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mi茅rcoles, 12 de febrero de 2020

CORTE SUPREMA CONDENA A LABORATORIOS POR COLUSI脫N EN LICITACIONES DE MEDICAMENTOS INYECTABLES

 Santiago, veintisiete de enero de dos mil veinte.

Vistos:

En estos antecedentes Rol Corte Suprema N潞 278-2019, se trajeron los autos en relaci贸n para conocer de las reclamaciones presentadas por Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada y Laboratorio Sanderson S.A., en contra de la sentencia de ocho de noviembre de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, que acoge el requerimiento de la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica, declarando que las requeridas infringieron el art铆culo 3潞 incisos 1潞 y 2潞 letra a) del Decreto Ley N°211 al celebrar y ejecutar acuerdos con el objeto de afectar procesos de licitaci贸n de inyectables de menor tama帽o, convocados por Cenabast, desde el a帽o 1999 hasta a lo menos el a帽o 2013, condenando a Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada al pago de una multa de 30.000 Unidades Tributarias Anuales y a Laboratorio Sanderson S.A. a una sanci贸n de 2.463 Unidades Tributarias Anuales (UTA), eximiendo de dicho castigo pecuniario a Laboratorios Biosano S.A., en atenci贸n a haberse acogido 茅sta al beneficio del art铆culo 39 bis del se帽alado cuerpo normativo.
Finalmente, el fallo impone a todas las requeridas la

adopci贸n de un programa de cumplimiento en materia de libre competencia, que satisfaga los requisitos establecidos en la Gu铆a de Programas de Cumplimiento de la Normativa de







Libre Competencia elaborada por la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica, de junio de 2012, por un plazo de cinco a帽os, el cual deber谩 contemplar, adem谩s y como m铆nimo, las acciones detalladas en el cuerpo de la misma decisi贸n.
Los antecedentes se inician por el requerimiento de la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica en contra de Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada, Laboratorio Sanderson S.A. y Laboratorios Biosano S.A., por cuanto afirma que las requeridas celebraron y ejecutaron un acuerdo para afectar los resultados de las licitaciones p煤blicas convocadas por Cenabast, en la adquisici贸n de medicamentos inyectables o ampollas, involucrando 93 productos con distintos principios activos. De esta manera, afirma que tomaron contacto antes de ofertar y acordaron qu茅 empresa ofrecer铆a el precio m谩s bajo, lo cual se materializaba a trav茅s de reuniones donde se aportaban documentos internos, principalmente planillas que consignaban la oferta que har铆a la empresa ganadora y, a veces, un precio de referencia para el perdedor. La 煤ltima reuni贸n, afirma el 贸rgano administrativo, fue el 13 de febrero de 2013.
En cuanto al mercado relevante, se identifica como la provisi贸n de medicamentos gen茅ricos inyectables de menor volumen o ampollas, en el marco de las licitaciones p煤blicas convocadas por Cenabast entre 1999 y el primer semestre de 2013. Cada producto se describe de forma detallada, raz贸n por la cual no hay sustituci贸n.






El acuerdo afect贸 arcas fiscales, con ingresos sobrenormales para las requeridas, que duraron entre 1999 y 2013.
Por estas razones, la FNE solicita la imposici贸n de una multa de 18.000 UTA para Laboratorio Sanderson S.A., de
2.000 UTA para Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada y se hace presente que Laboratorio Biosano S.A. cumple los requisitos para acceder a la exenci贸n de la sanci贸n pecuniaria.
A fojas 389 Laboratorios Biosano S.A, (en adelante Biosano), contesta el requerimiento, se帽alando que entreg贸 a la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica (en adelante FNE) todos los antecedentes solicitados y, adem谩s, implement贸 un programa de cumplimiento de la normativa de libre competencia, raz贸n por la cual pide no ser condenado en costas.
A fojas 574 Laboratorio Sanderson S.A. (en adelante Sanderson) y Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada (en adelante Fresenius) oponen de manera conjunta excepci贸n de prescripci贸n, la cual se funda en que la notificaci贸n del requerimiento se practic贸 el 5 de agosto de 2016 y se imputan hechos que van desde 1999 hasta el primer semestre de 2013. Estiman que cada hecho se agota en el momento en que se presentan las ofertas al proceso de licitaci贸n respectivo y, por tanto, no se podr铆an perseguir aquellas conductas anteriores al 5 de agosto de 2011, por aplicaci贸n






del t茅rmino de cinco a帽os, dispuesto en el art铆culo 20 del Decreto Ley N°211.
En cuanto al fondo, niegan la existencia de un acuerdo colusorio con Biosano y reprochan que el requerimiento no distinga entre los productos a que se refiere, su naturaleza o su forma farmac茅utica, lo cual es relevante para evaluar su uso y posible sustituci贸n. En este orden de ideas, la expresi贸n “inyectables de menor volumen” no tiene cabida o definici贸n precisa en la legislaci贸n nacional.
Expresan que la evaluaci贸n de las ofertas pondera diversos factores. Para definir las condiciones de una oferta, es pr谩ctica de la industria llevar un seguimiento de esos factores considerados en licitaciones anteriores e incluso hay empresas que suministran la sistematizaci贸n de esa informaci贸n p煤blica, como los participantes y precios de adjudicaci贸n. Por otro lado, a trav茅s del Servicio Nacional de Aduanas se puede acceder a las cantidades importadas y precios aproximados, todo lo cual justifica que se elabore una planilla de simulaci贸n ex ante, para calcular el mejor precio a ofertar, y una planilla de recopilaci贸n de informaci贸n y seguimiento ex post.
Aseveran que la FNE omite informaci贸n sobre las licitaciones a que se habr铆an referido las dos denuncias que dan inicio a la investigaci贸n, como tampoco explica respecto de qu茅 se habr铆an puesto de acuerdo las empresas, s贸lo se habla de 1.262 ocasiones y 93 productos, sin que






quede claro si se imputa un acuerdo marco o uno espec铆fico para cada proceso licitatorio. El requerimiento tampoco expresa la finalidad del acuerdo, si era excluir competidores, repartirse el mercado o influir en precios futuros. En cuanto a este 煤ltimo punto, destacan que el precio no siempre es el factor m谩s relevante de ponderaci贸n y su porcentaje de influencia ha variado en el tiempo.
Reconocen que han existido comunicaciones entre las requeridas, pero las explican en relaciones de mercado, puesto que se han vendido materias primas y excipientes e incluso, en 2005, hubo conversaciones de Sanderson para adquirir Biosano. Tambi茅n han tenido v铆nculos por su pertenencia a Asilfa (la Asociaci贸n Industrial de Laboratorios Farmac茅uticos), lo cual no modific贸 su calidad de competidores. En efecto, algunas de las reuniones que se citan en el escrito de la FNE fueron precisamente en el tiempo en que se modificaron las bases tipo de licitaci贸n por Cenabast y, a prop贸sito de ello, hubo reuniones, pero no con el alcance que les atribuye el 贸rgano fiscalizador.
En cuanto al mercado relevante, 茅ste var铆a todos los a帽os, de modo que tambi茅n van cambiando las participaciones de cada uno de los actores. Adem谩s, corresponde considerar que los mismos medicamentos se venden de manera directa a centros de salud p煤blicos y privados por precios superiores, raz贸n por la cual no se justifica una colusi贸n para vender a Cenabast, donde el margen es menor. En cuanto






al poder de mercado, debe analizarse por producto licitado, porque se compite con aquellos laboratorios que tengan el registro sanitario para su comercializaci贸n.
Sobre la multa solicitada, aseguran que 茅sta es

desproporcionada y el requerimiento no
se
refiere a los
antecedentes tenidos a la vista para
su
determinaci贸n,

haciendo presente que ella equivale a 26 veces las utilidades percibidas por la venta de los medicamentos en el periodo.
Finalmente, el tipo infraccional imputado exige la acreditaci贸n de la proposici贸n del acuerdo, su ejecuci贸n y control de cumplimiento, adem谩s de la obtenci贸n de beneficios econ贸micos.
Solicitan el rechazo del requerimiento, subsidiariamente que no se le aplique multa o, en subsidio de todo lo anterior, que ella sea rebajada.
A fojas 690 y 703, respectivamente, la FNE y Cenabast evac煤an el traslado conferido en relaci贸n a la excepci贸n de prescripci贸n, se帽alando que el acuerdo colusorio es un solo il铆cito y, por otro lado, que el t茅rmino de 5 a帽os para la prescripci贸n no se inicia mientras se mantengan en el mercado los efectos imputables a la conducta.
En el presente caso, el actuar de las requeridas se despleg贸 hasta primer semestre de 2013, de modo que la acci贸n fue deducida dentro de plazo.






Por sentencia de fojas 3794 el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia razona, en primer lugar, acerca de la configuraci贸n de un acuerdo 煤nico, expresando que el problema sobre su existencia se origina en aquellos casos en que se celebran o ejecutan varios acuerdos entre las mismas partes o un grupo estable de competidores, por un per铆odo de tiempo en el que no median grandes interrupciones o en el que, existiendo tales interrupciones, se puede inferir fundadamente que se trata de una infracci贸n 煤nica. De acuerdo con la literatura y jurisprudencia extranjera, por regla general es dif铆cil encontrar evidencia directa de un plan global, raz贸n por la cual el acuerdo 煤nico se infiere de una serie de pruebas de car谩cter fragmentario.
Agrega la decisi贸n que se estar谩 en presencia de un acuerdo 煤nico cuando se ejecuten varios pactos que tengan un mismo objeto, entre un grupo medular de participantes. Para estos efectos, no es necesario acreditar la existencia de todos los convenios espec铆ficos si la prueba acompa帽ada permite inferir la ejecuci贸n de ellos en el tiempo. En otras palabras, lo determinante es revisar las identidades o similitudes entre aquellos celebrados antes de su interrupci贸n o cese y los materializados despu茅s, identidades que dicen relaci贸n con su objeto, el grupo medular de ejecutivos que participan y sus formas de implementaci贸n.






