano fiscalizador.
En cuanto al mercado relevante, 茅ste var铆a todos los a帽os, de modo
que tambi茅n van cambiando las participaciones de cada uno de los
actores. Adem谩s, corresponde considerar que los mismos medicamentos
se venden de manera directa a centros de salud p煤blicos y privados
por precios superiores, raz贸n por la cual no se justifica una
colusi贸n para vender a Cenabast, donde el margen es menor. En cuanto
al poder de mercado, debe analizarse por producto licitado, porque se
compite con aquellos laboratorios que tengan el registro sanitario
para su comercializaci贸n.
Sobre la multa solicitada, aseguran que 茅sta es
-
desproporcionada y el requerimiento noserefiere a losantecedentes tenidos a la vista parasudeterminaci贸n,
haciendo presente que ella equivale a 26 veces las utilidades
percibidas por la venta de los medicamentos en el periodo.
Finalmente, el tipo infraccional imputado exige la acreditaci贸n de
la proposici贸n del acuerdo, su ejecuci贸n y control de cumplimiento,
adem谩s de la obtenci贸n de beneficios econ贸micos.
Solicitan el rechazo del requerimiento,
subsidiariamente que no se le aplique multa o, en subsidio de todo lo
anterior, que ella sea rebajada.
A fojas 690 y 703, respectivamente, la FNE y Cenabast evac煤an el
traslado conferido en relaci贸n a la excepci贸n de prescripci贸n,
se帽alando que el acuerdo colusorio es un solo il铆cito y, por otro
lado, que el t茅rmino de 5 a帽os para la prescripci贸n no se inicia
mientras se mantengan en el mercado los efectos imputables a la
conducta.
En el presente caso, el actuar de las requeridas se despleg贸 hasta
primer semestre de 2013, de modo que la acci贸n fue deducida dentro
de plazo.
Por sentencia de fojas 3794 el Tribunal de Defensa de la Libre
Competencia razona, en primer lugar, acerca de la configuraci贸n de
un acuerdo 煤nico, expresando que el problema sobre su existencia se
origina en aquellos casos en que se celebran o ejecutan varios
acuerdos entre las mismas partes o un grupo estable de competidores,
por un per铆odo de tiempo en el que no median grandes interrupciones
o en el que, existiendo tales interrupciones, se puede inferir
fundadamente que se trata de una infracci贸n 煤nica. De acuerdo con
la literatura y jurisprudencia extranjera, por regla general es
dif铆cil encontrar evidencia directa de un plan global, raz贸n por la
cual el acuerdo 煤nico se infiere de una serie de pruebas de car谩cter
fragmentario.
Agrega la decisi贸n que se estar谩 en presencia de un acuerdo 煤nico
cuando se ejecuten varios pactos que tengan un mismo objeto, entre un
grupo medular de participantes. Para estos efectos, no es necesario
acreditar la existencia de todos los convenios espec铆ficos si la
prueba acompa帽ada permite inferir la ejecuci贸n de ellos en el
tiempo. En otras palabras, lo determinante es revisar las identidades
o similitudes entre aquellos celebrados antes de su interrupci贸n o
cese y los materializados despu茅s, identidades que dicen relaci贸n
con su objeto, el grupo medular de ejecutivos que participan y sus
formas de implementaci贸n.
En el presente caso, los elementos que deben ser probados son: (i) el
inicio, objeto y part铆cipes del acuerdo; (ii) los ejecutivos
involucrados en el acuerdo, reuniones y lugares donde se realizaban;
(iii) la forma c贸mo se implementaba el acuerdo; (iv) la supuesta
interrupci贸n del acuerdo; y (v) causas y circunstancias de t茅rmino
del acuerdo, para lo cual analiza los medios probatorios que hay en
la causa.
Examina la solicitud de beneficios de Biosano, donde se distinguen
cuatro periodos en que se habr铆a desarrollado y ejecutado el
acuerdo. El primero comienza en el a帽o 2000 cuando se incorpor贸
Claudio Reginato a la gerencia comercial. Silvia Galindo – la
gerente anterior – le comunic贸 la existencia de reuniones
peri贸dicas con Sanderson y Laboratorios Rider para acordar ciertas
ofertas en licitaciones de la Cenabast, y, con ello, asegurar una
cuota de mercado del 20% para Biosano. Se帽ala las personas que
participaron en las reuniones y el lugar, agregando que el acuerdo se
materializaba con planillas impresas en que se propon铆an los precios
y la asignaci贸n de productos.
Desde el a帽o 2004 Biosano decidi贸 importar bolsas de suero y ello
gener贸 tensiones con Sanderson, porque consideraba 茅ste que era su
mercado. Se produce un quiebre y se suspenden las conversaciones
entre 2005 y 2006.
Luego, en el a帽o 2007 Sanderson es adquirido por parte de Fresenius
Kabi, hubo una reuni贸n para comunicar a
Biosano esta circunstancia y presentarles al nuevo gerente general
para retomar las conversaciones. Las planillas pasaron a formato
electr贸nico. Biosano aceptaba las condiciones propuestas por sus
competidoras, aunque a veces ofertaba un precio menor al acordado.
Finalmente, entre los a帽os 2010 a 2012 Cenabast cambia sus bases de
licitaci贸n y disminuye la relevancia del precio como variable de
adjudicaci贸n. Se redujo el n煤mero de productos involucrados a
alrededor de 20 y en algunas ocasiones Biosano se apart贸 del acuerdo
para ofertar precios m谩s bajos. Luego, Biosano concluy贸 que era
dif铆cil continuar con el acuerdo, atendidas las deducciones de
puntaje que sufr铆an Fresenius y Sanderson, lo cual hab铆a
significado que deb铆a ofertar precios muy altos para que sus
competidores se adjudicaran las licitaciones.
El relato contenido en la solicitud de beneficios – prosigue la
sentencia – es consistente, en lo sustancial, con la descripci贸n
de los hechos descritos en el requerimiento, proporcionando
antecedentes precisos y con un detalle mayor acerca de la existencia
del acuerdo, vi茅ndose adem谩s corroborado por otros antecedentes,
como son las planillas Excel incautadas a las partes y los correos
electr贸nicos intercambiados entre las requeridas, los cuales analiza
en detalle para cada uno de los periodos, permitiendo as铆 tener por
acreditadas la existencia de las reuniones y sus participantes. De
este
modo, concluye que los principales ejecutivos involucrados fueron los
hermanos Claudio y Maurizio Reginato y Jorge Cornejo, por parte de
Biosano; adem谩s de Pedro Pablo Echeverr铆a y Mariano Ojeda, por
parte de Fresenius y Sanderson, todos quienes se reun铆an con ocasi贸n
de los llamados a licitaci贸n de ampollas que convocaba Cenabast,
principalmente en el Centro Vasco de Santiago y posteriormente en la
casa de Maurizio Reginato.
Sobre la implementaci贸n del acuerdo, fue a trav茅s de planillas que
son ponderadas por el tribunal, expresando que todas fueron creadas y
modificadas con fechas anteriores al cierre de la fecha para
presentar ofertas; en todas aparecen columnas que singularizan a las
requeridas con las letras S y B u otra nomenclatura, conteniendo los
precios efectivamente ofertados por Biosano, Fresenius y Sanderson en
las licitaciones e indican la empresa que finalmente result贸
adjudicataria. De esta forma, no es veros铆mil la versi贸n
alternativa que dan las Fresenius y Sanderson sobre las planillas,
porque es imposible predecir con exactitud el precio que ofertar铆a
el rival y tampoco es racional que se hubieran formulado ofertas con
precios m谩s altos en algunas de estas licitaciones, a menos que
existiera un acuerdo, porque si hubiese podido anticipar la actuaci贸n
de su rival, habr铆a ofertado precios m谩s bajos para as铆
adjudicarse.
Analiza en detalle varias de ellas, agregando que si se comparan
aquellas incautadas a Biosano con la informaci贸n de Cenabast, en la
mayor铆a de los casos los precios son muy cercanos y se cumple con la
asignaci贸n, circunstancia que solo se explica por un acuerdo entre
las requeridas.
En relaci贸n a la supuesta interrupci贸n del acuerdo entre los a帽os
2005 y 2006, hay pruebas de que en este periodo las conversaciones
continuaron. La solicitud de beneficios reconoce que en ese lapso los
hermanos Reginato aceptaron que las reuniones fueran con Jorge
Cornejo, jefe de ventas de Biosano – quien declara en la causa –
a fin de “recomponer la relaci贸n”. Hay tambi茅n correos
electr贸nicos internos de Biosano, los cuales cita y concluye que el
v铆nculo no se rompi贸 totalmente, pese a las tensiones.
En aquello que concierne a las causas y circunstancias del t茅rmino
del acuerdo, Biosano se帽al贸 en la solicitud de beneficios que un
hecho decisivo fueron los cambios de Cenabast a las bases de
licitaci贸n. Los hermanos Reginato declararon sobre el punto, la
nueva ponderaci贸n implic贸 que el precio ten铆a menor incidencia,
ante la calidad y la evaluaci贸n como proveedor, entonces Biosano
ten铆a que modificar mucho sus precios para adjudicarse o para
procurar que se adjudicaran las dem谩s requeridas.
Estas declaraciones de Claudio y Maurizio Reginato son consistentes
con el hecho que, a partir de octubre de 2012,
Biosano se adjudicara licitaciones en las que ofert贸 un precio mayor
al ofertado por Fresenius y Sanderson. En conclusi贸n, la prueba
rendida en autos demuestra que el acuerdo se mantuvo hasta al menos
el primer trimestre del a帽o 2013, de manera consistente con el
requerimiento de la FNE.
En cuanto al n煤mero de compras alcanzado por el acuerdo, la FNE
identific贸, a modo ejemplar, 93 productos que habr铆an sido
solicitados por Cenabast en al menos 1.262 oportunidades de
adjudicaci贸n, pero se帽ala que el n煤mero de veces en que el acuerdo
fue apto para afectar las licitaciones es probablemente mayor, puesto
que entre los a帽os 1999 y 2005 la informaci贸n fue recopilada de
registros hist贸ricos y no del portal de Chilecompras.
Sin embargo, Biosano identific贸 en su solicitud de beneficios s贸lo
50 productos afectados por el acuerdo, sin indicar las oportunidades
en las que Cenabast los habr铆a licitado, como tampoco las veces en
que ellos habr铆an sido objeto del acuerdo.
Esta diferencia num茅rica, en parecer de los sentenciadores, no
altera en modo alguno las conclusiones expuestas anteriormente,
puesto que lo acusado en autos es un acuerdo 煤nico cuyo objeto
consist铆a en afectar los resultados de procesos de licitaci贸n de
ampollas convocadas por Cenabast, lo cual habr铆a ocurrido entre los
a帽os 1999 y 2013, a lo menos, todo lo cual est谩 acreditado con la
prueba analizada y ponderada. Adem谩s, tal como ya se consign贸, los
casos de acuerdos 煤nicos son aquellos en que existen diversos
acuerdos particulares respecto de los cuales no necesariamente existe
evidencia de todos ellos, siendo suficiente contar con prueba parcial
que permita inferir la existencia del acuerdo 煤nico, todo lo cual se
da sobradamente en este caso. Es decir, a partir de toda la prueba
ponderada en autos, es muy probable que al menos fueron 93 los
productos que habr铆an sido afectados por el acuerdo 煤nico, los que
habr铆an sido solicitados por Cenabast en al menos 1.262
oportunidades.