En el presente caso, los elementos que deben ser probados son: (i) el inicio, objeto y part铆cipes del acuerdo; (ii) los ejecutivos involucrados en el acuerdo, reuniones y lugares donde se realizaban; (iii) la forma c贸mo se implementaba el acuerdo; (iv) la supuesta interrupci贸n del acuerdo; y (v) causas y circunstancias de t茅rmino del acuerdo, para lo cual analiza los medios probatorios que hay en la causa.
Examina la solicitud de beneficios de Biosano, donde se distinguen cuatro periodos en que se habr铆a desarrollado y ejecutado el acuerdo. El primero comienza en el a帽o 2000 cuando se incorpor贸 Claudio Reginato a la gerencia comercial. Silvia Galindo – la gerente anterior – le comunic贸 la existencia de reuniones peri贸dicas con Sanderson y Laboratorios Rider para acordar ciertas ofertas en licitaciones de la Cenabast, y, con ello, asegurar una cuota de mercado del 20% para Biosano. Se帽ala las personas que participaron en las reuniones y el lugar, agregando que el acuerdo se materializaba con planillas impresas en que se propon铆an los precios y la asignaci贸n de productos.
Desde el a帽o 2004 Biosano decidi贸 importar bolsas de suero y ello gener贸 tensiones con Sanderson, porque consideraba 茅ste que era su mercado. Se produce un quiebre y se suspenden las conversaciones entre 2005 y 2006.
Luego, en el a帽o 2007 Sanderson es adquirido por parte de Fresenius Kabi, hubo una reuni贸n para comunicar a






Biosano esta circunstancia y presentarles al nuevo gerente general para retomar las conversaciones. Las planillas pasaron a formato electr贸nico. Biosano aceptaba las condiciones propuestas por sus competidoras, aunque a veces ofertaba un precio menor al acordado.
Finalmente, entre los a帽os 2010 a 2012 Cenabast cambia sus bases de licitaci贸n y disminuye la relevancia del precio como variable de adjudicaci贸n. Se redujo el n煤mero de productos involucrados a alrededor de 20 y en algunas ocasiones Biosano se apart贸 del acuerdo para ofertar precios m谩s bajos. Luego, Biosano concluy贸 que era dif铆cil continuar con el acuerdo, atendidas las deducciones de puntaje que sufr铆an Fresenius y Sanderson, lo cual hab铆a significado que deb铆a ofertar precios muy altos para que sus competidores se adjudicaran las licitaciones.
El relato contenido en la solicitud de beneficios – prosigue la sentencia – es consistente, en lo sustancial, con la descripci贸n de los hechos descritos en el requerimiento, proporcionando antecedentes precisos y con un detalle mayor acerca de la existencia del acuerdo, vi茅ndose adem谩s corroborado por otros antecedentes, como son las planillas Excel incautadas a las partes y los correos electr贸nicos intercambiados entre las requeridas, los cuales analiza en detalle para cada uno de los periodos, permitiendo as铆 tener por acreditadas la existencia de las reuniones y sus participantes. De este






modo, concluye que los principales ejecutivos involucrados fueron los hermanos Claudio y Maurizio Reginato y Jorge Cornejo, por parte de Biosano; adem谩s de Pedro Pablo Echeverr铆a y Mariano Ojeda, por parte de Fresenius y Sanderson, todos quienes se reun铆an con ocasi贸n de los llamados a licitaci贸n de ampollas que convocaba Cenabast, principalmente en el Centro Vasco de Santiago y posteriormente en la casa de Maurizio Reginato.
Sobre la implementaci贸n del acuerdo, fue a trav茅s de planillas que son ponderadas por el tribunal, expresando que todas fueron creadas y modificadas con fechas anteriores al cierre de la fecha para presentar ofertas; en todas aparecen columnas que singularizan a las requeridas con las letras S y B u otra nomenclatura, conteniendo los precios efectivamente ofertados por Biosano, Fresenius y Sanderson en las licitaciones e indican la empresa que finalmente result贸 adjudicataria. De esta forma, no es veros铆mil la versi贸n alternativa que dan las Fresenius y Sanderson sobre las planillas, porque es imposible predecir con exactitud el precio que ofertar铆a el rival y tampoco es racional que se hubieran formulado ofertas con precios m谩s altos en algunas de estas licitaciones, a menos que existiera un acuerdo, porque si hubiese podido anticipar la actuaci贸n de su rival, habr铆a ofertado precios m谩s bajos para as铆 adjudicarse.






Analiza en detalle varias de ellas, agregando que si se comparan aquellas incautadas a Biosano con la informaci贸n de Cenabast, en la mayor铆a de los casos los precios son muy cercanos y se cumple con la asignaci贸n, circunstancia que solo se explica por un acuerdo entre las requeridas.
En relaci贸n a la supuesta interrupci贸n del acuerdo entre los a帽os 2005 y 2006, hay pruebas de que en este periodo las conversaciones continuaron. La solicitud de beneficios reconoce que en ese lapso los hermanos Reginato aceptaron que las reuniones fueran con Jorge Cornejo, jefe de ventas de Biosano – quien declara en la causa – a fin de “recomponer la relaci贸n”. Hay tambi茅n correos electr贸nicos internos de Biosano, los cuales cita y concluye que el v铆nculo no se rompi贸 totalmente, pese a las tensiones.
En aquello que concierne a las causas y circunstancias del t茅rmino del acuerdo, Biosano se帽al贸 en la solicitud de beneficios que un hecho decisivo fueron los cambios de Cenabast a las bases de licitaci贸n. Los hermanos Reginato declararon sobre el punto, la nueva ponderaci贸n implic贸 que el precio ten铆a menor incidencia, ante la calidad y la evaluaci贸n como proveedor, entonces Biosano ten铆a que modificar mucho sus precios para adjudicarse o para procurar que se adjudicaran las dem谩s requeridas.
Estas declaraciones de Claudio y Maurizio Reginato son consistentes con el hecho que, a partir de octubre de 2012,






Biosano se adjudicara licitaciones en las que ofert贸 un precio mayor al ofertado por Fresenius y Sanderson. En conclusi贸n, la prueba rendida en autos demuestra que el acuerdo se mantuvo hasta al menos el primer trimestre del a帽o 2013, de manera consistente con el requerimiento de la FNE.
En cuanto al n煤mero de compras alcanzado por el acuerdo, la FNE identific贸, a modo ejemplar, 93 productos que habr铆an sido solicitados por Cenabast en al menos 1.262 oportunidades de adjudicaci贸n, pero se帽ala que el n煤mero de veces en que el acuerdo fue apto para afectar las licitaciones es probablemente mayor, puesto que entre los a帽os 1999 y 2005 la informaci贸n fue recopilada de registros hist贸ricos y no del portal de Chilecompras.
Sin embargo, Biosano identific贸 en su solicitud de beneficios s贸lo 50 productos afectados por el acuerdo, sin indicar las oportunidades en las que Cenabast los habr铆a licitado, como tampoco las veces en que ellos habr铆an sido objeto del acuerdo.
Esta diferencia num茅rica, en parecer de los sentenciadores, no altera en modo alguno las conclusiones expuestas anteriormente, puesto que lo acusado en autos es un acuerdo 煤nico cuyo objeto consist铆a en afectar los resultados de procesos de licitaci贸n de ampollas convocadas por Cenabast, lo cual habr铆a ocurrido entre los a帽os 1999 y 2013, a lo menos, todo lo cual est谩 acreditado con la






prueba analizada y ponderada. Adem谩s, tal como ya se consign贸, los casos de acuerdos 煤nicos son aquellos en que existen diversos acuerdos particulares respecto de los cuales no necesariamente existe evidencia de todos ellos, siendo suficiente contar con prueba parcial que permita inferir la existencia del acuerdo 煤nico, todo lo cual se da sobradamente en este caso. Es decir, a partir de toda la prueba ponderada en autos, es muy probable que al menos fueron 93 los productos que habr铆an sido afectados por el acuerdo 煤nico, los que habr铆an sido solicitados por Cenabast en al menos 1.262 oportunidades.
Con lo hasta ahora razonado, desecha las alegaciones de Fresenius y Sanderson.
En cuanto a la prescripci贸n, se concluy贸 que el acuerdo se mantuvo hasta por lo menos el primer trimestre de 2013 y el requerimiento fue notificado el 5 de agosto de 2016. Por consiguiente, la acci贸n no se encuentra prescrita, en tanto fue interpuesta y notificada en un plazo inferior a cinco a帽os, tal como dispone el art铆culo
20 incisos 3潞 y 4潞 del Decreto Ley N潞211.

Luego, razona sobre las medidas a adoptar, expresando que la FNE se帽al贸 que Biosano cumple con los requisitos del art铆culo 39 bis del Decreto Ley N潞211 para obtener el beneficio de exenci贸n total de la multa, el cual debe ser respetado por el Tribunal, puesto que no se acredit贸 que dicha empresa organizara el cartel o coaccionara a las






dem谩s para participar en 茅l. Sin embargo, al tenor del mismo precepto, es posible imponer a Biosano otras medidas. Para ello debe tomarse en consideraci贸n que durante el periodo de extensi贸n del acuerdo, entre 1999 a 2013, han estado en vigencia 3 reg铆menes legales de defensa de la libre competencia, que consignan diferentes regulaciones en
torno a la figura de la colusi贸n.

En concepto de los sentenciadores, corresponde aplicar el 煤ltimo de los textos, puesto que ese era el r茅gimen jur铆dico vigente al tiempo de ejecuci贸n de la conducta il铆cita, ah铆 se consum贸 o ejecut贸 铆ntegramente. A帽ade que en caso de infracciones continuas no existe aplicaci贸n retroactiva de una ley m谩s gravosa y posterior, sino solo un r茅gimen legal que muta durante su ejecuci贸n y cuya variaci贸n fue conocida por el hechor.
Sobre el monto del beneficio econ贸mico, la FNE acompa帽贸 un informe calculado desde el a帽o 2006, puesto que solo desde esa fecha se tiene informaci贸n en formato digital de las licitaciones. Atendido que Fresenius obtuvo el 13,5% del monto total adjudicado a Fresenius y Sanderson y que esta 煤ltima obtuvo el 86,5% del mismo monto, se estima que (i) el beneficio econ贸mico promedio de Fresenius para el per铆odo 2006-2013 es de 1.231,5 UTA; y (ii) el beneficio econ贸mico promedio de Sanderson para el per铆odo 2006-2013 es de 7.869 UTA.






Teniendo en cuenta que Sanderson participaba del acuerdo desde 1999, para calcular el monto del beneficio econ贸mico obtenido por ella entre 1999 y 2005, se extrapolaron a ese per铆odo los resultados indicados precedentemente, considerando para ello las oportunidades de adjudicaci贸n de cada per铆odo, para estimar que el beneficio econ贸mico promedio de Sanderson en el lapso total es de 8.357,6 UTA.
Atendido lo anterior, se aplica una multa de 30.000 UTA a Laboratorio Sanderson S.A., por cuanto el doble del beneficio econ贸mico promedio que obtuvo producto de la colusi贸n, es superior al l铆mite m谩ximo establecido por la normativa aplicable a los hechos denunciados en autos; y una multa de 2.463 UTA a Fresenius, equivalente al doble del beneficio econ贸mico promedio.
En forma adicional a la multa impuesta en el caso de Fresenius y Sanderson y de manera exclusiva para Biosano, se impone a obligaci贸n de adoptar un programa de cumplimiento en materia de libre competencia que satisfaga los requisitos establecidos en la Gu铆a de Programas de Cumplimiento de la Normativa de Libre Competencia elaborada por la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica, de junio de 2012, con una duraci贸n de cinco a帽os y contemplando, como m铆nimo, las acciones que la misma sentencia detalla.
A fojas 3887 Fresenius deduce recurso de reclamaci贸n, alegando la infracci贸n al art铆culo 3潞 inciso 1潞 y 2潞 letra






a) del Decreto Ley N潞211, 19 inciso 1潞, 20, 21 y 1698 del C贸digo Civil, adem谩s del art铆culo 19 N潞3 de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica.
Expone que por la v铆a de calificar la conducta como una infracci贸n 煤nica, la sentencia no se pronuncia sobre si en realidad existieron o no los acuerdos durante el periodo imputado y si en todo ese lapso concurrieron los elementos del tipo legal. Ello, para evitar hacerse cargo de analizar el expediente investigativo y las particularidades de cada una de las 1.262 licitaciones, respecto de las cuales no hay evidencia anterior al a帽o 2006. En este orden de ideas, la decisi贸n nada dice sobre la acreditaci贸n de si en todas las conversaciones y reuniones que dio por probadas, se comparti贸 informaci贸n respecto de los precios y si hubo un acuerdo de voluntades para afectar m煤ltiples licitaciones por casi 14 a帽os. Tampoco pondera puntos como el poder de mercado, la aptitud para afectar la competencia y la decisi贸n conjunta de llevar a cabo el supuesto acuerdo.
Agrega que se omiti贸 la prueba que demuestra la independencia, discontinuidad de los contactos e inestabilidad de las participaciones de mercado de las requeridas, adem谩s de otras condiciones que dan cuenta que en el caso no se cumplen los presupuestos de una infracci贸n permanente, sino a lo m谩s m煤ltiples acuerdos. En este sentido, la sentencia reconoci贸 que los supuestos acuerdos eran variados, pero propuso que todos fueran tratados como