Con lo hasta ahora razonado, desecha las alegaciones de Fresenius y
Sanderson.
En cuanto a la prescripci贸n, se concluy贸 que el acuerdo se mantuvo
hasta por lo menos el primer trimestre de 2013 y el requerimiento fue
notificado el 5 de agosto de 2016. Por consiguiente, la acci贸n no se
encuentra prescrita, en tanto fue interpuesta y notificada en un
plazo inferior a cinco a帽os, tal como dispone el art铆culo
20 incisos 3潞 y 4潞 del Decreto Ley N潞211.
Luego, razona sobre las medidas a adoptar, expresando que la FNE
se帽al贸 que Biosano cumple con los requisitos del art铆culo 39 bis
del Decreto Ley N潞211 para obtener el beneficio de exenci贸n total
de la multa, el cual debe ser respetado por el Tribunal, puesto que
no se acredit贸 que dicha empresa organizara el cartel o coaccionara
a las
dem谩s para participar en 茅l. Sin embargo, al tenor del
mismo precepto, es posible imponer a Biosano otras medidas.
Para ello debe tomarse en consideraci贸n que durante el
periodo de extensi贸n del acuerdo, entre 1999 a 2013, han
estado en vigencia 3 reg铆menes legales de defensa de la
libre competencia, que consignan diferentes regulaciones en
torno a la figura de la colusi贸n.
En concepto de los sentenciadores, corresponde aplicar el 煤ltimo de
los textos, puesto que ese era el r茅gimen jur铆dico vigente al
tiempo de ejecuci贸n de la conducta il铆cita, ah铆 se consum贸 o
ejecut贸 铆ntegramente. A帽ade que en caso de infracciones continuas
no existe aplicaci贸n retroactiva de una ley m谩s gravosa y
posterior, sino solo un r茅gimen legal que muta durante su ejecuci贸n
y cuya variaci贸n fue conocida por el hechor.
Sobre el monto del beneficio econ贸mico, la FNE acompa帽贸 un informe
calculado desde el a帽o 2006, puesto que solo desde esa fecha se
tiene informaci贸n en formato digital de las licitaciones. Atendido
que Fresenius obtuvo el 13,5% del monto total adjudicado a Fresenius
y Sanderson y que esta 煤ltima obtuvo el 86,5% del mismo monto, se
estima que (i) el beneficio econ贸mico promedio de Fresenius para el
per铆odo 2006-2013 es de 1.231,5 UTA; y (ii) el beneficio econ贸mico
promedio de Sanderson para el per铆odo 2006-2013 es de 7.869 UTA.
Teniendo en cuenta que Sanderson participaba del acuerdo desde 1999,
para calcular el monto del beneficio econ贸mico obtenido por ella
entre 1999 y 2005, se extrapolaron a ese per铆odo los resultados
indicados precedentemente, considerando para ello las oportunidades
de adjudicaci贸n de cada per铆odo, para estimar que el beneficio
econ贸mico promedio de Sanderson en el lapso total es de 8.357,6 UTA.
Atendido lo anterior, se aplica una multa de 30.000 UTA a Laboratorio
Sanderson S.A., por cuanto el doble del beneficio econ贸mico promedio
que obtuvo producto de la colusi贸n, es superior al l铆mite m谩ximo
establecido por la normativa aplicable a los hechos denunciados en
autos; y una multa de 2.463 UTA a Fresenius, equivalente al doble del
beneficio econ贸mico promedio.
En forma adicional a la multa impuesta en el caso de Fresenius y
Sanderson y de manera exclusiva para Biosano, se impone a obligaci贸n
de adoptar un programa de cumplimiento en materia de libre
competencia que satisfaga los requisitos establecidos en la Gu铆a de
Programas de Cumplimiento de la Normativa de Libre Competencia
elaborada por la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica, de junio de 2012, con
una duraci贸n de cinco a帽os y contemplando, como m铆nimo, las
acciones que la misma sentencia detalla.
A fojas 3887 Fresenius deduce recurso de reclamaci贸n, alegando la
infracci贸n al art铆culo 3潞 inciso 1潞 y 2潞 letra
a) del Decreto Ley N潞211, 19 inciso 1潞, 20, 21 y 1698 del C贸digo
Civil, adem谩s del art铆culo 19 N潞3 de la Constituci贸n Pol铆tica de
la Rep煤blica.
Expone que por la v铆a de calificar la conducta como una infracci贸n
煤nica, la sentencia no se pronuncia sobre si en realidad existieron
o no los acuerdos durante el periodo imputado y si en todo ese lapso
concurrieron los elementos del tipo legal. Ello, para evitar hacerse
cargo de analizar el expediente investigativo y las particularidades
de cada una de las 1.262 licitaciones, respecto de las cuales no hay
evidencia anterior al a帽o 2006. En este orden de ideas, la decisi贸n
nada dice sobre la acreditaci贸n de si en todas las conversaciones y
reuniones que dio por probadas, se comparti贸 informaci贸n respecto
de los precios y si hubo un acuerdo de voluntades para afectar
m煤ltiples licitaciones por casi 14 a帽os. Tampoco pondera puntos
como el poder de mercado, la aptitud para afectar la competencia y la
decisi贸n conjunta de llevar a cabo el supuesto acuerdo.
Agrega que se omiti贸 la prueba que demuestra la independencia,
discontinuidad de los contactos e inestabilidad de las
participaciones de mercado de las requeridas, adem谩s de otras
condiciones que dan cuenta que en el caso no se cumplen los
presupuestos de una infracci贸n permanente, sino a lo m谩s m煤ltiples
acuerdos. En este sentido, la sentencia reconoci贸 que los supuestos
acuerdos eran variados, pero propuso que todos fueran tratados como
uno solo por la dificultad probatoria, antes de tener por probados
los hechos que permiten tener por configurada la colusi贸n.
Expresa que para que haya un solo hecho, debe verificarse una
conexi贸n objetiva y subjetiva, un v铆nculo ininterrumpido, un
acuerdo marco inicial, un plan com煤n y una voluntad com煤n que se
ejecuta a trav茅s del tiempo en un comportamiento continuo. En este
caso, la sentencia discurre sobre las declaraciones de los delatores
y una serie de planillas que no son f谩cilmente diferenciables de un
simple documento interno de trabajo y, en este orden de ideas, no hay
evidencia de un intercambio de informaci贸n sensible o de
comunicaciones que evidencien el acuerdo.
Por otro lado, la sentencia desatiende la prueba sobre la
interrupci贸n de las conversaciones, que incluso es refrendada por
los delatores, a pesar de lo cual la decisi贸n se basa en la
declaraci贸n de Jorge Cornejo, quien depuso sobre reuniones en 2004 y
2005, no en 2006. Por tanto, hubo un fraccionamiento que impide
considerar la comisi贸n de una infracci贸n 煤nica.
Alega, a continuaci贸n, la infracci贸n a las reglas de la sana
cr铆tica en la valoraci贸n de la prueba y al deber de fundamentaci贸n
de las sentencias, puesto que el tribunal no analiz贸 la definici贸n
de mercado relevante, como tampoco consider贸 probanza alguna de
dicha definici贸n, teniendo por correcta la propuesta por la FNE, sin
fundamento para ello
y sin referirse al poder de mercado que el supuesto acuerdo habr铆a
conferido a las requeridas, el cual juega un rol importante como
integrante del il铆cito.
Respecto del fondo del asunto, se confiri贸 valor probatorio de
manera err贸nea a la solicitud de beneficios, que no cumpl铆a con el
requisito de otorgar antecedentes corroborables con el resto de los
elementos del proceso.
Se refiere en detalle a cada una de las planillas analizadas, para
concluir que ellas no son elementos suficientes para tener por
acreditada la existencia del acuerdo imputado. A帽ade que la
solicitud de beneficios da cuenta de la independencia de los
acuerdos, al igual que la declaraci贸n de los hermanos Reginato, en
orden a que un mismo producto pod铆a asignarse a uno y, en otra
licitaci贸n, al otro.
Reitera la existencia de un quiebre entre los a帽os 2005 y 2006.
En cuanto a las circunstancias que inciden en la determinaci贸n de la
sanci贸n, la estimaci贸n del beneficio econ贸mico se realiza desde
2006 dado que no hay informaci贸n suficiente sobre las licitaciones
de los a帽os anteriores, para las cuales se hace una extrapolaci贸n
con deficiencias metodol贸gicas, incluyendo productos que no cumplen
con ser inyectables de menor tama帽o y tomando en cuenta el periodo
en que el acuerdo estuvo interrumpido, con casos de
licitaciones desiertas o donde las requeridas no ten铆an registro
sanitario.
Tampoco se consider贸 que Fresenius y Sanderson no ten铆an la calidad
de reincidentes y prestaron colaboraci贸n durante el proceso de
investigaci贸n.
Insiste en sus alegaciones de prescripci贸n y a帽ade que la sentencia
est谩 dada ultra petita, puesto que la FNE en su requerimiento
solicit贸 para Sanderson una multa de
18.000 UTA y, en su lugar, el tribunal aplica 30.000 UTA, misma
situaci贸n que se observa respecto de Fresenius a quien se solicit贸
2.000 UTA y termina siendo objeto del pago de 2.463 UTA. En cuanto a
este punto, hubo una errada determinaci贸n de la ley aplicable a los
hechos, puesto que deb铆a considerarse la norma m谩s beneficiosa y,
de este modo, el l铆mite m谩ximo es de 20.000 UTA.
Finalmente, reprocha que el programa de cumplimiento que se le exige
es excesivo y de muy dif铆cil implementaci贸n, impone revisi贸n
correos electr贸nicos y registros de llamados, lo cual resulta
invasivo para sus ejecutivos, instando adem谩s por la contrataci贸n
de un oficial de cumplimiento de tiempo completo. Asegura que ya
cuenta con un programa de cumplimiento, raz贸n por la cual pide se le
permita seguir ejecut谩ndolo.
Pide, en definitiva, se acoja la reclamaci贸n y, en consecuencia, se
rechace el requerimiento, dejando sin efecto tanto la multa y como la
imposici贸n del programa de
cumplimiento y, en subsidio, que el castigo pecuniario sea rebajado.
A fojas 4039 Sanderson deduce recurso de reclamaci贸n, con
fundamentos an谩logos a los ya expuestos por Fresenius.
Se refiere en su presentaci贸n, adem谩s, al mercado relevante y la
forma en que se realizan las licitaciones. Expresa que es necesario
tener un registro vigente para el producto que se est谩 licitando,
pero no es necesario que la persona que participa sea la titular de
dicho registro, sino solo se necesita una autorizaci贸n del titular.
Las compras se materializan a trav茅s de un convenio marco que puede
referirse a varios productos y futuras licitaciones pueden declararse
desiertas porque el precio del mejor evaluado es mayor al convenio
marco vigente.
En este orden de ideas, cada proceso licitatorio es distinto y la
decisi贸n de Cenabast de adjudicar es impredecible, porque el factor
precio no es el determinante, no necesariamente la oferta m谩s
econ贸mica es la adjudicada y el peso que tiene el precio tambi茅n ha
ido variando. Tambi茅n Cenabast puede adjudicar a m煤ltiples
proveedores, declarar desierta la licitaci贸n o importar directamente
en situaciones excepcionales.
Reprocha que en el requerimiento hay una errada definici贸n del
mercado relevante, se agrupan productos con distintos principios
activos y concentraci贸n, que no son sustitutos entre s铆, para
asumir que la demanda de todos
ellos tendr铆a las mismas caracter铆sticas y sus oferentes ser铆an
id茅nticos, ignorando que Cenabast es s贸lo uno de los canales por
los cuales las instituciones pueden realizar sus compras.
Por otro lado, se define el mercado como altamente concentrado,
omitiendo la existencia de canales alternativos como las compras
directas o importaciones y las caracter铆sticas de las licitaciones
de Cenabast, que generan distintos incentivos a los oferentes para
participar. En este sentido, las requeridas tienen alta participaci贸n
en algunos productos, pero en otros se observa la participaci贸n e
importante de otros laboratorios que han sido adjudicatarios de
licitaciones, existiendo alta competencia.
Plantea las mismas peticiones que la reclamaci贸n anterior.
Se trajeron los autos en relaci贸n.
Considerando:
Primero: Que, en primer lugar, corresponde hacer ciertas
consideraciones en torno a las caracter铆sticas del mercado relevante
para esta causa, en tanto las particularidades del il铆cito atribuido
a las requeridas, como tambi茅n el escenario en que 茅ste habr铆a
tenido lugar – esto es, en el marco de licitaciones p煤blicas
abiertas por Cenabast – entregan ciertos elementos especiales cuyo
an谩lisis resulta necesario antes de entrar al fondo del asunto.
Segundo: Que, seg煤n ha se帽alado esta Corte con anterioridad,
la precisi贸n del mercado relevante exige tener a la vista aspectos
como la naturaleza del negocio de que se trate, la porci贸n
geogr谩fica comprometida y otros m谩s espec铆ficos, raz贸n por la
cual la determinaci贸n se realiza caso a caso.
Sobre
la conceptualizaci贸n del mercado relevante, se ha planteado por la
doctrina: “supone
identificar el conjunto de productos (bienes o servicios) que
compiten entre s铆 en la satisfacci贸n de las necesidades de los
consumidores, el conjunto de empresas que pueden ofrecer dichos
productos en un plazo relativamente reducido de tiempo y el 谩rea
geogr谩fica en la cual las condiciones de competencia
para
el
suministro
de
dichos
bienes
o
servicios son
suficientemente homog茅neas, diferentes en todo caso de las
otras
谩reas
geogr谩ficas
pr贸ximas”
(Alfredo
Ugarte
Soto. Facilidades
Esenciales y Abuso de Posici贸n Dominante. Revista de Derecho
Universidad Cat贸lica del Norte. vol.20 N°2. A帽o 2013). Se debe
hacer presente que, en la definici贸n de un mercado relevante,
adem谩s, tiene especial importancia el examen de la sustituibilidad
de la oferta y de la demanda, esto es, determinar en qu茅 grado es
posible reemplazar un
producto
o
transacci贸n
por
otro,
dentro
de
un territorio
determinado.
Tercero: Que la conducta imputada dice relaci贸n con
acuerdos para afectar el resultado de procesos de
licitaci贸n p煤blica convocados por Cenabast, para la
adquisici贸n de aquello que la FNE denomina “inyectables
gen茅ricos contenidos de menor volumen” o tambi茅n
denominados “ampollas”, expresi贸n que las requeridas
reprochan por no encontrarse definida en alg煤n texto legal.
Si bien lo anterior puede ser efectivo, para efectos de una adecuada
defensa no resulta ser un punto determinante, puesto que la FNE
cumple con incorporar, como anexo al requerimiento, un listado
preciso y acotado de los productos en cuyo abastecimiento habr铆a
influido el acuerdo que se atribuye a las requeridas, del cual no
s贸lo se evidencia que se trata de medicamentos inyectables,
presentados en un formato de no m谩s de 500 ml, sino que, adem谩s,
aparecen los bienes espec铆ficos a los cuales se extiende el
requerimiento, de modo que no hay para las empresas carga alguna de
determinaci贸n que pueda influir en sus alegaciones en el proceso.
En este orden de ideas, la inclusi贸n del detalle de aquellos
medicamentos en que habr铆a influido el supuesto acuerdo, da cuenta
que el elemento determinante para la definici贸n de mercado relevante
no es, en este caso particular, el principio activo o la
concentraci贸n, sino su presentaci贸n en ampollas de cierta capacidad
y, a煤n m谩s
importante, el hecho de haber sido demandadas por Cenabast a las
requeridas.
Cuarto:
Que esta Corte ya ha
tenido oportunidad de revisar el mercado de abastecimiento de
medicamentos a Cenabast en la sentencia Rol N°11.779-2017, decisi贸n
donde se hizo un an谩lisis de las principales disposiciones del
Decreto con
Fuerza
N°1
del
a帽o
2005
del
Ministerio
de
Salud que regula la
org谩nica y funciones de dicha repartici贸n, para
luego
expresar:
“Cenabast
re煤ne
y
agrega
la
demanda
de medicamentos e
insumos m茅dicos de los establecimientos que forman parte del sistema
de salud, para luego abrir licitaciones de compra en grandes
cantidades, a las cuales se presentan los laboratorios que cuenten
con autorizaci贸n del Instituto de Salud P煤blica para la venta de
los bienes demandados”
(motivo tercero).
En este orden de ideas, no es posible soslayar que la gran
particularidad que tiene el mercado relevante en estudio es
precisamente la existencia de un 贸rgano que concentra la compra
p煤blica de medicamentos e insumos m茅dicos, aglutinando la demanda
de las instituciones p煤blicas de salud que le otorgan mandato para
la adquisici贸n.
Se
estableci贸 tambi茅n en dicha sentencia: “Cenabast
concentra y agrega la demanda de una serie de establecimientos que
forman parte del sistema p煤blico de salud, abriendo licitaciones a
fin de satisfacer las
necesidades
de medicamentos e insumos m茅dicos. Tal como viene consignado en el
fallo reclamado, la Central hist贸ricamente
ha
representado
entre
el
31%
y
el
52%
de
las ventas del
canal institucional (en la consulta se indica que
ser铆a
un
58%),
erigi茅ndose
como
el
principal
comprador. En
efecto, el a帽o 2015 las ventas a trav茅s de otras v铆as
– como por
ejemplo, aquellas contempladas en la Ley
N°19.886
– fue
del 48%.
La
sola expresi贸n de estos porcentajes da cuenta de una demanda cuyo
volumen no puede ser sustituida por los oferentes. En otras palabras,
si bien los laboratorios se encuentran
en
la
posici贸n
de
optar
por
vender
sus
productos a
Cenabast o directamente a las farmacias u otros distribuidores,
la
elecci贸n
no
resulta
indiferente
desde
el punto de vista
de la cantidad y magnitud de las transacciones a realizar, puesto que
la sola adjudicaci贸n de una licitaci贸n p煤blica puede significar la
venta de un volumen muy superior a aquel que se obtendr铆a de usar el
canal retail. A ello se a帽ade que, aun cuando decidan concentrar su
ventas en el canal institucional, Cenabast concentra una demanda –
sea de medicamentos 茅ticos o de venta libre – cuya dimensi贸n no
puede encontrarse en
otros actores de
este rubro.
En
este escenario, es posible afirmar que el aprovisionamiento de
medicamentos a entidades p煤blicas de salud
goza
de
caracter铆sticas
que,
desde
la
perspectiva
del
proveedor,
no pueden ser sustituidas por otra modalidad de venta o distribuci贸n
y sin que exista en el canal institucional
otro
poder
comprador
de
la
misma
magnitud
que Cenabast,
circunstancia que convierte al 贸rgano administrativo en el actor m谩s
relevante de un mercado que tiene, en s铆 mismo, cualidades
particulares que impiden integrarlo con las ventas realizadas por el
canal retail”
(considerando quinto).
Fue en ese contexto – esto es, el an谩lisis de la demanda que
concentra este especial 贸rgano – que se expres贸 que Cenabast goza
de una posici贸n dominante, en tanto decide qu茅 comprar, cu谩ndo
hacerlo y las condiciones para ello.
Sin perjuicio de lo anterior, para este caso en particular el mercado
relevante y, por tanto, la existencia de poder de mercado, debe
analizarse desde un cariz distinto.
Quinto: Que, en efecto, las caracter铆sticas que reviste la
posici贸n de Cenabast en el mercado de aprovisionamiento de
medicamentos en general hacen que la demanda que ella representa sea
permanente y, por tanto, cualquier hecho que la afecte no se agote en
la sola licitaci贸n en cuesti贸n, aun cuando cada una de ellas se
refiera a un principio activo, concentraci贸n y presentaci贸n
precisos – y en ese entendido, no se trate de productos
susceptibles de ser sustituidos entre s铆 – por cuanto es
sabido que en el futuro habr谩 nuevos procesos licitatorios donde, en
general, los oferentes se repiten. En este sentido, no es efectiva la
afirmaci贸n de las requeridas en orden a que una vez adjudicada la
licitaci贸n, el mercado se extingue. Por el contrario, tal
caracter铆stica de permanencia implica que la participaci贸n de
mercado debe necesariamente medirse en volumen de ventas por un
periodo de tiempo determinado y no respecto de cada medicamento
licitado.
Se trata, adem谩s, de un mercado concentrado, puesto que no fue
discutido que las requeridas re煤nen la producci贸n de ampollas a
nivel nacional - proceso que es objeto de altas exigencias por parte
del Instituto de Salud P煤blica - y que la importaci贸n es escasa,
circunstancias que se erigen como barreras de entrada para nuevos
competidores.
Finalmente, Cenabast aglutina la demanda p煤blica de medicamentos a
nivel pa铆s, de modo que el mercado geogr谩fico se identifica con
todo el territorio nacional.
Sexto:
Que, en consecuencia, con
los matices ya se帽alados, el mercado relevante definido por la FNE
como “la provisi贸n
de medicamentos gen茅ricos inyectables de menor volumen o ampollas,
en el marco de las licitaciones p煤blicas convocadas por Cenabast
entre 1999 y el primer semestre de 2013”,
se torna adecuado para el an谩lisis
que
habr谩 de hacerse en relaci贸n a la concurrencia o no de los
requisitos de la colusi贸n imputada.
S茅ptimo: Que esta Corte en reiteradas oportunidades ha
razonado en torno al il铆cito regulado en el art铆culo 3° del
Decreto Ley N°211, en lo relativo al acuerdo colusivo que, en este
caso, se atribuye para efectos de fijaci贸n de precios de venta,
asignarse cuotas de mercado y afectar el resultado de procesos de
licitaci贸n.
De
esta forma, se ha indicado en fallos anteriores (Rol N°2578-2012 y
Rol N°27.781-2014): “La
colusi贸n es una situaci贸n creada por quienes desarrollan una
actividad econ贸mica en un mercado determinado, por medio de acuerdos
que afectan negativamente la libre competencia, que les lleva a no
competir o, a lo menos, a disminuir la competencia existente, con la
finalidad de incrementar sus beneficios o/y afectar los de un
tercero, la que sanciona el ordenamiento jur铆dico nacional desde el
concierto de voluntades en tal sentido. El incremento de los
beneficios de quienes integran la cartelizaci贸n pueden lograrse a
trav茅s de diferentes formas, instrumentos o conciertos (acuerdos
de
precios,
de
cantidades
de
producci贸n,
grado
de innovaci贸n,
n煤mero de competidores o venta y de reparto de mercados)”.