uno solo por la dificultad probatoria, antes de tener por probados los hechos que permiten tener por configurada la colusi贸n.
Expresa que para que haya un solo hecho, debe verificarse una conexi贸n objetiva y subjetiva, un v铆nculo ininterrumpido, un acuerdo marco inicial, un plan com煤n y una voluntad com煤n que se ejecuta a trav茅s del tiempo en un comportamiento continuo. En este caso, la sentencia discurre sobre las declaraciones de los delatores y una serie de planillas que no son f谩cilmente diferenciables de un simple documento interno de trabajo y, en este orden de ideas, no hay evidencia de un intercambio de informaci贸n sensible o de comunicaciones que evidencien el acuerdo.
Por otro lado, la sentencia desatiende la prueba sobre la interrupci贸n de las conversaciones, que incluso es refrendada por los delatores, a pesar de lo cual la decisi贸n se basa en la declaraci贸n de Jorge Cornejo, quien depuso sobre reuniones en 2004 y 2005, no en 2006. Por tanto, hubo un fraccionamiento que impide considerar la comisi贸n de una infracci贸n 煤nica.
Alega, a continuaci贸n, la infracci贸n a las reglas de la sana cr铆tica en la valoraci贸n de la prueba y al deber de fundamentaci贸n de las sentencias, puesto que el tribunal no analiz贸 la definici贸n de mercado relevante, como tampoco consider贸 probanza alguna de dicha definici贸n, teniendo por correcta la propuesta por la FNE, sin fundamento para ello






y sin referirse al poder de mercado que el supuesto acuerdo habr铆a conferido a las requeridas, el cual juega un rol importante como integrante del il铆cito.
Respecto del fondo del asunto, se confiri贸 valor probatorio de manera err贸nea a la solicitud de beneficios, que no cumpl铆a con el requisito de otorgar antecedentes corroborables con el resto de los elementos del proceso.
Se refiere en detalle a cada una de las planillas analizadas, para concluir que ellas no son elementos suficientes para tener por acreditada la existencia del acuerdo imputado. A帽ade que la solicitud de beneficios da cuenta de la independencia de los acuerdos, al igual que la declaraci贸n de los hermanos Reginato, en orden a que un mismo producto pod铆a asignarse a uno y, en otra licitaci贸n, al otro.
Reitera la existencia de un quiebre entre los a帽os 2005 y 2006.
En cuanto a las circunstancias que inciden en la determinaci贸n de la sanci贸n, la estimaci贸n del beneficio econ贸mico se realiza desde 2006 dado que no hay informaci贸n suficiente sobre las licitaciones de los a帽os anteriores, para las cuales se hace una extrapolaci贸n con deficiencias metodol贸gicas, incluyendo productos que no cumplen con ser inyectables de menor tama帽o y tomando en cuenta el periodo en que el acuerdo estuvo interrumpido, con casos de






licitaciones desiertas o donde las requeridas no ten铆an registro sanitario.
Tampoco se consider贸 que Fresenius y Sanderson no ten铆an la calidad de reincidentes y prestaron colaboraci贸n durante el proceso de investigaci贸n.
Insiste en sus alegaciones de prescripci贸n y a帽ade que la sentencia est谩 dada ultra petita, puesto que la FNE en su requerimiento solicit贸 para Sanderson una multa de
18.000 UTA y, en su lugar, el tribunal aplica 30.000 UTA, misma situaci贸n que se observa respecto de Fresenius a quien se solicit贸 2.000 UTA y termina siendo objeto del pago de 2.463 UTA. En cuanto a este punto, hubo una errada determinaci贸n de la ley aplicable a los hechos, puesto que deb铆a considerarse la norma m谩s beneficiosa y, de este modo, el l铆mite m谩ximo es de 20.000 UTA.
Finalmente, reprocha que el programa de cumplimiento que se le exige es excesivo y de muy dif铆cil implementaci贸n, impone revisi贸n correos electr贸nicos y registros de llamados, lo cual resulta invasivo para sus ejecutivos, instando adem谩s por la contrataci贸n de un oficial de cumplimiento de tiempo completo. Asegura que ya cuenta con un programa de cumplimiento, raz贸n por la cual pide se le permita seguir ejecut谩ndolo.
Pide, en definitiva, se acoja la reclamaci贸n y, en consecuencia, se rechace el requerimiento, dejando sin efecto tanto la multa y como la imposici贸n del programa de






cumplimiento y, en subsidio, que el castigo pecuniario sea rebajado.
A fojas 4039 Sanderson deduce recurso de reclamaci贸n, con fundamentos an谩logos a los ya expuestos por Fresenius.
Se refiere en su presentaci贸n, adem谩s, al mercado relevante y la forma en que se realizan las licitaciones. Expresa que es necesario tener un registro vigente para el producto que se est谩 licitando, pero no es necesario que la persona que participa sea la titular de dicho registro, sino solo se necesita una autorizaci贸n del titular. Las compras se materializan a trav茅s de un convenio marco que puede referirse a varios productos y futuras licitaciones pueden declararse desiertas porque el precio del mejor evaluado es mayor al convenio marco vigente.
En este orden de ideas, cada proceso licitatorio es distinto y la decisi贸n de Cenabast de adjudicar es impredecible, porque el factor precio no es el determinante, no necesariamente la oferta m谩s econ贸mica es la adjudicada y el peso que tiene el precio tambi茅n ha ido variando. Tambi茅n Cenabast puede adjudicar a m煤ltiples proveedores, declarar desierta la licitaci贸n o importar directamente en situaciones excepcionales.
Reprocha que en el requerimiento hay una errada definici贸n del mercado relevante, se agrupan productos con distintos principios activos y concentraci贸n, que no son sustitutos entre s铆, para asumir que la demanda de todos






ellos tendr铆a las mismas caracter铆sticas y sus oferentes ser铆an id茅nticos, ignorando que Cenabast es s贸lo uno de los canales por los cuales las instituciones pueden realizar sus compras.
Por otro lado, se define el mercado como altamente concentrado, omitiendo la existencia de canales alternativos como las compras directas o importaciones y las caracter铆sticas de las licitaciones de Cenabast, que generan distintos incentivos a los oferentes para participar. En este sentido, las requeridas tienen alta participaci贸n en algunos productos, pero en otros se observa la participaci贸n e importante de otros laboratorios que han sido adjudicatarios de licitaciones, existiendo alta competencia.
Plantea las mismas peticiones que la reclamaci贸n anterior.
Se trajeron los autos en relaci贸n.

Considerando:


Primero: Que, en primer lugar, corresponde hacer ciertas consideraciones en torno a las caracter铆sticas del mercado relevante para esta causa, en tanto las particularidades del il铆cito atribuido a las requeridas, como tambi茅n el escenario en que 茅ste habr铆a tenido lugar – esto es, en el marco de licitaciones p煤blicas abiertas por Cenabast – entregan ciertos elementos especiales cuyo






an谩lisis resulta necesario antes de entrar al fondo del asunto.
Segundo: Que, seg煤n ha se帽alado esta Corte con anterioridad, la precisi贸n del mercado relevante exige tener a la vista aspectos como la naturaleza del negocio de que se trate, la porci贸n geogr谩fica comprometida y otros m谩s espec铆ficos, raz贸n por la cual la determinaci贸n se realiza caso a caso.
Sobre la conceptualizaci贸n del mercado relevante, se ha planteado por la doctrina: “supone identificar el conjunto de productos (bienes o servicios) que compiten entre s铆 en la satisfacci贸n de las necesidades de los consumidores, el conjunto de empresas que pueden ofrecer dichos productos en un plazo relativamente reducido de tiempo y el 谩rea geogr谩fica en la cual las condiciones de competencia para el suministro de dichos bienes o servicios son suficientemente homog茅neas, diferentes en todo caso de las otras 谩reas geogr谩ficas pr贸ximas” (Alfredo Ugarte Soto. Facilidades Esenciales y Abuso de Posici贸n Dominante. Revista de Derecho Universidad Cat贸lica del Norte. vol.20 N°2. A帽o 2013). Se debe hacer presente que, en la definici贸n de un mercado relevante, adem谩s, tiene especial importancia el examen de la sustituibilidad de la oferta y de la demanda, esto es, determinar en qu茅 grado es posible reemplazar un producto o transacci贸n por otro, dentro de un territorio determinado.






Tercero: Que la conducta imputada dice relaci贸n con acuerdos para afectar el resultado de procesos de licitaci贸n p煤blica convocados por Cenabast, para la adquisici贸n de aquello que la FNE denomina “inyectables gen茅ricos contenidos de menor volumen” o tambi茅n denominados “ampollas”, expresi贸n que las requeridas reprochan por no encontrarse definida en alg煤n texto legal.
Si bien lo anterior puede ser efectivo, para efectos de una adecuada defensa no resulta ser un punto determinante, puesto que la FNE cumple con incorporar, como anexo al requerimiento, un listado preciso y acotado de los productos en cuyo abastecimiento habr铆a influido el acuerdo que se atribuye a las requeridas, del cual no s贸lo se evidencia que se trata de medicamentos inyectables, presentados en un formato de no m谩s de 500 ml, sino que, adem谩s, aparecen los bienes espec铆ficos a los cuales se extiende el requerimiento, de modo que no hay para las empresas carga alguna de determinaci贸n que pueda influir en sus alegaciones en el proceso.
En este orden de ideas, la inclusi贸n del detalle de aquellos medicamentos en que habr铆a influido el supuesto acuerdo, da cuenta que el elemento determinante para la definici贸n de mercado relevante no es, en este caso particular, el principio activo o la concentraci贸n, sino su presentaci贸n en ampollas de cierta capacidad y, a煤n m谩s






importante, el hecho de haber sido demandadas por Cenabast a las requeridas.
Cuarto: Que esta Corte ya ha tenido oportunidad de revisar el mercado de abastecimiento de medicamentos a Cenabast en la sentencia Rol N°11.779-2017, decisi贸n donde se hizo un an谩lisis de las principales disposiciones del Decreto con Fuerza N°1 del a帽o 2005 del Ministerio de Salud que regula la org谩nica y funciones de dicha repartici贸n, para luego expresar: Cenabast re煤ne y agrega la demanda de medicamentos e insumos m茅dicos de los establecimientos que forman parte del sistema de salud, para luego abrir licitaciones de compra en grandes cantidades, a las cuales se presentan los laboratorios que cuenten con autorizaci贸n del Instituto de Salud P煤blica para la venta de los bienes demandados” (motivo tercero).
En este orden de ideas, no es posible soslayar que la gran particularidad que tiene el mercado relevante en estudio es precisamente la existencia de un 贸rgano que concentra la compra p煤blica de medicamentos e insumos m茅dicos, aglutinando la demanda de las instituciones p煤blicas de salud que le otorgan mandato para la adquisici贸n.
Se estableci贸 tambi茅n en dicha sentencia: “Cenabast concentra y agrega la demanda de una serie de establecimientos que forman parte del sistema p煤blico de salud, abriendo licitaciones a fin de satisfacer las






necesidades de medicamentos e insumos m茅dicos. Tal como viene consignado en el fallo reclamado, la Central hist贸ricamente ha representado entre el 31% y el 52% de las ventas del canal institucional (en la consulta se indica que ser铆a un 58%), erigi茅ndose como el principal comprador. En efecto, el a帽o 2015 las ventas a trav茅s de otras v铆as – como por ejemplo, aquellas contempladas en la Ley N°19.886
fue del 48%.