Por
su parte, la doctrina ha conceptualizado esta conducta como: “el
acuerdo entre los productores (proveedores) o distribuidores
(comerciantes) en fijar
precios
de venta o de compra, paralizar o reducir la producci贸n o en la
asignaci贸n de zonas o cuotas de mercado,” se
agrega que: “la
conducta es il铆cita ya que en vez de competir se ponen de acuerdo en
no hacerlo y as铆 obtener
un
beneficio
asegurado
a
costa
de
quienes
le
venden o compran,
seg煤n se trate de productores o distribuidores quienes incurren en
estas pr谩cticas”
(Derecho Econ贸mico, Tercera Edici贸n Actualizada, Jos茅 Luis Zavala
Ortiz y Joaqu铆n Morales Godoy, 2011, p谩g. 171). El objetivo
principal buscado por las firmas que participan en estos acuerdos es
naturalmente la maximizaci贸n de sus beneficios y
utilidades.
Conforme a la redacci贸n del art铆culo 3° del Decreto Ley N°211 y a
la jurisprudencia de esta Corte, los elementos esenciales del tipo de
colusi贸n son los siguientes: i) la existencia de un acuerdo; ii) su
objeto;
- la aptitud objetiva de dicho acuerdo para producir alg煤n efecto contrario a la libre competencia, pudiendo ser 茅ste concreto o s贸lo potencial; y iv) la voluntad y decisi贸n conjunta de llevar a cabo el acuerdo.
En este sentido, no se requiere para imponer la sanci贸n que el acto
en cuesti贸n haya producido sus efectos, sino que basta que el mismo
tienda a producir efectos que afecten la libre competencia. En
consecuencia, y como antes se ha expresado, no es preciso que se
concrete o desencadene un resultado gravoso para el sujeto pasivo de
la actividad colusoria desplegada, de manera que, por el s贸lo hecho
de existir la concertaci贸n y que 茅sta busque modificar la conducta
de un agente del mercado con el fin de obtener por parte de quienes
deciden coludirse un beneficio de 铆ndole patrimonial, no puede ser
sino considerado como un atentado contra los principios b谩sicos que
sustentan la normativa del Decreto Ley N°211, esto es, el
otorgamiento de la misma oportunidad para que todos y cada uno de los
agentes de un mercado compitan en igualdad de condiciones,
manteni茅ndose la transparencia de las modalidades de ese mercado
para cada uno de los actores que en 茅l intervienen.
Octavo:
Que, en cuanto al
est谩ndar probatorio para tener
por
acreditado
el
il铆cito,
el
grado
de
convicci贸n
que ha sido requerido por
esta Corte para sancionarlo es la existencia de una prueba clara y
concluyente, expres谩ndose en decisiones anteriores: “en
doctrina se habla de dos formas de probar la existencia de la
colusi贸n, la denominada
evidencia
dura
y
la
evidencia
circunstancial.
La
evidencia del primer tipo corresponde a pruebas materiales, como
documentos, minutas, grabaciones, correos electr贸nicos que muestran
claramente que ha existido comunicaci贸n directa entre empresas para
acordar precios o repartirse el mercado. Puede resultar que una sola
evidencia si es grave y precisa puede ser suficiente
para
lograr
convicci贸n del establecimiento de los hechos, por ejemplo, un solo
correo.
La
evidencia circunstancial, en tanto, emplea el comportamiento
comercial de las firmas en el mercado, el cual se presume, se deduce
o infiere.
En
ocasiones se considera que conductas paralelas, tanto
en
precios
como
tipos
de
ofertas,
o
bien
negativas
de venta,
ser铆an
indicativas
de
un
comportamiento
coordinado.
En
la modalidad de evidencia circunstancial se ha distinguido
entre
evidencia
econ贸mica,
como
los
movimientos en
precios que no se encuentran vinculados a la variaci贸n de factores
costos y demanda; y la evidencia de comunicaci贸n, como las
conversaciones telef贸nicas o reuniones”
(CS Rol 27.181-2014).
En conclusi贸n, el acuerdo colusorio entre agentes econ贸micos puede
ser acreditado por prueba directa o indirecta, la cual debe ser
ponderada conforme a las reglas de la sana cr铆tica.
Sobre
la dificultad probatoria de este tipo de conductas, ha afirmado la
doctrina: “en la
medida en que las empresas suelen ser conscientes del car谩cter
anticompetitivo de sus conductas, es habitual que la autoridad de
competencia se encuentre con documentaci贸n de car谩cter fraccionario
y dispersa, de modo que normalmente es preciso inferir la existencia
y duraci贸n de la infracci贸n de ciertas coincidencias e indicios
que,
considerados
en su conjunto, pueden constituir, a falta de una explicaci贸n
coherente, la prueba de una infracci贸n 煤nica y continuada”
(Mar铆a Labrada Mellado y Beatriz de Guindos
Talavera.
La
infracci贸n
煤nica
y
continuada.
Anuario de la
Competencia. Universitat Aut贸noma de Barcelona. Espa帽a, a帽o 2009,
p谩g. 195 y siguientes).
Noveno: Que, en el presente caso, se cuenta con prueba
material en relaci贸n al acuerdo de las partes. En efecto, son
detalladamente analizados en la sentencia recurrida aquellos
antecedentes obtenidos como resultado de la diligencia de entrada,
registro e incautaci贸n de evidencias, consistentes en correos
electr贸nicos internos de las requeridas y otros intercambiados entre
ellas, como tambi茅n una serie de planillas que contienen
antecedentes de licitaciones futuras o en curso y donde aparecen
datos concernientes al precio que ofertar铆a la competencia. Tales
medios probatorios se encuentran refrendados tanto por la prueba
testimonial como por la solicitud de beneficios y la documental en
ella aportada por Biosano y permitieron dar por asentados los
siguientes hechos:
- A partir del a帽o 1999, ejecutivos de Sanderson, Biosano y Laboratorio Rider S.A. sostuvieron reuniones a fin de acordar los precios que ofertar铆an en las licitaciones convocadas por Cenabast, en relaci贸n a medicamentos inyectables de menor volumen.
- En un principio y hasta el a帽o 2000, por Biosano actuaba Silvia Galindo, luego de lo cual se incorpora a la gerencia comercial de la empresa Claudio Reginato, quien prosigue con la misma pr谩ctica. As铆, los principales ejecutivos que participaron en los hechos Claudio y Maurizio Reginato por Biosano y Pedro Pablo Echeverr铆a y Mariano Ojeda por Sanderson y Fresenius.
- Las reuniones se realizaban principalmente en el Centro Vasco de Santiago y posteriormente en el domicilio de Maurizio Reginato.
- Durante el a帽o 2004 Biosano decidi贸 importar bolsas de suero y ello gener贸 tensiones con Sanderson, raz贸n por la cual se asigna a su jefe de ventas – Jorge Cornejo – la labor de recomponer la relaci贸n.
- En 2007 Sanderson es adquirido por Fresenius Kabi, lo cual fue comunicado a Biosano en una reuni贸n especial al efecto.
- Durante los a帽os 2010 a 2012 Cenabast modific贸 sus bases de licitaci贸n, haciendo m谩s dif铆cil la implementaci贸n del acuerdo, lo cual deriva en su t茅rmino en el primer trimestre de 2013.
En este contexto, tal como ya se indic贸, se cuenta con las planillas
Excel a trav茅s de las cuales se materializaba el acuerdo, las cuales
son examinadas en detalle por el fallo impugnado, en cuanto a su
fecha de creaci贸n y de
煤ltima modificaci贸n, las personas que accedieron a ellas y, en
especial, su contenido, destacando que se aprecian columnas con las
nomenclaturas “S” y “B” que contienen los precios
efectivamente ofertar铆an Biosano y Sanderson en licitaciones
futuras.
Existen planillas creadas tanto por Biosano, como otras por
Sanderson, siendo ellas, en su mayor铆a, coincidentes en el precio
ofertado por ambas.
A ellas se a帽aden los correos electr贸nicos incautados, que dan
cuenta de la existencia de las reuniones, como de sus participantes.
En consecuencia, tal como acertadamente viene resuelto, de la prueba
rendida en autos y que es ponderada en detalle por el Tribunal, es
posible concluir la efectividad del acuerdo imputado, su objeto y la
voluntad conjunta de llevarlo a cabo.
D茅cimo: Que las reclamantes discuten que el acuerdo que se ha
tenido por acreditado tenga la aptitud suficiente para producir
efectos contrarios a la libre competencia, como tambi茅n para
conferirles poder de mercado.
Sobre
este 煤ltimo concepto, la doctrina ha expresado: “El
t茅rmino 'poder de mercado' hace referencia a la capacidad de una
empresa (o de un grupo de empresas, actuando conjuntamente) de elevar
el precio por encima de niveles competitivos, sin que disminuyan sus
ventas tan r谩pido
que
el
aumento
del
precio
no
resulte
rentable
y
deba
ser
revertido (…) El
m茅todo tradicional para probar el poder de mercado en los casos de
Libre Competencia supone que primero se determine el mercado
relevante en el que se calcular谩 la cuota de mercado de la empresa
demandada, luego se determine la cuota de la empresa en dicho mercado
y, finalmente, se decida si 茅sta es lo suficientemente importante
para inferir la existencia del grado requerido de poder de mercado.
Asimismo, podr铆an presentarse otras evidencias para reforzar o
refutar la inferencia derivada de la cuota de mercado, tales como las
utilidades de la demandada, la capacidad de nuevas empresas de entrar
en el mercado o discriminaciones de precios llevadas a cabo por la
demandada” (William
L. Landes y Richard A. Posner. El poder
de
mercado
en
los
casos
de
Libre
Competencia.
Revista Ius
et
Veritas
N°26,
a帽o
2003,
p谩g.
136
y
siguientes).
Volviendo al caso de autos, el Informe de Licitaciones aportado por
Cenabast es claro en torno a que el an谩lisis de los a帽os 2006 a
2013 muestra que los montos adjudicados en las licitaciones
convocadas durante ese periodo, se mantuvo relativamente constante,
observ谩ndose, a modo ejemplar, durante el a帽o 2009 que el 62% de
las adjudicaciones fueron a Sanderson, un 31% a Biosano y s贸lo el 7%
a otros proveedores, cifras que variaron s贸lo a partir del a帽o
2011. Explica el documento que en ese lapso hubo 612 licitaciones, de
las cuales 451 contaron con ofertas s贸lo de las requeridas, esto es,
un 74%, a帽adiendo
que en un 83% de las oportunidades, se adjudic贸 a la oferta m谩s
econ贸mica.
Esto 煤ltimo resulta gravitante puesto que, aun cuando la
modificaci贸n de las bases de licitaci贸n de Cenabast implic贸 la
ponderaci贸n de otros factores al momento de adjudicar, el propio
贸rgano administrativo reconoce que el precio sigui贸 constituyendo
un aspecto determinante. En este orden de ideas, la existencia de
informes aportados por las requeridas en torno a que no existir铆a
evidencia de una colusi贸n en la evoluci贸n de los precios, resulta
irrelevante para estos efectos, puesto que se ha establecido que ese
precio no fue el fruto de una fijaci贸n libre, sino de una
concertaci贸n previa que, si bien no impidi贸 que otros actores
ofertaran en las licitaciones – aun cuando ello fue en una
proporci贸n muy baja, seg煤n se ha indicado – ciertamente influy贸
en las posibilidades de adjudicaci贸n de dichos terceros,
produci茅ndose as铆 un efecto contrario a la libre competencia.