La sola expresi贸n de estos porcentajes da cuenta de una demanda cuyo volumen no puede ser sustituida por los oferentes. En otras palabras, si bien los laboratorios se encuentran en la posici贸n de optar por vender sus productos a Cenabast o directamente a las farmacias u otros distribuidores, la elecci贸n no resulta indiferente desde el punto de vista de la cantidad y magnitud de las transacciones a realizar, puesto que la sola adjudicaci贸n de una licitaci贸n p煤blica puede significar la venta de un volumen muy superior a aquel que se obtendr铆a de usar el canal retail. A ello se a帽ade que, aun cuando decidan concentrar su ventas en el canal institucional, Cenabast concentra una demanda – sea de medicamentos 茅ticos o de venta libre – cuya dimensi贸n no puede encontrarse en otros actores de este rubro.
En este escenario, es posible afirmar que el aprovisionamiento de medicamentos a entidades p煤blicas de salud goza de caracter铆sticas que, desde la perspectiva del






proveedor, no pueden ser sustituidas por otra modalidad de venta o distribuci贸n y sin que exista en el canal institucional otro poder comprador de la misma magnitud que Cenabast, circunstancia que convierte al 贸rgano administrativo en el actor m谩s relevante de un mercado que tiene, en s铆 mismo, cualidades particulares que impiden integrarlo con las ventas realizadas por el canal retail” (considerando quinto).
Fue en ese contexto – esto es, el an谩lisis de la demanda que concentra este especial 贸rgano – que se expres贸 que Cenabast goza de una posici贸n dominante, en tanto decide qu茅 comprar, cu谩ndo hacerlo y las condiciones para ello.
Sin perjuicio de lo anterior, para este caso en particular el mercado relevante y, por tanto, la existencia de poder de mercado, debe analizarse desde un cariz distinto.
Quinto: Que, en efecto, las caracter铆sticas que reviste la posici贸n de Cenabast en el mercado de aprovisionamiento de medicamentos en general hacen que la demanda que ella representa sea permanente y, por tanto, cualquier hecho que la afecte no se agote en la sola licitaci贸n en cuesti贸n, aun cuando cada una de ellas se refiera a un principio activo, concentraci贸n y presentaci贸n precisos – y en ese entendido, no se trate de productos susceptibles de ser sustituidos entre s铆 – por cuanto es






sabido que en el futuro habr谩 nuevos procesos licitatorios donde, en general, los oferentes se repiten. En este sentido, no es efectiva la afirmaci贸n de las requeridas en orden a que una vez adjudicada la licitaci贸n, el mercado se extingue. Por el contrario, tal caracter铆stica de permanencia implica que la participaci贸n de mercado debe necesariamente medirse en volumen de ventas por un periodo de tiempo determinado y no respecto de cada medicamento licitado.
Se trata, adem谩s, de un mercado concentrado, puesto que no fue discutido que las requeridas re煤nen la producci贸n de ampollas a nivel nacional - proceso que es objeto de altas exigencias por parte del Instituto de Salud P煤blica - y que la importaci贸n es escasa, circunstancias que se erigen como barreras de entrada para nuevos competidores.
Finalmente, Cenabast aglutina la demanda p煤blica de medicamentos a nivel pa铆s, de modo que el mercado geogr谩fico se identifica con todo el territorio nacional.
Sexto: Que, en consecuencia, con los matices ya se帽alados, el mercado relevante definido por la FNE como “la provisi贸n de medicamentos gen茅ricos inyectables de menor volumen o ampollas, en el marco de las licitaciones p煤blicas convocadas por Cenabast entre 1999 y el primer semestre de 2013”, se torna adecuado para el an谩lisis que






habr谩 de hacerse en relaci贸n a la concurrencia o no de los requisitos de la colusi贸n imputada.
S茅ptimo: Que esta Corte en reiteradas oportunidades ha razonado en torno al il铆cito regulado en el art铆culo 3° del Decreto Ley N°211, en lo relativo al acuerdo colusivo que, en este caso, se atribuye para efectos de fijaci贸n de precios de venta, asignarse cuotas de mercado y afectar el resultado de procesos de licitaci贸n.
De esta forma, se ha indicado en fallos anteriores (Rol N°2578-2012 y Rol N°27.781-2014): “La colusi贸n es una situaci贸n creada por quienes desarrollan una actividad econ贸mica en un mercado determinado, por medio de acuerdos que afectan negativamente la libre competencia, que les lleva a no competir o, a lo menos, a disminuir la competencia existente, con la finalidad de incrementar sus beneficios o/y afectar los de un tercero, la que sanciona el ordenamiento jur铆dico nacional desde el concierto de voluntades en tal sentido. El incremento de los beneficios de quienes integran la cartelizaci贸n pueden lograrse a trav茅s de diferentes formas, instrumentos o conciertos (acuerdos de precios, de cantidades de producci贸n, grado de innovaci贸n, n煤mero de competidores o venta y de reparto de mercados)”.
Por su parte, la doctrina ha conceptualizado esta conducta como: “el acuerdo entre los productores (proveedores) o distribuidores (comerciantes) en fijar






precios de venta o de compra, paralizar o reducir la producci贸n o en la asignaci贸n de zonas o cuotas de mercado,” se agrega que: “la conducta es il铆cita ya que en vez de competir se ponen de acuerdo en no hacerlo y as铆 obtener un beneficio asegurado a costa de quienes le venden o compran, seg煤n se trate de productores o distribuidores quienes incurren en estas pr谩cticas” (Derecho Econ贸mico, Tercera Edici贸n Actualizada, Jos茅 Luis Zavala Ortiz y Joaqu铆n Morales Godoy, 2011, p谩g. 171). El objetivo principal buscado por las firmas que participan en estos acuerdos es naturalmente la maximizaci贸n de sus beneficios y utilidades.
Conforme a la redacci贸n del art铆culo 3° del Decreto Ley N°211 y a la jurisprudencia de esta Corte, los elementos esenciales del tipo de colusi贸n son los siguientes: i) la existencia de un acuerdo; ii) su objeto;
  1. la aptitud objetiva de dicho acuerdo para producir alg煤n efecto contrario a la libre competencia, pudiendo ser 茅ste concreto o s贸lo potencial; y iv) la voluntad y decisi贸n conjunta de llevar a cabo el acuerdo.
En este sentido, no se requiere para imponer la sanci贸n que el acto en cuesti贸n haya producido sus efectos, sino que basta que el mismo tienda a producir efectos que afecten la libre competencia. En consecuencia, y como antes se ha expresado, no es preciso que se concrete o desencadene un resultado gravoso para el sujeto pasivo de






la actividad colusoria desplegada, de manera que, por el s贸lo hecho de existir la concertaci贸n y que 茅sta busque modificar la conducta de un agente del mercado con el fin de obtener por parte de quienes deciden coludirse un beneficio de 铆ndole patrimonial, no puede ser sino considerado como un atentado contra los principios b谩sicos que sustentan la normativa del Decreto Ley N°211, esto es, el otorgamiento de la misma oportunidad para que todos y cada uno de los agentes de un mercado compitan en igualdad de condiciones, manteni茅ndose la transparencia de las modalidades de ese mercado para cada uno de los actores que en 茅l intervienen.
Octavo: Que, en cuanto al est谩ndar probatorio para tener por acreditado el il铆cito, el grado de convicci贸n que ha sido requerido por esta Corte para sancionarlo es la existencia de una prueba clara y concluyente, expres谩ndose en decisiones anteriores: “en doctrina se habla de dos formas de probar la existencia de la colusi贸n, la denominada evidencia dura y la evidencia circunstancial.
La evidencia del primer tipo corresponde a pruebas materiales, como documentos, minutas, grabaciones, correos electr贸nicos que muestran claramente que ha existido comunicaci贸n directa entre empresas para acordar precios o repartirse el mercado. Puede resultar que una sola evidencia si es grave y precisa puede ser suficiente para






lograr convicci贸n del establecimiento de los hechos, por ejemplo, un solo correo.
La evidencia circunstancial, en tanto, emplea el comportamiento comercial de las firmas en el mercado, el cual se presume, se deduce o infiere.
En ocasiones se considera que conductas paralelas, tanto en precios como tipos de ofertas, o bien negativas de venta, ser铆an indicativas de un comportamiento coordinado.
En la modalidad de evidencia circunstancial se ha distinguido entre evidencia econ贸mica, como los movimientos en precios que no se encuentran vinculados a la variaci贸n de factores costos y demanda; y la evidencia de comunicaci贸n, como las conversaciones telef贸nicas o reuniones” (CS Rol 27.181-2014).
En conclusi贸n, el acuerdo colusorio entre agentes econ贸micos puede ser acreditado por prueba directa o indirecta, la cual debe ser ponderada conforme a las reglas de la sana cr铆tica.
Sobre la dificultad probatoria de este tipo de conductas, ha afirmado la doctrina: “en la medida en que las empresas suelen ser conscientes del car谩cter anticompetitivo de sus conductas, es habitual que la autoridad de competencia se encuentre con documentaci贸n de car谩cter fraccionario y dispersa, de modo que normalmente es preciso inferir la existencia y duraci贸n de la infracci贸n de ciertas coincidencias e indicios que,






considerados en su conjunto, pueden constituir, a falta de una explicaci贸n coherente, la prueba de una infracci贸n 煤nica y continuada” (Mar铆a Labrada Mellado y Beatriz de Guindos Talavera. La infracci贸n 煤nica y continuada. Anuario de la Competencia. Universitat Aut贸noma de Barcelona. Espa帽a, a帽o 2009, p谩g. 195 y siguientes).
Noveno: Que, en el presente caso, se cuenta con prueba material en relaci贸n al acuerdo de las partes. En efecto, son detalladamente analizados en la sentencia recurrida aquellos antecedentes obtenidos como resultado de la diligencia de entrada, registro e incautaci贸n de evidencias, consistentes en correos electr贸nicos internos de las requeridas y otros intercambiados entre ellas, como tambi茅n una serie de planillas que contienen antecedentes de licitaciones futuras o en curso y donde aparecen datos concernientes al precio que ofertar铆a la competencia. Tales medios probatorios se encuentran refrendados tanto por la prueba testimonial como por la solicitud de beneficios y la documental en ella aportada por Biosano y permitieron dar por asentados los siguientes hechos:
    1. A partir del a帽o 1999, ejecutivos de Sanderson, Biosano y Laboratorio Rider S.A. sostuvieron reuniones a fin de acordar los precios que ofertar铆an en las licitaciones convocadas por Cenabast, en relaci贸n a medicamentos inyectables de menor volumen.