Relacionado con lo anterior, a partir de los datos aportados por la
misma Cenabast, los sentenciadores elaboraron un gr谩fico del cual se
aprecia que la participaci贸n de Sanderson y Fresenius en el mercado
relevante fue en aumento, llegando a su m谩ximo en el a帽o 2011 con
un 78,8%, para bajar levemente en 2012 a un 64%, mientras que la de
Biosano lleg贸 a un 31,6% en 2010. De esta forma, resulta evidente
que durante la 茅poca de
vigencia del acuerdo, las requeridas gozaron de un alto poder de
mercado, circunstancia que resulta concordante con el hecho que la
participaci贸n de terceros actores se vio restringida, conforme se ha
razonado.
Und茅cimo: Que, en consecuencia, corresponde desestimar
las alegaciones de las requeridas en cuanto niegan la
existencia de un acuerdo o de su efecto anticompetitivo,
puesto que obra en su contra el c煤mulo de antecedentes que
han sido ponderados por el tribunal a quo, los cuales dan
cuenta de reuniones permanentes y sucesivas entre los
ejecutivos de las empresas, que se hac铆an constar en las
planillas que cada uno de ellos elaboraba al efecto y cuyos
acuerdos se ven efectivamente plasmados en los precios que
posteriormente cada uno ofertaba en las licitaciones
convocadas por Cenabast, las que en su mayor铆a fueron
adjudicadas a la entidad
que, conforme al convenio
anterior, se las hab铆a atribuido por acuerdo de las partes.
No obsta a lo se帽alado la circunstancia que la
solicitud de beneficios de Biosano hubiere expresado que
las conversaciones se interrumpieron durante los a帽os 2005
y 2006, por cuanto existe en este periodo aquella prueba
descrita por el tribunal en los motivos cent茅simo d茅cimo y
siguientes, refrendada por la prueba testimonial. En este
orden de pensamiento, tal como lo expresan los
sentenciadores, la solicitud de beneficios es 煤nicamente un
antecedente adicional y, en este caso, la interrupci贸n de
la cual da cuenta se ve desvirtuada por los elementos probatorios que
obran en el expediente y que permitieron dar como un hecho asentado
que las conversaciones no cesaron durante los a帽os 2005 y 2006,
cuesti贸n que ciertamente es distinta a la ausencia de oportunidades
para hacerlas efectivas a trav茅s de la presentaci贸n de ofertas.
Duod茅cimo: Que, relacionado con la interrupci贸n alegada,
est谩 la excepci贸n de prescripci贸n opuesta por las requeridas y la
discusi贸n respecto a si se trata, en la especie, de un il铆cito
continuado, permanente o de varios hechos sucesivos que deban
considerarse de manera aislada.
Sobre
el t茅rmino de la prescripci贸n, el art铆culo 20 del Decreto Ley
N°211 precept煤a, en lo pertinente: “Las
acciones contempladas en esta ley, prescriben en el plazo de tres
a帽os, contado desde la ejecuci贸n de la conducta atentatoria de la
libre competencia en que se fundan. Esta prescripci贸n se interrumpe
por requerimiento del Fiscal Nacional Econ贸mico o demanda de alg煤n
particular, formulados ante el Tribunal.
Sin
perjuicio de lo anterior, las acciones para perseguir las conductas
previstas en la letra a) del art铆culo 3° prescribir谩n en el plazo
de cinco a帽os, y el c贸mputo de la prescripci贸n no se iniciar谩
mientras se mantengan en el mercado los efectos imputables a la
conducta objeto de la acci贸n”.
No discuten las partes que el plazo aplicable en la especie es de 5
a帽os y que el requerimiento fue notificado el d铆a 5 de agosto de
2016.
D茅cimo
tercero:
Que la unidad y
pluralidad de acciones
ha sido desarrollada por la doctrina penal, expresando que la
unidad
jur铆dica
de
acci贸n
se
da
en
situaciones
en
que
el hecho
t铆pico
est谩
compuesto
por
varias
acciones
u
omisiones que se
complementan. As铆, se ha conceptualizado el delito permanente como
“aquellos en los que
se crea una situaci贸n f谩ctica tal que cada momento de su duraci贸n
puede ser imputado a consumaci贸n (…)
crea una situaci贸n de
hecho jur铆dicamente indeseable, cuya perduraci贸n en el tiempo
depende de la voluntad del autor, pues 茅ste podr铆a ponerle fin
si
quisiera.
Por
tal
motivo,
el
sujeto
compromete
dicha voluntad en
un esfuerzo por mantener el estado de las cosas, y lo hace momento a
momento en tanto 茅ste se prolonga (…)
con su actividad el
sujeto crea la situaci贸n f谩ctica
jur铆dicamente
desaprobada;
omitiendo
hacerla
cesar, provoca la
perdurabilidad del efecto desvalorado por el ordenamiento”
(Enrique Cury Urz煤a. Derecho Penal, Parte General. Tomo II.
Editorial Jur铆dica de Chile. A帽o 1985, p谩g.
272).
El
mismo autor se refiere al delito continuado expresando:
“se
habla
de
delito
continuado
para
referirse
a varias
acciones
ejecutadas
en
tiempos
diversos,
cada
una
de las
cuales,
considerada
en
forma
independiente,
realiza
completamente
las exigencias de tipos delictivos de la misma
especie,
no
obstante
lo
cual
han
de
ser
tratadas
como un todo y
castigadas como un solo hecho punible, en virtud de la relaci贸n
especial que media entre ellas”
(Obra citada, p谩g. 275).
En
aquello relativo espec铆ficamente a la libre competencia, esta Corte
ha tenido oportunidad de referirse a las infracciones permanentes en
autos Rol N°6249-2014, donde se expres贸 que, en esa oportunidad “el
il铆cito de colusi贸n de precios en la ruta Santiago Curacav铆,
objeto del
requerimiento,
configura
una
infracci贸n
permanente
pues el
comportamiento colusorio entre las empresas requeridas implicaba
necesariamente
una
sucesi贸n
de
actos
en
el
tiempo destinados
a
mantener
el
acuerdo
de
precios
para
as铆
seguir
aprovechando los
beneficios
esperados,
corresponde
entender que
subsiste tal conducta infraccional, esto es, que est谩 siendo
ejecutada mientras se mantenga la determinaci贸n y aplicaci贸n de
precios pactados entre competidores, lo cual importa concluir que
s贸lo ha cesado el il铆cito de colusi贸n una vez que ha terminado la
voluntad, expresa o t谩cita, de sus part铆cipes de permanecer en 茅l
y, por ende, que no puede empezar a correr t茅rmino de prescripci贸n
alguno si las
requeridas
han
continuado
cobrando
precios
concertados, por
cuanto la conducta abusiva se sigue verificando”
(motivo vig茅simo).
D茅cimo cuarto: Que, sin embargo, en concepto de esta
Corte, la discusi贸n en torno a tratarse de una 煤nica acci贸n o de
varias que se suceden en el tiempo, interrumpidas o no durante los
a帽os 2005 y 2006, no reviste influencia alguna en aquello que se
resuelva sobre la excepci贸n de prescripci贸n, puesto que de todos
modos, cualquiera sea la opci贸n que se adopte, esta alegaci贸n debe
ser rechazada.
En efecto, ya se ha razonado que el acuerdo imputado se inici贸
durante el a帽o 1999 y, aun cuando se estimara que hubo una
interrupci贸n en el a帽o 2005 – que, seg煤n ya se ha expuesto,
queda descartada – igualmente la reanudaci贸n de las conversaciones
en el a帽o 2007 producir铆a el efecto de renovar la acci贸n
persecutoria, por la comisi贸n de nuevos il铆citos que har铆an perder
el tiempo de prescripci贸n transcurrido y as铆, finalizando 茅stas el
a帽o 2013, no operar铆a el t茅rmino extintivo.
Ello es concordante con lo dispuesto en el art铆culo 20 ya
transcrito, en orden a que el c贸mputo de la prescripci贸n no se
iniciar谩 mientras se mantengan en el mercado los efectos imputables
a la conducta objeto de la acci贸n.
Por otro lado, de estimar que estamos en presencia de una sola acci贸n
que se mantuvo en el tiempo y ces贸 en el a帽o 2013, el rechazo de la
prescripci贸n es a煤n m谩s patente, en tanto el requerimiento fue
notificado el 5 de agosto de 2016, esto es, antes de transcurridos 5
a帽os contados desde que ces贸 la conducta.
D茅cimo quinto: Que, arribados a este punto,
encontr谩ndose establecida la existencia de un acuerdo entre las
requeridas para influir en los resultados de las licitaciones
p煤blicas convocadas por Cenabast, para la adquisici贸n de
medicamentos inyectables de menor volumen, actuar que se desarroll贸
de manera sucesiva y entrelazada durante los a帽os 1999 y el primer
trimestre de 2013, sin que hubiere operado la prescripci贸n de la
acci贸n y, adem谩s, asentado que dicho acuerdo confiri贸 a las
requeridas poder de mercado y produjo efectos anticompetitivos, todo
a la luz de lo establecido en el art铆culo 3° inciso primero y letra
a) del Decreto Ley N°211, corresponde razonar en torno a las
sanciones aplicables y, en primer lugar, respecto de la multa.
D茅cimo sexto: Que, en cuanto al monto del castigo
pecuniario, es necesario tener presente que la normativa que lo
regula ha sido objeto de diversas modificaciones que han variado su
cuant铆a.
La
primera preceptiva en la materia se encontraba en el
art铆culo
173
de
la
Ley
N°
13.305,
publicada
en
el
Diario Oficial
de
6
de
abril
de
1959,
que
prescrib铆a:
“Todo
acto
o convenci贸n
que
tienda
a
impedir
la
libre
competencia
dentro del pa铆s,
sea mediante convenios de fijaci贸n de precios o repartos de cuotas
de producci贸n, transporte o de distribuci贸n,
o
de
zonas
de
mercado;
sea
mediante
acuerdos,
negociaciones o
asociaciones
para
obtener
reducciones
o
paralizaciones
de producci贸n; sea mediante la distribuci贸n exclusiva, hechos por
una sola persona o sociedad, de varios productores del mismo art铆culo
espec铆fico, o por medio de cualquier otro arbitrio que tenga por
finalidad eliminar la libre competencia, ser谩 penado con presidio
menor en cualquiera de sus grados y con multa de uno por ciento al
diez por ciento del capital del giro de los autores”.
En
1973 se public贸 el Decreto Ley N°211, que en la redacci贸n original
de su art铆culo 1° se帽alaba: “El
que ejecute o celebre, individual o colectivamente, cualquier hecho,
acto o convenci贸n, que tienda a impedir la libre competencia en la
producci贸n o en el comercio interno o externo, ser谩 penado con
presidio menor en cualquiera de sus grados. Con todo, cuando este
delito incida en art铆culos o servicios esenciales, tales como las
correspondientes a alimentaci贸n, vestuario, vivienda, medicinas o
salud, la pena se aumentar谩 en un grado”.
Posteriormente se dict贸 la Ley N°19.911, publicada en el Diario
Oficial el 14 de noviembre de 2003, que incorpor贸, para lo que
interesa a esta causa, el art铆culo
17
K que preceptuaba: “La
sentencia definitiva ser谩 fundada, debiendo enunciar los fundamentos
de hecho, de derecho
y
econ贸micos
con
arreglo
a
los
cuales
se
pronuncia. En ella
se har谩 expresa menci贸n de los fundamentos de los votos
de
minor铆a,
si
los
hubiere.