    1. En un principio y hasta el a帽o 2000, por Biosano actuaba Silvia Galindo, luego de lo cual se incorpora a la gerencia comercial de la empresa Claudio Reginato, quien prosigue con la misma pr谩ctica. As铆, los principales ejecutivos que participaron en los hechos Claudio y Maurizio Reginato por Biosano y Pedro Pablo Echeverr铆a y Mariano Ojeda por Sanderson y Fresenius.
    2. Las reuniones se realizaban principalmente en el Centro Vasco de Santiago y posteriormente en el domicilio de Maurizio Reginato.
    3. Durante el a帽o 2004 Biosano decidi贸 importar bolsas de suero y ello gener贸 tensiones con Sanderson, raz贸n por la cual se asigna a su jefe de ventas – Jorge Cornejo la labor de recomponer la relaci贸n.
    4. En 2007 Sanderson es adquirido por Fresenius Kabi, lo cual fue comunicado a Biosano en una reuni贸n especial al efecto.
    5. Durante los a帽os 2010 a 2012 Cenabast modific贸 sus bases de licitaci贸n, haciendo m谩s dif铆cil la implementaci贸n del acuerdo, lo cual deriva en su t茅rmino en el primer trimestre de 2013.
En este contexto, tal como ya se indic贸, se cuenta con las planillas Excel a trav茅s de las cuales se materializaba el acuerdo, las cuales son examinadas en detalle por el fallo impugnado, en cuanto a su fecha de creaci贸n y de






煤ltima modificaci贸n, las personas que accedieron a ellas y, en especial, su contenido, destacando que se aprecian columnas con las nomenclaturas “S” y “B” que contienen los precios efectivamente ofertar铆an Biosano y Sanderson en licitaciones futuras.
Existen planillas creadas tanto por Biosano, como otras por Sanderson, siendo ellas, en su mayor铆a, coincidentes en el precio ofertado por ambas.
A ellas se a帽aden los correos electr贸nicos incautados, que dan cuenta de la existencia de las reuniones, como de sus participantes.
En consecuencia, tal como acertadamente viene resuelto, de la prueba rendida en autos y que es ponderada en detalle por el Tribunal, es posible concluir la efectividad del acuerdo imputado, su objeto y la voluntad conjunta de llevarlo a cabo.
D茅cimo: Que las reclamantes discuten que el acuerdo que se ha tenido por acreditado tenga la aptitud suficiente para producir efectos contrarios a la libre competencia, como tambi茅n para conferirles poder de mercado.
Sobre este 煤ltimo concepto, la doctrina ha expresado: “El t茅rmino 'poder de mercado' hace referencia a la capacidad de una empresa (o de un grupo de empresas, actuando conjuntamente) de elevar el precio por encima de niveles competitivos, sin que disminuyan sus ventas tan r谩pido que el aumento del precio no resulte rentable y deba






ser revertido (…) El m茅todo tradicional para probar el poder de mercado en los casos de Libre Competencia supone que primero se determine el mercado relevante en el que se calcular谩 la cuota de mercado de la empresa demandada, luego se determine la cuota de la empresa en dicho mercado y, finalmente, se decida si 茅sta es lo suficientemente importante para inferir la existencia del grado requerido de poder de mercado. Asimismo, podr铆an presentarse otras evidencias para reforzar o refutar la inferencia derivada de la cuota de mercado, tales como las utilidades de la demandada, la capacidad de nuevas empresas de entrar en el mercado o discriminaciones de precios llevadas a cabo por la demandada” (William L. Landes y Richard A. Posner. El poder de mercado en los casos de Libre Competencia. Revista Ius et Veritas N°26, a帽o 2003, p谩g. 136 y siguientes).
Volviendo al caso de autos, el Informe de Licitaciones aportado por Cenabast es claro en torno a que el an谩lisis de los a帽os 2006 a 2013 muestra que los montos adjudicados en las licitaciones convocadas durante ese periodo, se mantuvo relativamente constante, observ谩ndose, a modo ejemplar, durante el a帽o 2009 que el 62% de las adjudicaciones fueron a Sanderson, un 31% a Biosano y s贸lo el 7% a otros proveedores, cifras que variaron s贸lo a partir del a帽o 2011. Explica el documento que en ese lapso hubo 612 licitaciones, de las cuales 451 contaron con ofertas s贸lo de las requeridas, esto es, un 74%, a帽adiendo






que en un 83% de las oportunidades, se adjudic贸 a la oferta m谩s econ贸mica.
Esto 煤ltimo resulta gravitante puesto que, aun cuando la modificaci贸n de las bases de licitaci贸n de Cenabast implic贸 la ponderaci贸n de otros factores al momento de adjudicar, el propio 贸rgano administrativo reconoce que el precio sigui贸 constituyendo un aspecto determinante. En este orden de ideas, la existencia de informes aportados por las requeridas en torno a que no existir铆a evidencia de una colusi贸n en la evoluci贸n de los precios, resulta irrelevante para estos efectos, puesto que se ha establecido que ese precio no fue el fruto de una fijaci贸n libre, sino de una concertaci贸n previa que, si bien no impidi贸 que otros actores ofertaran en las licitaciones – aun cuando ello fue en una proporci贸n muy baja, seg煤n se ha indicado – ciertamente influy贸 en las posibilidades de adjudicaci贸n de dichos terceros, produci茅ndose as铆 un efecto contrario a la libre competencia.
Relacionado con lo anterior, a partir de los datos aportados por la misma Cenabast, los sentenciadores elaboraron un gr谩fico del cual se aprecia que la participaci贸n de Sanderson y Fresenius en el mercado relevante fue en aumento, llegando a su m谩ximo en el a帽o 2011 con un 78,8%, para bajar levemente en 2012 a un 64%, mientras que la de Biosano lleg贸 a un 31,6% en 2010. De esta forma, resulta evidente que durante la 茅poca de






vigencia del acuerdo, las requeridas gozaron de un alto poder de mercado, circunstancia que resulta concordante con el hecho que la participaci贸n de terceros actores se vio restringida, conforme se ha razonado.
Und茅cimo: Que, en consecuencia, corresponde desestimar las alegaciones de las requeridas en cuanto niegan la existencia de un acuerdo o de su efecto anticompetitivo, puesto que obra en su contra el c煤mulo de antecedentes que han sido ponderados por el tribunal a quo, los cuales dan cuenta de reuniones permanentes y sucesivas entre los ejecutivos de las empresas, que se hac铆an constar en las planillas que cada uno de ellos elaboraba al efecto y cuyos acuerdos se ven efectivamente plasmados en los precios que posteriormente cada uno ofertaba en las licitaciones convocadas por Cenabast, las que en su mayor铆a fueron adjudicadas a la entidad que, conforme al convenio anterior, se las hab铆a atribuido por acuerdo de las partes. No obsta a lo se帽alado la circunstancia que la solicitud de beneficios de Biosano hubiere expresado que las conversaciones se interrumpieron durante los a帽os 2005 y 2006, por cuanto existe en este periodo aquella prueba descrita por el tribunal en los motivos cent茅simo d茅cimo y siguientes, refrendada por la prueba testimonial. En este orden de pensamiento, tal como lo expresan los sentenciadores, la solicitud de beneficios es 煤nicamente un antecedente adicional y, en este caso, la interrupci贸n de






la cual da cuenta se ve desvirtuada por los elementos probatorios que obran en el expediente y que permitieron dar como un hecho asentado que las conversaciones no cesaron durante los a帽os 2005 y 2006, cuesti贸n que ciertamente es distinta a la ausencia de oportunidades para hacerlas efectivas a trav茅s de la presentaci贸n de ofertas.
Duod茅cimo: Que, relacionado con la interrupci贸n alegada, est谩 la excepci贸n de prescripci贸n opuesta por las requeridas y la discusi贸n respecto a si se trata, en la especie, de un il铆cito continuado, permanente o de varios hechos sucesivos que deban considerarse de manera aislada.
Sobre el t茅rmino de la prescripci贸n, el art铆culo 20 del Decreto Ley N°211 precept煤a, en lo pertinente: “Las acciones contempladas en esta ley, prescriben en el plazo de tres a帽os, contado desde la ejecuci贸n de la conducta atentatoria de la libre competencia en que se fundan. Esta prescripci贸n se interrumpe por requerimiento del Fiscal Nacional Econ贸mico o demanda de alg煤n particular, formulados ante el Tribunal.
Sin perjuicio de lo anterior, las acciones para perseguir las conductas previstas en la letra a) del art铆culo 3° prescribir谩n en el plazo de cinco a帽os, y el c贸mputo de la prescripci贸n no se iniciar谩 mientras se mantengan en el mercado los efectos imputables a la conducta objeto de la acci贸n”.






No discuten las partes que el plazo aplicable en la especie es de 5 a帽os y que el requerimiento fue notificado el d铆a 5 de agosto de 2016.
D茅cimo tercero: Que la unidad y pluralidad de acciones ha sido desarrollada por la doctrina penal, expresando que la unidad jur铆dica de acci贸n se da en situaciones en que el hecho t铆pico est谩 compuesto por varias acciones u omisiones que se complementan. As铆, se ha conceptualizado el delito permanente como “aquellos en los que se crea una situaci贸n f谩ctica tal que cada momento de su duraci贸n puede ser imputado a consumaci贸n (…) crea una situaci贸n de hecho jur铆dicamente indeseable, cuya perduraci贸n en el tiempo depende de la voluntad del autor, pues 茅ste podr铆a ponerle fin si quisiera. Por tal motivo, el sujeto compromete dicha voluntad en un esfuerzo por mantener el estado de las cosas, y lo hace momento a momento en tanto 茅ste se prolonga (…) con su actividad el sujeto crea la situaci贸n f谩ctica jur铆dicamente desaprobada; omitiendo hacerla cesar, provoca la perdurabilidad del efecto desvalorado por el ordenamiento” (Enrique Cury Urz煤a. Derecho Penal, Parte General. Tomo II. Editorial Jur铆dica de Chile. A帽o 1985, p谩g. 272).
El mismo autor se refiere al delito continuado expresando: se habla de delito continuado para referirse a varias acciones ejecutadas en tiempos diversos, cada una de las cuales, considerada en forma independiente, realiza






completamente las exigencias de tipos delictivos de la misma especie, no obstante lo cual han de ser tratadas como un todo y castigadas como un solo hecho punible, en virtud de la relaci贸n especial que media entre ellas” (Obra citada, p谩g. 275).
En aquello relativo espec铆ficamente a la libre competencia, esta Corte ha tenido oportunidad de referirse a las infracciones permanentes en autos Rol N°6249-2014, donde se expres贸 que, en esa oportunidad “el il铆cito de colusi贸n de precios en la ruta Santiago Curacav铆, objeto del requerimiento, configura una infracci贸n permanente pues el comportamiento colusorio entre las empresas requeridas implicaba necesariamente una sucesi贸n de actos en el tiempo destinados a mantener el acuerdo de precios para as铆 seguir aprovechando los beneficios esperados, corresponde entender que subsiste tal conducta infraccional, esto es, que est谩 siendo ejecutada mientras se mantenga la determinaci贸n y aplicaci贸n de precios pactados entre competidores, lo cual importa concluir que s贸lo ha cesado el il铆cito de colusi贸n una vez que ha terminado la voluntad, expresa o t谩cita, de sus part铆cipes de permanecer en 茅l y, por ende, que no puede empezar a correr t茅rmino de prescripci贸n alguno si las requeridas han continuado cobrando precios concertados, por cuanto la conducta abusiva se sigue verificando” (motivo vig茅simo).






D茅cimo cuarto: Que, sin embargo, en concepto de esta Corte, la discusi贸n en torno a tratarse de una 煤nica acci贸n o de varias que se suceden en el tiempo, interrumpidas o no durante los a帽os 2005 y 2006, no reviste influencia alguna en aquello que se resuelva sobre la excepci贸n de prescripci贸n, puesto que de todos modos, cualquiera sea la opci贸n que se adopte, esta alegaci贸n debe ser rechazada.
En efecto, ya se ha razonado que el acuerdo imputado se inici贸 durante el a帽o 1999 y, aun cuando se estimara que hubo una interrupci贸n en el a帽o 2005 – que, seg煤n ya se ha expuesto, queda descartada – igualmente la reanudaci贸n de las conversaciones en el a帽o 2007 producir铆a el efecto de renovar la acci贸n persecutoria, por la comisi贸n de nuevos il铆citos que har铆an perder el tiempo de prescripci贸n transcurrido y as铆, finalizando 茅stas el a帽o 2013, no operar铆a el t茅rmino extintivo.
Ello es concordante con lo dispuesto en el art铆culo 20 ya transcrito, en orden a que el c贸mputo de la prescripci贸n no se iniciar谩 mientras se mantengan en el mercado los efectos imputables a la conducta objeto de la acci贸n.
Por otro lado, de estimar que estamos en presencia de una sola acci贸n que se mantuvo en el tiempo y ces贸 en el a帽o 2013, el rechazo de la prescripci贸n es a煤n m谩s patente, en tanto el requerimiento fue notificado el 5 de agosto de 2016, esto es, antes de transcurridos 5 a帽os contados desde que ces贸 la conducta.