Esta
sentencia
deber谩
dictarse
dentro
del
plazo
de
cuarenta
y
cinco
d铆as,
contado desde
que
el
proceso
se
encuentre
en
estado
de
fallo.
En
la sentencia definitiva, el Tribunal podr谩 adoptar las siguientes
medidas:
c)
Aplicar multas a beneficio fiscal hasta por una suma
equivalente
a
veinte
mil
unidades
tributarias
anuales. Las
multas podr谩n ser impuestas a la persona jur铆dica correspondiente,
a
sus
directores,
administradores
y
a
toda persona que
haya intervenido en la realizaci贸n del acto respectivo. En el caso
de las multas aplicadas a personas jur铆dicas, responder谩n
solidariamente del pago de las mismas sus directores, administradores
y aquellas
personas que se
hayan beneficiado del acto respectivo, siempre que hubieren
participado en la realizaci贸n del
mismo.
Para
la determinaci贸n de las multas se considerar谩n, entre otras, las
siguientes circunstancias: el beneficio econ贸mico
obtenido
con
motivo
de
la
infracci贸n,
la
gravedad de
la
conducta
y
la
calidad
de
reincidente
del
infractor”.
A trav茅s del Decreto con Fuerza de Ley N°1 del a帽o 2005, del
Ministerio de Econom铆a, Fomento y Reconstrucci贸n, se fija el Texto
Refundido, Coordinado y Sistematizado del Decreto Ley N°211, donde
esta norma, en los mismos t茅rminos ya transcritos, queda situada en
el art铆culo 26.
El
13 de julio de 2009, se dicta la Ley N°20.361, que modific贸 el
art铆culo 26 y deja a su letra c) en los siguientes t茅rminos: “c)
Aplicar multas a beneficio fiscal
hasta
por una suma equivalente a veinte mil unidades tributarias
anuales
y,
en
el
caso
de
sancionar
una
conducta prevista
en
la
letra
a)
del
art铆culo
3°,
hasta
por
una
suma equivalente
a
treinta
mil
unidades
tributarias
anuales.
Las multas podr谩n
ser impuestas a la persona jur铆dica correspondiente,
a
sus
directores,
administradores
y
a
toda persona que
haya intervenido en la realizaci贸n del acto respectivo. Las multas
aplicadas a personas naturales no podr谩n
pagarse
por
la
persona
jur铆dica
en
la
que
ejercieron
funciones ni por los accionistas o socios de la misma. Asimismo,
tampoco podr谩n ser pagadas por cualquiera otra entidad perteneciente
al mismo grupo empresarial en los t茅rminos se帽alados por el
art铆culo 96 de la Ley de
Mercado de
Valores,
ni
por
los
accionistas
o
socios
de
茅stas.
En
el caso de las
multas aplicadas a personas jur铆dicas, responder谩n solidariamente
del pago de las mismas sus directores, administradores y aquellas
personas que se hayan
beneficiado
del
acto
respectivo,
siempre
que
hubieren
participado en la realizaci贸n del
mismo.
Para
la determinaci贸n de las multas se considerar谩n, entre otras, las
siguientes circunstancias: el beneficio econ贸mico
obtenido
con
motivo
de
la
infracci贸n,
la
gravedad de la
conducta, la calidad de reincidente del infractor
y, para
los
efectos
de
disminuir
la
multa,
la
colaboraci贸n
que 茅ste haya
prestado a la Fiscal铆a antes o durante la investigaci贸n”.
Finalmente,
el 30 de agosto de 2016 se publica la Ley N°20.945
que
modifica
nuevamente
el
art铆culo
26
letra
c)
al texto que mantiene
hasta hoy: “c)
Aplicar multas a beneficio fiscal hasta por una suma equivalente al
treinta por ciento de las ventas del infractor correspondientes a la
l铆nea de productos o servicios asociada a la infracci贸n durante el
per铆odo por el cual 茅sta se haya extendido o hasta el doble del
beneficio econ贸mico reportado por la infracci贸n. En el evento de
que no sea posible determinar las ventas ni el beneficio econ贸mico
obtenido por el infractor, el Tribunal podr谩 aplicar multas hasta
por una suma equivalente a sesenta mil unidades tributarias anuales.
Las multas podr谩n ser impuestas a la persona jur铆dica
correspondiente,
a
sus
directores,
administradores y
a
toda
persona
que
haya
intervenido
en
la
realizaci贸n
del acto
respectivo. Las multas aplicadas a personas naturales no podr谩n
pagarse por la persona jur铆dica en la que ejercieron funciones ni
por los accionistas o socios de la misma. Asimismo, tampoco podr谩n
ser pagadas por cualquiera otra entidad perteneciente al mismo grupo
empresarial en los t茅rminos se帽alados por el art铆culo 96 de la ley
N°18.045, de Mercado de Valores, ni por los accionistas o socios de
茅stas. En el caso de las multas aplicadas a personas jur铆dicas,
responder谩n solidariamente del pago de las mismas sus directores,
administradores y aquellas personas
que
se
hayan
beneficiado
del
acto
respectivo,
siempre
que hubieren participado en la realizaci贸n del mismo.
Para
la determinaci贸n de las multas se considerar谩n, entre otras, las
siguientes circunstancias: el beneficio econ贸mico
obtenido
con
motivo
de
la
infracci贸n,
en
caso
que lo hubiese; la
gravedad de la conducta, el efecto disuasivo, la calidad de
reincidente por haber sido condenado previamente por infracciones
anticompetitivas durante los 煤ltimos diez a帽os, la capacidad
econ贸mica del infractor y la colaboraci贸n que 茅ste haya prestado a
la Fiscal铆a antes o durante la
investigaci贸n”.
D茅cimo s茅ptimo: Que, a la luz de lo ya razonado en el motivo
d茅cimo cuarto, la aplicaci贸n temporal de las normas relativas a la
cuant铆a de la multa debe remontarse al a帽o 2013, fecha en la cual
ces贸 la conducta colusiva y que constituye, por tanto, el hito que
fija la normativa aplicable a todo el periodo en que ella se
extendi贸.
D茅cimo octavo: Que, a fin de determinar si existe un yerro
jur铆dico en la determinaci贸n de la cuant铆a de la multa impuesta,
resulta necesario reconstruir el proceso que llevaron a cabo los
sentenciadores en su fijaci贸n.
Se toma como base el informe de la FNE que hace una estimaci贸n del
beneficio econ贸mico, pero s贸lo a partir del a帽o 2006, puesto que
desde esa fecha se cuenta con la informaci贸n respecto de las
licitaciones afectadas por el acuerdo. Este informe realiza los
c谩lculos sobre la base de
cuatro modelos, de los cuales los sentenciadores atienden 煤nicamente
a dos – modelo difference in difference
y modelo estructural – para luego transformar los montos a
Unidades Tributarias Anuales y obtener as铆 las proporciones en el
monto total adjudicado, correspondientes a Fresenius y Sanderson, en
el periodo 2006-2013.
Luego, para calcular el beneficio obtenido por
Sanderson en el periodo 1999-2005, se extrapolaron los
resultados anteriores, obteniendo un promedio de 8.357 UTA.
Se consigue as铆 un promedio conforme a las dos
metodolog铆as, de 1.231,5 UTA para Fresenius y 16.226,7 UTA
para Sanderson.
En aquello que ata帽e a las circunstancias modificatorias, se hace
presente que la colusi贸n es el atentado m谩s grave a la libre
competencia, de modo que el monto del castigo pecuniario que se fije
debe tener un efecto disuasivo, considerando que la conducta se
extendi贸 por 14 a帽os y recay贸 sobre productos de vital importancia
para el sistema de salud. No hay constancia de reincidencia, como
tampoco resultan suficientes los antecedentes que se esgrimen para
una colaboraci贸n.
Atendido lo anterior, se aplica a Sanderson una multa de 30.000 UTA,
por cuanto el doble del beneficio econ贸mico promedio obtenido supera
ese l铆mite; a Fresenius se le castiga con 2.463 UTA, equivalente al
doble del beneficio econ贸mico conseguido.
D茅cimo noveno: Que esta Corte comparte el an谩lisis
realizado por el tribunal a quo, en cuanto al valor probatorio del
informe incorporado por la FNE del cual, si bien utiliza cuatro
modelos de c谩lculo – before-after lineal, before-after
cuadr谩tico, difference in difference
y modelo estructural – considera aquellos dos que se estiman
superiores por los sentenciadores.
Luego, considerando que estos valores s贸lo se refieren a los a帽os
2006 en adelante, ellos se extrapolan al periodo anterior, ejercicio
que se estima correcto, por cuanto refleja lo ya se帽alado
anteriormente, esto es, que la participaci贸n de las requeridas en el
mercado de la compraventa de medicamentos inyectables de menor
volumen a Cenabast, si bien sufri贸 variaciones, 茅stas fueron
menores y, en general, se mantuvo constante, de modo que la
extrapolaci贸n constituye una modalidad adecuada para la estimaci贸n
del beneficio econ贸mico respecto de un periodo donde no se cuenta
con informaci贸n precisa.
Por lo dem谩s, aun cuando se atendiera a los reproches que las partes
formulan a dicho ejercicio estimativo, igualmente ello no tendr铆a
influencia sustancial en el monto del castigo pecuniario, seg煤n se
dir谩 m谩s adelante.
Vig茅simo: Que, con todo, corresponde se帽alar que
efectivamente existe un yerro jur铆dico al recurrir la sentencia al
tope sancionatorio del doble del beneficio econ贸mico, por cuanto tal
disposici贸n fue s贸lo incorporada
por la Ley N°20.945 de 30 de agosto de 2016, en circunstancias que
se dio por asentado como un hecho de la causa que el acuerdo imputado
ces贸 en el primer trimestre de 2013, sin que se trate de un precepto
que permita su aplicaci贸n de forma retroactiva.
En otras palabras, no es posible calcular el castigo pecuniario que
se imponga sobre la base del doble del beneficio econ贸mico obtenido
de la conducta, cuando dicha conducta se hubiere ejecutado en su
totalidad en un periodo anterior a la vigencia de dicho par谩metro.
Vig茅simo primero: Que, en segundo lugar, corresponde razonar
en torno a la influencia que, en este c谩lculo de multas, tiene la
circunstancia de haber solicitado la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica en
su requerimiento, multas de montos precisos y menores a los
finalmente impuestos por la sentencia recurrida.
Sobre
el particular, 煤til resulta tener en cuenta que la Fiscal铆a
Nacional Econ贸mica es un servicio p煤blico descentralizado, creado
por el Decreto Ley N°211 y que tiene como una de sus funciones,
conforme al art铆culo 39 letra c) de este cuerpo normativo, “Actuar
como parte, representando el inter茅s general de la colectividad en
el orden econ贸mico, ante el Tribunal de Defensa de la Libre
Competencia y los tribunales de justicia, con todos los deberes y
atribuciones que le correspondan en esa calidad.
Ante
la Corte Suprema, el Fiscal Nacional Econ贸mico, por
s铆
o
por
delegado,
podr谩
defender
o
impugnar
los
fallos del
Tribunal de Defensa de la Libre
Competencia.
Respecto
de las investigaciones practicadas por los Fiscales Adjuntos y de los
cargos formulados por 茅stos, el Fiscal Nacional Econ贸mico podr谩
hacerlos suyos, ejerciendo sus funciones acusadoras ante el Tribunal
de Defensa de la Libre Competencia o desestimarlos, con informe
fundado a esta misma”.