D茅cimo quinto: Que, arribados a este punto, encontr谩ndose establecida la existencia de un acuerdo entre las requeridas para influir en los resultados de las licitaciones p煤blicas convocadas por Cenabast, para la adquisici贸n de medicamentos inyectables de menor volumen, actuar que se desarroll贸 de manera sucesiva y entrelazada durante los a帽os 1999 y el primer trimestre de 2013, sin que hubiere operado la prescripci贸n de la acci贸n y, adem谩s, asentado que dicho acuerdo confiri贸 a las requeridas poder de mercado y produjo efectos anticompetitivos, todo a la luz de lo establecido en el art铆culo 3° inciso primero y letra a) del Decreto Ley N°211, corresponde razonar en torno a las sanciones aplicables y, en primer lugar, respecto de la multa.
D茅cimo sexto: Que, en cuanto al monto del castigo pecuniario, es necesario tener presente que la normativa que lo regula ha sido objeto de diversas modificaciones que han variado su cuant铆a.
La primera preceptiva en la materia se encontraba en el art铆culo 173 de la Ley 13.305, publicada en el Diario Oficial de 6 de abril de 1959, que prescrib铆a: Todo acto o convenci贸n que tienda a impedir la libre competencia dentro del pa铆s, sea mediante convenios de fijaci贸n de precios o repartos de cuotas de producci贸n, transporte o de distribuci贸n, o de zonas de mercado; sea mediante acuerdos, negociaciones o asociaciones para obtener reducciones o






paralizaciones de producci贸n; sea mediante la distribuci贸n exclusiva, hechos por una sola persona o sociedad, de varios productores del mismo art铆culo espec铆fico, o por medio de cualquier otro arbitrio que tenga por finalidad eliminar la libre competencia, ser谩 penado con presidio menor en cualquiera de sus grados y con multa de uno por ciento al diez por ciento del capital del giro de los autores”.
En 1973 se public贸 el Decreto Ley N°211, que en la redacci贸n original de su art铆culo 1° se帽alaba: “El que ejecute o celebre, individual o colectivamente, cualquier hecho, acto o convenci贸n, que tienda a impedir la libre competencia en la producci贸n o en el comercio interno o externo, ser谩 penado con presidio menor en cualquiera de sus grados. Con todo, cuando este delito incida en art铆culos o servicios esenciales, tales como las correspondientes a alimentaci贸n, vestuario, vivienda, medicinas o salud, la pena se aumentar谩 en un grado”.
Posteriormente se dict贸 la Ley N°19.911, publicada en el Diario Oficial el 14 de noviembre de 2003, que incorpor贸, para lo que interesa a esta causa, el art铆culo
17 K que preceptuaba: “La sentencia definitiva ser谩 fundada, debiendo enunciar los fundamentos de hecho, de derecho y econ贸micos con arreglo a los cuales se pronuncia. En ella se har谩 expresa menci贸n de los fundamentos de los votos de minor铆a, si los hubiere. Esta sentencia deber谩






dictarse dentro del plazo de cuarenta y cinco d铆as, contado desde que el proceso se encuentre en estado de fallo.
En la sentencia definitiva, el Tribunal podr谩 adoptar las siguientes medidas:
c) Aplicar multas a beneficio fiscal hasta por una suma equivalente a veinte mil unidades tributarias anuales. Las multas podr谩n ser impuestas a la persona jur铆dica correspondiente, a sus directores, administradores y a toda persona que haya intervenido en la realizaci贸n del acto respectivo. En el caso de las multas aplicadas a personas jur铆dicas, responder谩n solidariamente del pago de las mismas sus directores, administradores y aquellas personas que se hayan beneficiado del acto respectivo, siempre que hubieren participado en la realizaci贸n del mismo.
Para la determinaci贸n de las multas se considerar谩n, entre otras, las siguientes circunstancias: el beneficio econ贸mico obtenido con motivo de la infracci贸n, la gravedad de la conducta y la calidad de reincidente del infractor”.
A trav茅s del Decreto con Fuerza de Ley N°1 del a帽o 2005, del Ministerio de Econom铆a, Fomento y Reconstrucci贸n, se fija el Texto Refundido, Coordinado y Sistematizado del Decreto Ley N°211, donde esta norma, en los mismos t茅rminos ya transcritos, queda situada en el art铆culo 26.
El 13 de julio de 2009, se dicta la Ley N°20.361, que modific贸 el art铆culo 26 y deja a su letra c) en los siguientes t茅rminos: “c) Aplicar multas a beneficio fiscal






hasta por una suma equivalente a veinte mil unidades tributarias anuales y, en el caso de sancionar una conducta prevista en la letra a) del art铆culo 3°, hasta por una suma equivalente a treinta mil unidades tributarias anuales. Las multas podr谩n ser impuestas a la persona jur铆dica correspondiente, a sus directores, administradores y a toda persona que haya intervenido en la realizaci贸n del acto respectivo. Las multas aplicadas a personas naturales no podr谩n pagarse por la persona jur铆dica en la que ejercieron funciones ni por los accionistas o socios de la misma. Asimismo, tampoco podr谩n ser pagadas por cualquiera otra entidad perteneciente al mismo grupo empresarial en los t茅rminos se帽alados por el art铆culo 96 de la Ley de Mercado de Valores, ni por los accionistas o socios de 茅stas. En el caso de las multas aplicadas a personas jur铆dicas, responder谩n solidariamente del pago de las mismas sus directores, administradores y aquellas personas que se hayan beneficiado del acto respectivo, siempre que hubieren participado en la realizaci贸n del mismo.
Para la determinaci贸n de las multas se considerar谩n, entre otras, las siguientes circunstancias: el beneficio econ贸mico obtenido con motivo de la infracci贸n, la gravedad de la conducta, la calidad de reincidente del infractor y, para los efectos de disminuir la multa, la colaboraci贸n que 茅ste haya prestado a la Fiscal铆a antes o durante la investigaci贸n”.






Finalmente, el 30 de agosto de 2016 se publica la Ley N°20.945 que modifica nuevamente el art铆culo 26 letra c) al texto que mantiene hasta hoy: “c) Aplicar multas a beneficio fiscal hasta por una suma equivalente al treinta por ciento de las ventas del infractor correspondientes a la l铆nea de productos o servicios asociada a la infracci贸n durante el per铆odo por el cual 茅sta se haya extendido o hasta el doble del beneficio econ贸mico reportado por la infracci贸n. En el evento de que no sea posible determinar las ventas ni el beneficio econ贸mico obtenido por el infractor, el Tribunal podr谩 aplicar multas hasta por una suma equivalente a sesenta mil unidades tributarias anuales. Las multas podr谩n ser impuestas a la persona jur铆dica correspondiente, a sus directores, administradores y a toda persona que haya intervenido en la realizaci贸n del acto respectivo. Las multas aplicadas a personas naturales no podr谩n pagarse por la persona jur铆dica en la que ejercieron funciones ni por los accionistas o socios de la misma. Asimismo, tampoco podr谩n ser pagadas por cualquiera otra entidad perteneciente al mismo grupo empresarial en los t茅rminos se帽alados por el art铆culo 96 de la ley N°18.045, de Mercado de Valores, ni por los accionistas o socios de 茅stas. En el caso de las multas aplicadas a personas jur铆dicas, responder谩n solidariamente del pago de las mismas sus directores, administradores y aquellas personas que se hayan beneficiado del acto respectivo,






siempre que hubieren participado en la realizaci贸n del mismo.
Para la determinaci贸n de las multas se considerar谩n, entre otras, las siguientes circunstancias: el beneficio econ贸mico obtenido con motivo de la infracci贸n, en caso que lo hubiese; la gravedad de la conducta, el efecto disuasivo, la calidad de reincidente por haber sido condenado previamente por infracciones anticompetitivas durante los 煤ltimos diez a帽os, la capacidad econ贸mica del infractor y la colaboraci贸n que 茅ste haya prestado a la Fiscal铆a antes o durante la investigaci贸n”.
D茅cimo s茅ptimo: Que, a la luz de lo ya razonado en el motivo d茅cimo cuarto, la aplicaci贸n temporal de las normas relativas a la cuant铆a de la multa debe remontarse al a帽o 2013, fecha en la cual ces贸 la conducta colusiva y que constituye, por tanto, el hito que fija la normativa aplicable a todo el periodo en que ella se extendi贸.
D茅cimo octavo: Que, a fin de determinar si existe un yerro jur铆dico en la determinaci贸n de la cuant铆a de la multa impuesta, resulta necesario reconstruir el proceso que llevaron a cabo los sentenciadores en su fijaci贸n.
Se toma como base el informe de la FNE que hace una estimaci贸n del beneficio econ贸mico, pero s贸lo a partir del a帽o 2006, puesto que desde esa fecha se cuenta con la informaci贸n respecto de las licitaciones afectadas por el acuerdo. Este informe realiza los c谩lculos sobre la base de






cuatro modelos, de los cuales los sentenciadores atienden 煤nicamente a dos – modelo difference in difference y modelo estructural – para luego transformar los montos a Unidades Tributarias Anuales y obtener as铆 las proporciones en el monto total adjudicado, correspondientes a Fresenius y Sanderson, en el periodo 2006-2013.
Luego, para calcular el beneficio obtenido por Sanderson en el periodo 1999-2005, se extrapolaron los resultados anteriores, obteniendo un promedio de 8.357 UTA. Se consigue as铆 un promedio conforme a las dos metodolog铆as, de 1.231,5 UTA para Fresenius y 16.226,7 UTA
para Sanderson.

En aquello que ata帽e a las circunstancias modificatorias, se hace presente que la colusi贸n es el atentado m谩s grave a la libre competencia, de modo que el monto del castigo pecuniario que se fije debe tener un efecto disuasivo, considerando que la conducta se extendi贸 por 14 a帽os y recay贸 sobre productos de vital importancia para el sistema de salud. No hay constancia de reincidencia, como tampoco resultan suficientes los antecedentes que se esgrimen para una colaboraci贸n.
Atendido lo anterior, se aplica a Sanderson una multa de 30.000 UTA, por cuanto el doble del beneficio econ贸mico promedio obtenido supera ese l铆mite; a Fresenius se le castiga con 2.463 UTA, equivalente al doble del beneficio econ贸mico conseguido.