Por
otro lado, el art铆culo 18 del se帽alado Decreto Ley, en cuanto a las
formas como puede iniciarse el procedimiento ante el Tribunal de
Defensa de la Libre Competencia, se帽ala como una de sus atribuciones
“1) Conocer, a
solicitud de parte o del Fiscal Nacional Econ贸mico, las situaciones
que pudieren constituir infracciones a la presente ley”.
A ello se a帽ade lo preceptuado
por
el
art铆culo
20
inciso
2°:
“El
procedimiento
podr谩 iniciarse por requerimiento del Fiscal Nacional Econ贸mico o
por demanda de alg煤n particular, la que deber谩 ser puesta en
inmediato conocimiento de la Fiscal铆a. El requerimiento
o
demanda
deber谩
contener
la
exposici贸n
clara y
determinada de los hechos, actos o convenciones que infringir铆an
la
presente
ley
e
indicar
el
o
los
mercados
en que incidir铆a
la presunta infracci贸n. En el evento que la demanda o requerimiento
no contenga las indicaciones se帽aladas
previamente
o
cualquiera
otra
de
las
exigidas
por
el
art铆culo 254 del C贸digo de Procedimiento Civil y dem谩s reglas
aplicables, el tribunal dar谩 un plazo de tres d铆as h谩biles para
que el demandante o requirente subsane dichas omisiones. Vencido el
plazo anterior sin haber sido subsanadas las omisiones, el tribunal
mediante resoluci贸n fundada podr谩 no admitir a tramitaci贸n la
demanda o el requerimiento. Admitido el requerimiento o la demanda a
tramitaci贸n, se conferir谩 traslado, a quienes afecte, para
contestar dentro del plazo de quince d铆as h谩biles o el t茅rmino
mayor que el Tribunal se帽ale, que no podr谩 exceder de treinta
d铆as”.
A la luz de las normas transcritas, en concepto de esta Corte, cuando
la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica opta por ejercer sus funciones de
representaci贸n del inter茅s general econ贸mico, fija la competencia
del tribunal. En efecto, se trata del organismo t茅cnico a quien el
ordenamiento jur铆dico otorga el ejercicio – si bien no exclusivo –
de la acci贸n en estas materias que, en este caso en particular,
estuvo precedida por una investigaci贸n administrativa, de modo que
la Fiscal铆a es aquella parte que precisamente se encuentra en la
posici贸n de aportar al tribunal los antecedentes precisos y
concretos sobre eventuales afectaciones a la libre competencia, la
influencia de 茅stas en el mercado de que se trate y,
consecuentemente, la determinaci贸n del castigo pecuniario u otras
medidas que, conjuntamente con cumplir finalidades preventivo
generales
y especiales, propendan al restablecimiento de las condiciones
competitivas.
S贸lo
de esta forma se entiende que el Decreto Ley N°211 exija al
requerimiento el cumplimiento de los mismos requisitos que una
demanda, incluso remiti茅ndose al art铆culo 254 del C贸digo de
Procedimiento Civil que, entre sus exigencias, contempla “la
enunciaci贸n precisa y clara, consignada en la conclusi贸n de las
peticiones que se sometan al fallo del tribunal”,
presupuesto que demanda la referencia, en caso de solicitarse multas,
de una suma precisa a la cual los sentenciadores deben
atender.
Vig茅simo
segundo: Que,
establecido lo anterior, respecto del monto concreto de la multa a
imponer, 煤til resulta reiterar que el art铆culo 26 del Decreto Ley
N°211 en su versi贸n aplicable a los hechos, expone sobre el
particular: “Para la
determinaci贸n de las multas se considerar谩n, entre otras, las
siguientes circunstancias: el beneficio econ贸mico obtenido con
motivo de la infracci贸n, la gravedad de la conducta, la calidad de
reincidente del infractor y, para los efectos de disminuir la multa,
la colaboraci贸n que 茅ste haya prestado a la Fiscal铆a antes o
durante la investigaci贸n”.
De los t茅rminos del precepto reproducido fluye claramente que se
est谩 en presencia de una norma enunciativa que, por v铆a ejemplar
describe una serie de
criterios o elementos que, entre otros, orientar谩n al tribunal para
la adecuada determinaci贸n de las multas.
No es dable sostener entonces, seg煤n lo ha se帽alado esta Corte en
otras oportunidades, que la fijaci贸n de la multa haya de
corresponder a un valor asociado al resultado de un mero c谩lculo
basado en los beneficios econ贸micos obtenidos, puesto que tambi茅n
juegan un rol determinante los dem谩s criterios de apreciaci贸n
contemplados en la norma.
Vig茅simo tercero: Que, considerando la forma en que se han
establecido los hechos, esta Corte estima que en la determinaci贸n
del castigo pecuniario aplicable a las requeridas resulta
particularmente relevante el elemento o criterio sancionatorio
relacionado con la gravedad de la conducta, teniendo para ello
especialmente presente el porcentaje de participaci贸n que las tres
empresas en su conjunto sumaban en el mercado de la venta de
medicamentos inyectables al sector p煤blico a trav茅s de Cenabast,
que conforme se consigna en el fallo recurrido suma – a lo menos
para el periodo 2006 a 2013 – un 84,7%; la circunstancia de
tratarse de la afectaci贸n al mercado de los medicamentos, esto es,
un bien especialmente sensible para la poblaci贸n y teniendo adem谩s
como consideraci贸n que, en este especial mercado, el mayor o menor
precio al cual compre Cenabast tiene directa incidencia en el gasto
p煤blico; el extenso lapso durante el cual se concret贸 y
mantuvo la conducta, esto es, a帽os 1999 a 2013 y su manifestaci贸n
concreta a trav茅s de un acuerdo que tuvo como efecto fijar los
precios y asignar el mercado, lo cual naturalmente conduce a la
obtenci贸n de un beneficio econ贸mico dado que, seg煤n se ha
asentado, dicha asignaci贸n se cumpli贸 en la mayor铆a de los
procesos licitatorios objeto del requerimiento, esto es, Cenabast
efectivamente compr贸 al valor acordado por las requeridas.
Preciso es adem谩s hacer constar que, en esta materia, es del todo
relevante el efecto disuasivo que es esperable de la sanci贸n que se
imponga, en tanto desincentive de persistir en conductas como las
investigadas, pese a la potencialidad de beneficios que pudieran
significar, los cuales se han cifrado, en la especie, en 1.231,5 UTA
para Fresenius y 16.226,7 UTA para Sanderson.
Vig茅simo cuarto: Que, a la luz de lo razonado hasta ahora,
fluye una total congruencia entre el beneficio econ贸mico obtenido,
la necesidad de fijaci贸n de un castigo pecuniario que sea superior a
ese beneficio y los montos solicitados por la Fiscal铆a Nacional
Econ贸mica en su requerimiento, de 18.000 UTA para Sanderson y 2.000
UTA para Fresenius, raz贸n por la cual esta Corte estar谩 a aquellos.
A mayor abundamiento, relevante es destacar que la moci贸n
parlamentaria que constituye el origen de la Ley N°20.945 –
aquella que estableci贸 la consideraci贸n al doble
del
beneficio econ贸mico – se帽ala respecto de las finalidades de dicho
l铆mite: “A fin de
asegurar que las multas puedan ser efectivamente disuasorias de
conductas anticompetitivas, resulta necesario establecer un l铆mite
m谩ximo flexible que permita al Tribunal aplicar una multa superior
al beneficio econ贸mico obtenido por los infractores y que, para
aquellos casos en que resulte sumamente complicado determinar dicho
beneficio, se le autorice al Tribunal a fijar las multas bas谩ndose
en est谩ndares que se han considerado por el derecho comparado y la
literatura como una aproximaci贸n certera de tales beneficios.
De
esta manera, el proyecto propone que el monto m谩ximo de la multa
ascienda hasta una suma equivalente al doble
del
beneficio
econ贸mico
obtenido
como
resultado
de
la infracci贸n,
si
es
que
茅ste
puede
ser
claramente
determinado por
el
Tribunal,
o,
en
caso
contrario,
al
30%
de
las
ventas del
infractor correspondientes al per铆odo durante el cual la infracci贸n
se haya
prolongado.
Estos
criterios han sido contemplados en las legislaciones con mayor
tradici贸n en materia de libre competencia, tales como la
estadounidense y la europea. La primera considera como l铆mite m谩ximo
para las multas el doble de la ganancia obtenida por el infractor o
el doble de la
p茅rdida
causada
a
las
v铆ctimas,
y
la
segunda
se
refiere
a
hasta
un
30%
del
valor
de
las
ventas
multiplicado por
el
n煤mero
de
a帽os
que
haya
durado
la
infracci贸n.
De
aprobarse esta propuesta, nuestro sistema de defensa de la libre
competencia contar谩 con las herramientas
adecuadas
que
permitan
aplicar
multas
que
sean suficientes
tanto desde un punto de vista preventivo como sancionatorio, que es
lo que, sin lugar a dudas, corresponde para el caso de actos que
atentan tan gravemente en contra de la libre competencia en los
mercados”.
Si bien dicho tope, como ya se adelant贸, no resulta aplicable de
manera imperativa por estar fijado en una ley posterior, en concepto
de esta Corte y a la luz de los criterios antes transcritos, con los
cuales se concuerda, resulta una herramienta id贸nea para efectos de
la fijaci贸n de un castigo pecuniario que resulte disuasivo de nuevas
conductas anticompetitivas. De esta manera – y siempre a mayor
abundamiento - si se considerara s贸lo el beneficio econ贸mico ya
establecido 煤nicamente para el periodo 2006- 2013, el doble de dicha
cantidad tambi茅n se acercar铆a a los montos solicitados por la
Fiscal铆a Nacional Econ贸mica y a los cuales se atender谩 en lo
resolutivo.
Vig茅simo
quinto: Que,
finalmente, se reprocha la imposici贸n de un programa de cumplimiento
que se califica como “excesivo
y de muy dif铆cil implementaci贸n”,
haciendo
presente que Fresenius y Sanderson ya contar铆an con uno puesto en
marcha, que solicitan se mantenga vigente.
Corresponde destacar que las requeridas no alegan la existencia de un
programa de cumplimiento vigente como eximente de responsabilidad o
circunstancia atenuante, sino s贸lo cuestionan el contenido de aquel
impuesto y la circunstancia de que 茅ste resulte distinto al que,
seg煤n afirman, ya se encuentra en ejecuci贸n.
Vig茅simo sexto: Que el programa de cumplimiento corresponde a
un conjunto de pol铆ticas, pr谩cticas y procedimientos tendientes a
asegurar que al interior de un agente econ贸mico se observen las
normas protectoras de la libre competencia. Se trata, esencialmente,
de un instrumento que, por un lado, manifiesta la intenci贸n
corporativa de respeto a la legislaci贸n en esta materia y, por otro,
tiene una finalidad esencialmente preventiva, estableciendo
mecanismos sancionatorios 煤nicamente para aquellos casos en que la
labor de prevenci贸n ha fracasado.
En conformidad a lo se帽alado, de resultar efectivo que Fresenius y
Sanderson cuentan con un programa de cumplimiento, si aquel estuvo
vigente entre los a帽os 1999 a 2013, claramente no cumpli贸 con su
funci贸n preventiva, puesto que sus medidas no fueron capaces de
identificar adecuadamente los riesgos y evitar que ellos se
materializaran, raz贸n por la cual ciertamente resulta necesario que
茅ste se adec煤e a los est谩ndares fijados por
el tribunal a quo como medidas correctivas y que, por lo dem谩s,
resultan aquellos que ha establecido la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica
como m铆nimos y esenciales para la consecuci贸n de dicha finalidad.