D茅cimo noveno: Que esta Corte comparte el an谩lisis realizado por el tribunal a quo, en cuanto al valor probatorio del informe incorporado por la FNE del cual, si bien utiliza cuatro modelos de c谩lculo – before-after lineal, before-after cuadr谩tico, difference in difference y modelo estructural – considera aquellos dos que se estiman superiores por los sentenciadores.
Luego, considerando que estos valores s贸lo se refieren a los a帽os 2006 en adelante, ellos se extrapolan al periodo anterior, ejercicio que se estima correcto, por cuanto refleja lo ya se帽alado anteriormente, esto es, que la participaci贸n de las requeridas en el mercado de la compraventa de medicamentos inyectables de menor volumen a Cenabast, si bien sufri贸 variaciones, 茅stas fueron menores y, en general, se mantuvo constante, de modo que la extrapolaci贸n constituye una modalidad adecuada para la estimaci贸n del beneficio econ贸mico respecto de un periodo donde no se cuenta con informaci贸n precisa.
Por lo dem谩s, aun cuando se atendiera a los reproches que las partes formulan a dicho ejercicio estimativo, igualmente ello no tendr铆a influencia sustancial en el monto del castigo pecuniario, seg煤n se dir谩 m谩s adelante.
Vig茅simo: Que, con todo, corresponde se帽alar que efectivamente existe un yerro jur铆dico al recurrir la sentencia al tope sancionatorio del doble del beneficio econ贸mico, por cuanto tal disposici贸n fue s贸lo incorporada






por la Ley N°20.945 de 30 de agosto de 2016, en circunstancias que se dio por asentado como un hecho de la causa que el acuerdo imputado ces贸 en el primer trimestre de 2013, sin que se trate de un precepto que permita su aplicaci贸n de forma retroactiva.
En otras palabras, no es posible calcular el castigo pecuniario que se imponga sobre la base del doble del beneficio econ贸mico obtenido de la conducta, cuando dicha conducta se hubiere ejecutado en su totalidad en un periodo anterior a la vigencia de dicho par谩metro.
Vig茅simo primero: Que, en segundo lugar, corresponde razonar en torno a la influencia que, en este c谩lculo de multas, tiene la circunstancia de haber solicitado la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica en su requerimiento, multas de montos precisos y menores a los finalmente impuestos por la sentencia recurrida.
Sobre el particular, 煤til resulta tener en cuenta que la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica es un servicio p煤blico descentralizado, creado por el Decreto Ley N°211 y que tiene como una de sus funciones, conforme al art铆culo 39 letra c) de este cuerpo normativo, “Actuar como parte, representando el inter茅s general de la colectividad en el orden econ贸mico, ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia y los tribunales de justicia, con todos los deberes y atribuciones que le correspondan en esa calidad.






Ante la Corte Suprema, el Fiscal Nacional Econ贸mico, por s铆 o por delegado, podr谩 defender o impugnar los fallos del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia.
Respecto de las investigaciones practicadas por los Fiscales Adjuntos y de los cargos formulados por 茅stos, el Fiscal Nacional Econ贸mico podr谩 hacerlos suyos, ejerciendo sus funciones acusadoras ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia o desestimarlos, con informe fundado a esta misma”.
Por otro lado, el art铆culo 18 del se帽alado Decreto Ley, en cuanto a las formas como puede iniciarse el procedimiento ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, se帽ala como una de sus atribuciones “1) Conocer, a solicitud de parte o del Fiscal Nacional Econ贸mico, las situaciones que pudieren constituir infracciones a la presente ley”. A ello se a帽ade lo preceptuado por el art铆culo 20 inciso 2°: El procedimiento podr谩 iniciarse por requerimiento del Fiscal Nacional Econ贸mico o por demanda de alg煤n particular, la que deber谩 ser puesta en inmediato conocimiento de la Fiscal铆a. El requerimiento o demanda deber谩 contener la exposici贸n clara y determinada de los hechos, actos o convenciones que infringir铆an la presente ley e indicar el o los mercados en que incidir铆a la presunta infracci贸n. En el evento que la demanda o requerimiento no contenga las indicaciones se帽aladas previamente o cualquiera otra de las exigidas por






el art铆culo 254 del C贸digo de Procedimiento Civil y dem谩s reglas aplicables, el tribunal dar谩 un plazo de tres d铆as h谩biles para que el demandante o requirente subsane dichas omisiones. Vencido el plazo anterior sin haber sido subsanadas las omisiones, el tribunal mediante resoluci贸n fundada podr谩 no admitir a tramitaci贸n la demanda o el requerimiento. Admitido el requerimiento o la demanda a tramitaci贸n, se conferir谩 traslado, a quienes afecte, para contestar dentro del plazo de quince d铆as h谩biles o el t茅rmino mayor que el Tribunal se帽ale, que no podr谩 exceder de treinta d铆as”.
A la luz de las normas transcritas, en concepto de esta Corte, cuando la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica opta por ejercer sus funciones de representaci贸n del inter茅s general econ贸mico, fija la competencia del tribunal. En efecto, se trata del organismo t茅cnico a quien el ordenamiento jur铆dico otorga el ejercicio – si bien no exclusivo – de la acci贸n en estas materias que, en este caso en particular, estuvo precedida por una investigaci贸n administrativa, de modo que la Fiscal铆a es aquella parte que precisamente se encuentra en la posici贸n de aportar al tribunal los antecedentes precisos y concretos sobre eventuales afectaciones a la libre competencia, la influencia de 茅stas en el mercado de que se trate y, consecuentemente, la determinaci贸n del castigo pecuniario u otras medidas que, conjuntamente con cumplir finalidades preventivo generales






y especiales, propendan al restablecimiento de las condiciones competitivas.
S贸lo de esta forma se entiende que el Decreto Ley N°211 exija al requerimiento el cumplimiento de los mismos requisitos que una demanda, incluso remiti茅ndose al art铆culo 254 del C贸digo de Procedimiento Civil que, entre sus exigencias, contempla “la enunciaci贸n precisa y clara, consignada en la conclusi贸n de las peticiones que se sometan al fallo del tribunal”, presupuesto que demanda la referencia, en caso de solicitarse multas, de una suma precisa a la cual los sentenciadores deben atender.
Vig茅simo segundo: Que, establecido lo anterior, respecto del monto concreto de la multa a imponer, 煤til resulta reiterar que el art铆culo 26 del Decreto Ley N°211 en su versi贸n aplicable a los hechos, expone sobre el particular: “Para la determinaci贸n de las multas se considerar谩n, entre otras, las siguientes circunstancias: el beneficio econ贸mico obtenido con motivo de la infracci贸n, la gravedad de la conducta, la calidad de reincidente del infractor y, para los efectos de disminuir la multa, la colaboraci贸n que 茅ste haya prestado a la Fiscal铆a antes o durante la investigaci贸n”.
De los t茅rminos del precepto reproducido fluye claramente que se est谩 en presencia de una norma enunciativa que, por v铆a ejemplar describe una serie de






criterios o elementos que, entre otros, orientar谩n al tribunal para la adecuada determinaci贸n de las multas.
No es dable sostener entonces, seg煤n lo ha se帽alado esta Corte en otras oportunidades, que la fijaci贸n de la multa haya de corresponder a un valor asociado al resultado de un mero c谩lculo basado en los beneficios econ贸micos obtenidos, puesto que tambi茅n juegan un rol determinante los dem谩s criterios de apreciaci贸n contemplados en la norma.
Vig茅simo tercero: Que, considerando la forma en que se han establecido los hechos, esta Corte estima que en la determinaci贸n del castigo pecuniario aplicable a las requeridas resulta particularmente relevante el elemento o criterio sancionatorio relacionado con la gravedad de la conducta, teniendo para ello especialmente presente el porcentaje de participaci贸n que las tres empresas en su conjunto sumaban en el mercado de la venta de medicamentos inyectables al sector p煤blico a trav茅s de Cenabast, que conforme se consigna en el fallo recurrido suma – a lo menos para el periodo 2006 a 2013 – un 84,7%; la circunstancia de tratarse de la afectaci贸n al mercado de los medicamentos, esto es, un bien especialmente sensible para la poblaci贸n y teniendo adem谩s como consideraci贸n que, en este especial mercado, el mayor o menor precio al cual compre Cenabast tiene directa incidencia en el gasto p煤blico; el extenso lapso durante el cual se concret贸 y






mantuvo la conducta, esto es, a帽os 1999 a 2013 y su manifestaci贸n concreta a trav茅s de un acuerdo que tuvo como efecto fijar los precios y asignar el mercado, lo cual naturalmente conduce a la obtenci贸n de un beneficio econ贸mico dado que, seg煤n se ha asentado, dicha asignaci贸n se cumpli贸 en la mayor铆a de los procesos licitatorios objeto del requerimiento, esto es, Cenabast efectivamente compr贸 al valor acordado por las requeridas.
Preciso es adem谩s hacer constar que, en esta materia, es del todo relevante el efecto disuasivo que es esperable de la sanci贸n que se imponga, en tanto desincentive de persistir en conductas como las investigadas, pese a la potencialidad de beneficios que pudieran significar, los cuales se han cifrado, en la especie, en 1.231,5 UTA para Fresenius y 16.226,7 UTA para Sanderson.
Vig茅simo cuarto: Que, a la luz de lo razonado hasta ahora, fluye una total congruencia entre el beneficio econ贸mico obtenido, la necesidad de fijaci贸n de un castigo pecuniario que sea superior a ese beneficio y los montos solicitados por la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica en su requerimiento, de 18.000 UTA para Sanderson y 2.000 UTA para Fresenius, raz贸n por la cual esta Corte estar谩 a aquellos.
A mayor abundamiento, relevante es destacar que la moci贸n parlamentaria que constituye el origen de la Ley N°20.945 – aquella que estableci贸 la consideraci贸n al doble






del beneficio econ贸mico – se帽ala respecto de las finalidades de dicho l铆mite: “A fin de asegurar que las multas puedan ser efectivamente disuasorias de conductas anticompetitivas, resulta necesario establecer un l铆mite m谩ximo flexible que permita al Tribunal aplicar una multa superior al beneficio econ贸mico obtenido por los infractores y que, para aquellos casos en que resulte sumamente complicado determinar dicho beneficio, se le autorice al Tribunal a fijar las multas bas谩ndose en est谩ndares que se han considerado por el derecho comparado y la literatura como una aproximaci贸n certera de tales beneficios.
De esta manera, el proyecto propone que el monto m谩ximo de la multa ascienda hasta una suma equivalente al doble del beneficio econ贸mico obtenido como resultado de la infracci贸n, si es que 茅ste puede ser claramente determinado por el Tribunal, o, en caso contrario, al 30% de las ventas del infractor correspondientes al per铆odo durante el cual la infracci贸n se haya prolongado.
Estos criterios han sido contemplados en las legislaciones con mayor tradici贸n en materia de libre competencia, tales como la estadounidense y la europea. La primera considera como l铆mite m谩ximo para las multas el doble de la ganancia obtenida por el infractor o el doble de la p茅rdida causada a las v铆ctimas, y la segunda se






refiere a hasta un 30% del valor de las ventas multiplicado por el n煤mero de a帽os que haya durado la infracci贸n.
De aprobarse esta propuesta, nuestro sistema de defensa de la libre competencia contar谩 con las herramientas adecuadas que permitan aplicar multas que sean suficientes tanto desde un punto de vista preventivo como sancionatorio, que es lo que, sin lugar a dudas, corresponde para el caso de actos que atentan tan gravemente en contra de la libre competencia en los mercados”.
Si bien dicho tope, como ya se adelant贸, no resulta aplicable de manera imperativa por estar fijado en una ley posterior, en concepto de esta Corte y a la luz de los criterios antes transcritos, con los cuales se concuerda, resulta una herramienta id贸nea para efectos de la fijaci贸n de un castigo pecuniario que resulte disuasivo de nuevas conductas anticompetitivas. De esta manera – y siempre a mayor abundamiento - si se considerara s贸lo el beneficio econ贸mico ya establecido 煤nicamente para el periodo 2006- 2013, el doble de dicha cantidad tambi茅n se acercar铆a a los montos solicitados por la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica y a los cuales se atender谩 en lo resolutivo.
Vig茅simo quinto: Que, finalmente, se reprocha la imposici贸n de un programa de cumplimiento que se califica como “excesivo y de muy dif铆cil implementaci贸n”, haciendo