De este modo, como acertadamente viene resuelto, el cumplimiento de
la legislaci贸n en materia de libre competencia debe someterse a
tales directrices m铆nimas, sin que pueda admitirse la alegaci贸n de
existir otras distintas, si ha quedado en evidencia que ellas no
resultaron id贸neas o eficaces en el cumplimiento de la finalidad
preventiva que las caracteriza, todas razones por las cuales se
mantendr谩 tal exigencia, en los t茅rminos en que viene impuesta.
Vig茅simo s茅ptimo: Que, en consecuencia, corresponde el
acogimiento de los recursos de reclamaci贸n, 煤nicamente en cuanto
solicitan la rebaja de las multas impuestas, a la cual se acceder谩
en los t茅rminos que se expresar谩n en lo resolutivo, teniendo en
cuenta las cantidades pedidas por la FNE en su requerimiento.
Por estos fundamentos, normas legales citadas y lo dispuesto en el
art铆culo 27 del Decreto Ley N° 211, se resuelve que se acogen
los recursos de reclamaci贸n deducidos por Laboratorio Fresenius
Kabi Chile Limitada y Laboratorio Sanderson S.A., en contra de la
sentencia de ocho de noviembre de dos mil dieciocho, dictada por el
Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, s贸lo en
cuanto
se decide que se impone a Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada
una multa de 2.000 Unidades Tributarias Anuales y a Laboratorio
Sanderson S.A. una multa de 18.000 Unidades Tributarias Anuales, todo
por haber incurrido ambas en infracci贸n a lo dispuesto en el
art铆culo 3° inciso primero y letra a) del Decreto Ley N°211.
Se previene que el ministro se帽or Arturo Prado Puga
concurre al acogimiento de los recursos de reclamaci贸n, teniendo
para ello presente que, en su concepto, las conductas incurridas por
las requeridas deben apreciarse de manera individual, no continuada,
considerando que cada una de ellas se agota al momento de adjudicarse
la licitaci贸n respectiva, sin perjuicio de interrumpirse el plazo de
prescripci贸n y perderse aquel ya acumulado, por la celebraci贸n de
nuevos acuerdos posteriores.
Con todo, ello no influye en la resoluci贸n que se viene adoptando en
relaci贸n a la excepci贸n de prescripci贸n de la acci贸n para
perseguir las transgresiones anteriores al a帽o 2011 por cuanto, tal
como se expresa en el fallo, no existe prueba suficiente que permita
dar por acreditada una suspensi贸n de las conversaciones durante los
a帽os 2005 y 2006 y, por el contrario, existen medios probatorios que
llevan a la conclusi贸n opuesta.
Asimismo, estima que la multa impuesta por el fallo reclamado no
resulta proporcional a los t茅rminos de la infracci贸n y al beneficio
econ贸mico obtenido con la
provisi贸n de medicamentos, siendo de esta manera, la sanci贸n que se
impuso a los requeridos desajustada con las conductas transgresoras,
motivo por el cual se justifica su rebaja. En efecto, la avaluaci贸n
del castigo pecuniario requiere considerar los criterios de
pertinencia de su ponderaci贸n, de acuerdo con el principio de
proporcionalidad (Enrique Navarro Beltr谩n, La Constituci贸n
Econ贸mica chilena ante los Tribunales de Justicia Ediciones
Universidad Finis Terrae, a帽o 2016, p谩g. 276), que obliga a tener
presente en la determinaci贸n de su cuant铆a, las circunstancias
concurrentes, a objeto de alcanzar la necesaria y debida simetr铆a
entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida que, seg煤n
la estimaci贸n de quien sostiene esta opini贸n particular, no fue
completamente satisfecha en la sentencia pronunciada por el Tribunal
de Defensa de la Libre Competencia.
Acordada con el voto en contra de los Ministros se帽or Mu帽oz
y se帽or Dahm, quienes estuvieron por rechazar los recursos de
reclamaci贸n y, en consecuencia, mantener aquellos montos
sancionatorios fijados por el tribunal a quo, esto es, de 2.463 UTA
para Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada y de 30.000 UTA para
Laboratorio Sanderson S.A., teniendo para ello presente:
1° Que, si bien el Decreto Ley N°211 confiere a la Fiscal铆a
Nacional Econ贸mica facultades para iniciar el procedimiento que
tenga por objeto la determinaci贸n de
conductas infractoras de la libre competencia, tal prerrogativa no es
exclusiva del 贸rgano administrativo, por cuanto los art铆culos 18
N°1 y 20 inciso 2° del mismo cuerpo normativo contemplan la
posibilidad de que 茅ste comience por demanda de un particular, aun
cuando 茅sta deba ser puesta en inmediato conocimiento de la
Fiscal铆a.
2° Que, en este orden de ideas, si bien a trav茅s de
la Ley N°20.361 de 13 de julio de 2009 se agreg贸 al art铆culo
20
inciso 2° la remisi贸n al art铆culo 254 del C贸digo de Procedimiento
Civil,
ello
no
significa
que
lo
pedido
por
la Fiscal铆a Nacional
Econ贸mica constituya un l铆mite a la actuaci贸n
del
Tribunal
de
Defensa
de
la
Libre
Competencia
o fije el marco
decisorio. En efecto, la historia de la Ley N°20.361
demuestra
que
tal
inclusi贸n
tuvo
lugar
en
el
marco del segundo informe
de la Comisi贸n de Econom铆a del Senado, donde se expuso: “En
discusi贸n, el Honorable Senador se帽or V谩squez
explic贸
que
se
trata
de
desechar
in
limine
demandas que
carecen de los fundamentos necesarios, de poder evitar denuncias
temerarias.
De
acuerdo
a
las
reglas
generales
del C贸digo de
Procedimiento Civil, el Tribunal debe admitir todas
las
demandas
a
tramitaci贸n
y
s贸lo
est谩
facultado
para no
dar
curso
de
oficio
a
demandas
en
casos
muy
espec铆ficos, al
no
contener
las
menciones
de
los
N潞s
1
al
3
del
art铆culo
254
de dicho cuerpo legal.
El
Honorable Senador se帽or Novoa hizo presente que, trat谩ndose de una
norma relativa al procedimiento,
debiera
ubicarse
antes de los incisos tercero y cuarto que tratan de la prescripci贸n,
por un orden temporal. En cuanto al fondo, le parece razonable que se
permita discutir el m茅rito de los fundamentos en esta etapa.
El
Jefe del Departamento Jur铆dico del Ministerio de Econom铆a, don
Eduardo Escalona, manifest贸 que lo
planteado por la
indicaci贸n N潞 22, letra a), suscita gran inter茅s
en el
Tribunal
de
Defensa
de
la
Libre
Competencia.
No
obstante hizo
presente las aprehensiones del Ejecutivo al
respecto, puesto
que si bien la finalidad es buena, puede en definitiva traducirse en
una demora del procedimiento, extendiendo innecesariamente el juicio
de admisibilidad hacia aspectos que el Tribunal puede resolver con
antecedentes que s贸lo tendr谩 al momento de la sentencia definitiva;
un verdadero debate de fondo al inicio del procedimiento.
Al
respecto,
el
Honorable
Senador
se帽or
V谩squez
estim贸 que se
pueden buscar los mecanismos que eviten ese efecto indeseado, como
establecer que no se admite recurso
alguno en contra
de la resoluci贸n que se pronuncia sobre la admisibilidad, y
contemplar un plazo prudente para que la parte pueda acompa帽ar al
Tribunal los antecedentes faltantes”.
Como se observa, lo buscado por el legislador no era que las
peticiones concretas del requerimiento constituyeran una limitaci贸n
a la actuaci贸n del Tribunal,
sino s贸lo el establecimiento de requisitos que permitieran realizar
un examen de admisibilidad de manera previa a su tramitaci贸n.
3° Que lo anterior concuerda con la circunstancia que el
art铆culo 3° del Decreto Ley N°211 contempla para el tribunal la
posibilidad de imponer medidas preventivas, correctivas o
prohibitivas que se determinan caso a caso y, precisamente en el
marco de esa atribuci贸n, es que viene resuelta la obligaci贸n de las
requeridas de adoptar un plan de cumplimiento que se ajuste a los
requerimientos que detalladamente se expresan en la sentencia
recurrida.
4° Que, as铆 las cosas, al momento de graduar la cuant铆a de
la multa a imponer, los sentenciadores est谩n limitados 煤nicamente,
por un lado, por el texto expreso del Decreto Ley N°211 aplicable a
la fecha de consumaci贸n de los hechos y, por otro, por el principio
de proporcionalidad que debe observarse en la imposici贸n de toda
sanci贸n pecuniaria.
5° Que, en este orden de ideas, en concepto de estos
disidentes y teniendo a la vista la finalidad sancionatoria y a la
vez preventiva que debe cumplirse a trav茅s de la imposici贸n de la
multa, en los t茅rminos en que se expresan en el presente fallo, los
montos que vienen impuestos, de
2.463 UTA para Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada y de 30.000
UTA para Laboratorio Sanderson S.A., resultan proporcionales a la
especial gravedad del il铆cito, el
tiempo durante el cual 茅ste se materializ贸 y la particular
sensibilidad tanto del producto como del mercado sobre el
cual recaen. No es posible olvidar que la acci贸n imputada
afecta o se refiere a las acciones de salud, las que est谩n
directamente destinadas a proteger la vida de las personas.
Por estos motivos, quienes sostienen este voto
particular fueron de parecer de rechazar los recursos y, en
consecuencia, mantener los montos del castigo pecuniario
impuesto.
Reg铆strese
y devu茅lvase con sus agregados.
Redacci贸n a cargo del Ministro se帽or Dahm y la
prevenci贸n y disidencia, de sus autores.
Rol N潞 278-2019.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por
los Ministros (a) Sr. Sergio Mu帽oz G., Sr. Jorge Dahm O., Sr. Arturo
Prado P. y Sra. 脕ngela Vivanco M., y el Ministro Suplente Sr. Juan
Manuel Mu帽oz P. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y
al acuerdo de la causa, los Ministros se帽ores Mu帽oz Gajardo y Dahm
Oyarz煤n por estar ambos con feriado legal. Santiago, 27 de enero de
2020.
ARTURO
JOSE
PRADO
PUGA MINISTRO
Fecha: 27/01/2020 12:51:14
ANGELA FRANCISCA VIVANCO MARTINEZ
MINISTRA
Fecha: 27/01/2020 09:35:30
JUAN MANUEL MU脩OZ PARDO MINISTRO(S)
Fecha: 27/01/2020 12:51:15
Pronunciado por la Tercera Sala de la Corte
Suprema integrada por los Ministros (as) Arturo Prado P., Angela
Vivanco M. y Ministro Suplente Juan Manuel Mu帽oz P. Santiago,
veintisiete de enero de dos mil veinte.
En
Santiago,
a
veintisiete
de
enero
de
dos
mil
veinte,
se
incluy贸
en
el
Estado Diario la resoluci贸n
precedente.
APORTES:
Si tiene jurisprudencia de Chile interesante para publicar, por favor remita a informaci贸n del mismo a editor@jurischile.com
ADVERTENCIA:
Si se trata de una sentencia de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.