presente que Fresenius y Sanderson ya contar铆an con uno puesto en marcha, que solicitan se mantenga vigente.
Corresponde destacar que las requeridas no alegan la existencia de un programa de cumplimiento vigente como eximente de responsabilidad o circunstancia atenuante, sino s贸lo cuestionan el contenido de aquel impuesto y la circunstancia de que 茅ste resulte distinto al que, seg煤n afirman, ya se encuentra en ejecuci贸n.
Vig茅simo sexto: Que el programa de cumplimiento corresponde a un conjunto de pol铆ticas, pr谩cticas y procedimientos tendientes a asegurar que al interior de un agente econ贸mico se observen las normas protectoras de la libre competencia. Se trata, esencialmente, de un instrumento que, por un lado, manifiesta la intenci贸n corporativa de respeto a la legislaci贸n en esta materia y, por otro, tiene una finalidad esencialmente preventiva, estableciendo mecanismos sancionatorios 煤nicamente para aquellos casos en que la labor de prevenci贸n ha fracasado.
En conformidad a lo se帽alado, de resultar efectivo que Fresenius y Sanderson cuentan con un programa de cumplimiento, si aquel estuvo vigente entre los a帽os 1999 a 2013, claramente no cumpli贸 con su funci贸n preventiva, puesto que sus medidas no fueron capaces de identificar adecuadamente los riesgos y evitar que ellos se materializaran, raz贸n por la cual ciertamente resulta necesario que 茅ste se adec煤e a los est谩ndares fijados por






el tribunal a quo como medidas correctivas y que, por lo dem谩s, resultan aquellos que ha establecido la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica como m铆nimos y esenciales para la consecuci贸n de dicha finalidad.
De este modo, como acertadamente viene resuelto, el cumplimiento de la legislaci贸n en materia de libre competencia debe someterse a tales directrices m铆nimas, sin que pueda admitirse la alegaci贸n de existir otras distintas, si ha quedado en evidencia que ellas no resultaron id贸neas o eficaces en el cumplimiento de la finalidad preventiva que las caracteriza, todas razones por las cuales se mantendr谩 tal exigencia, en los t茅rminos en que viene impuesta.
Vig茅simo s茅ptimo: Que, en consecuencia, corresponde el acogimiento de los recursos de reclamaci贸n, 煤nicamente en cuanto solicitan la rebaja de las multas impuestas, a la cual se acceder谩 en los t茅rminos que se expresar谩n en lo resolutivo, teniendo en cuenta las cantidades pedidas por la FNE en su requerimiento.
Por estos fundamentos, normas legales citadas y lo dispuesto en el art铆culo 27 del Decreto Ley N° 211, se resuelve que se acogen los recursos de reclamaci贸n deducidos por Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada y Laboratorio Sanderson S.A., en contra de la sentencia de ocho de noviembre de dos mil dieciocho, dictada por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, s贸lo en cuanto






se decide que se impone a Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada una multa de 2.000 Unidades Tributarias Anuales y a Laboratorio Sanderson S.A. una multa de 18.000 Unidades Tributarias Anuales, todo por haber incurrido ambas en infracci贸n a lo dispuesto en el art铆culo 3° inciso primero y letra a) del Decreto Ley N°211.
Se previene que el ministro se帽or Arturo Prado Puga concurre al acogimiento de los recursos de reclamaci贸n, teniendo para ello presente que, en su concepto, las conductas incurridas por las requeridas deben apreciarse de manera individual, no continuada, considerando que cada una de ellas se agota al momento de adjudicarse la licitaci贸n respectiva, sin perjuicio de interrumpirse el plazo de prescripci贸n y perderse aquel ya acumulado, por la celebraci贸n de nuevos acuerdos posteriores.
Con todo, ello no influye en la resoluci贸n que se viene adoptando en relaci贸n a la excepci贸n de prescripci贸n de la acci贸n para perseguir las transgresiones anteriores al a帽o 2011 por cuanto, tal como se expresa en el fallo, no existe prueba suficiente que permita dar por acreditada una suspensi贸n de las conversaciones durante los a帽os 2005 y 2006 y, por el contrario, existen medios probatorios que llevan a la conclusi贸n opuesta.
Asimismo, estima que la multa impuesta por el fallo reclamado no resulta proporcional a los t茅rminos de la infracci贸n y al beneficio econ贸mico obtenido con la






provisi贸n de medicamentos, siendo de esta manera, la sanci贸n que se impuso a los requeridos desajustada con las conductas transgresoras, motivo por el cual se justifica su rebaja. En efecto, la avaluaci贸n del castigo pecuniario requiere considerar los criterios de pertinencia de su ponderaci贸n, de acuerdo con el principio de proporcionalidad (Enrique Navarro Beltr谩n, La Constituci贸n Econ贸mica chilena ante los Tribunales de Justicia Ediciones Universidad Finis Terrae, a帽o 2016, p谩g. 276), que obliga a tener presente en la determinaci贸n de su cuant铆a, las circunstancias concurrentes, a objeto de alcanzar la necesaria y debida simetr铆a entre los hechos imputados y la responsabilidad exigida que, seg煤n la estimaci贸n de quien sostiene esta opini贸n particular, no fue completamente satisfecha en la sentencia pronunciada por el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia.
Acordada con el voto en contra de los Ministros se帽or Mu帽oz y se帽or Dahm, quienes estuvieron por rechazar los recursos de reclamaci贸n y, en consecuencia, mantener aquellos montos sancionatorios fijados por el tribunal a quo, esto es, de 2.463 UTA para Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada y de 30.000 UTA para Laboratorio Sanderson S.A., teniendo para ello presente:
Que, si bien el Decreto Ley N°211 confiere a la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica facultades para iniciar el procedimiento que tenga por objeto la determinaci贸n de






conductas infractoras de la libre competencia, tal prerrogativa no es exclusiva del 贸rgano administrativo, por cuanto los art铆culos 18 N°1 y 20 inciso 2° del mismo cuerpo normativo contemplan la posibilidad de que 茅ste comience por demanda de un particular, aun cuando 茅sta deba ser puesta en inmediato conocimiento de la Fiscal铆a.
Que, en este orden de ideas, si bien a trav茅s de la Ley N°20.361 de 13 de julio de 2009 se agreg贸 al art铆culo
20 inciso 2° la remisi贸n al art铆culo 254 del C贸digo de Procedimiento Civil, ello no significa que lo pedido por la Fiscal铆a Nacional Econ贸mica constituya un l铆mite a la actuaci贸n del Tribunal de Defensa de la Libre Competencia o fije el marco decisorio. En efecto, la historia de la Ley N°20.361 demuestra que tal inclusi贸n tuvo lugar en el marco del segundo informe de la Comisi贸n de Econom铆a del Senado, donde se expuso: “En discusi贸n, el Honorable Senador se帽or V谩squez explic贸 que se trata de desechar in limine demandas que carecen de los fundamentos necesarios, de poder evitar denuncias temerarias. De acuerdo a las reglas generales del C贸digo de Procedimiento Civil, el Tribunal debe admitir todas las demandas a tramitaci贸n y s贸lo est谩 facultado para no dar curso de oficio a demandas en casos muy espec铆ficos, al no contener las menciones de los N潞s 1 al 3 del art铆culo
254 de dicho cuerpo legal.

El Honorable Senador se帽or Novoa hizo presente que, trat谩ndose de una norma relativa al procedimiento, debiera






ubicarse antes de los incisos tercero y cuarto que tratan de la prescripci贸n, por un orden temporal. En cuanto al fondo, le parece razonable que se permita discutir el m茅rito de los fundamentos en esta etapa.
El Jefe del Departamento Jur铆dico del Ministerio de Econom铆a, don Eduardo Escalona, manifest贸 que lo planteado por la indicaci贸n N潞 22, letra a), suscita gran inter茅s en el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia. No obstante hizo presente las aprehensiones del Ejecutivo al respecto, puesto que si bien la finalidad es buena, puede en definitiva traducirse en una demora del procedimiento, extendiendo innecesariamente el juicio de admisibilidad hacia aspectos que el Tribunal puede resolver con antecedentes que s贸lo tendr谩 al momento de la sentencia definitiva; un verdadero debate de fondo al inicio del procedimiento.
Al respecto, el Honorable Senador se帽or V谩squez estim贸 que se pueden buscar los mecanismos que eviten ese efecto indeseado, como establecer que no se admite recurso alguno en contra de la resoluci贸n que se pronuncia sobre la admisibilidad, y contemplar un plazo prudente para que la parte pueda acompa帽ar al Tribunal los antecedentes faltantes”.
Como se observa, lo buscado por el legislador no era que las peticiones concretas del requerimiento constituyeran una limitaci贸n a la actuaci贸n del Tribunal,






sino s贸lo el establecimiento de requisitos que permitieran realizar un examen de admisibilidad de manera previa a su tramitaci贸n.
Que lo anterior concuerda con la circunstancia que el art铆culo 3° del Decreto Ley N°211 contempla para el tribunal la posibilidad de imponer medidas preventivas, correctivas o prohibitivas que se determinan caso a caso y, precisamente en el marco de esa atribuci贸n, es que viene resuelta la obligaci贸n de las requeridas de adoptar un plan de cumplimiento que se ajuste a los requerimientos que detalladamente se expresan en la sentencia recurrida.
Que, as铆 las cosas, al momento de graduar la cuant铆a de la multa a imponer, los sentenciadores est谩n limitados 煤nicamente, por un lado, por el texto expreso del Decreto Ley N°211 aplicable a la fecha de consumaci贸n de los hechos y, por otro, por el principio de proporcionalidad que debe observarse en la imposici贸n de toda sanci贸n pecuniaria.
Que, en este orden de ideas, en concepto de estos disidentes y teniendo a la vista la finalidad sancionatoria y a la vez preventiva que debe cumplirse a trav茅s de la imposici贸n de la multa, en los t茅rminos en que se expresan en el presente fallo, los montos que vienen impuestos, de
2.463 UTA para Laboratorio Fresenius Kabi Chile Limitada y de 30.000 UTA para Laboratorio Sanderson S.A., resultan proporcionales a la especial gravedad del il铆cito, el






tiempo durante el cual 茅ste se materializ贸 y la particular sensibilidad tanto del producto como del mercado sobre el cual recaen. No es posible olvidar que la acci贸n imputada afecta o se refiere a las acciones de salud, las que est谩n directamente destinadas a proteger la vida de las personas. Por estos motivos, quienes sostienen este voto particular fueron de parecer de rechazar los recursos y, en consecuencia, mantener los montos del castigo pecuniario
impuesto.

Reg铆strese y devu茅lvase con sus agregados.

Redacci贸n a cargo del Ministro se帽or Dahm y la prevenci贸n y disidencia, de sus autores.
Rol N潞 278-2019.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Mu帽oz G., Sr. Jorge Dahm O., Sr. Arturo Prado P. y Sra. 脕ngela Vivanco M., y el Ministro Suplente Sr. Juan Manuel Mu帽oz P. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, los Ministros se帽ores Mu帽oz Gajardo y Dahm Oyarz煤n por estar ambos con feriado legal. Santiago, 27 de enero de 2020.


ARTURO JOSE PRADO PUGA MINISTRO
Fecha: 27/01/2020 12:51:14
ANGELA FRANCISCA VIVANCO MARTINEZ
MINISTRA
Fecha: 27/01/2020 09:35:30


JUAN MANUEL MU脩OZ PARDO MINISTRO(S)
Fecha: 27/01/2020 12:51:15

Pronunciado por la Tercera Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros (as) Arturo Prado P., Angela Vivanco M. y Ministro Suplente Juan Manuel Mu帽oz P. Santiago, veintisiete de enero de dos mil veinte.


En Santiago, a veintisiete de enero de dos mil veinte, se incluy贸 en el Estado Diario la resoluci贸n precedente.
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