Santiago,
veintiocho de enero de dos mil catorce.
Vistos:
En estos autos Rol
N°7263-2010 la Municipalidad de Huechuraba dedujo demanda de nulidad
de derecho público en contra de la Comisión Regional del Medio
Ambiente de la Región Metropolitana, solicitando la declaración de
nulidad del acuerdo de dicho organismo de 1° de diciembre de 2005 y
de la Resolución Exenta de Calificación Ambiental N°531/2005 de la
Intendencia Metropolitana, que llevó a efecto tal acuerdo, actos por
los que aprobó el proyecto de la Sociedad Concesionaria Autopista
Nororiente S.A. denominado “Rectificación del trazado descrito en
los Considerandos 3.2.1 a 3-2-7 de la Resolución Exenta N°273/2003
de la COREMA de la Región Metropolitana, que aprobó el proyecto
Concesión Internacional Acceso Nororiente a Santiago, sector
oriente, Enlace Centenario - Enlace Avenida del Valle”, que
proponía modificar mediante una Declaración de Impacto Ambiental la
Resolución de Calificación Ambiental N°273/2003 de la misma
COREMA, de fecha 10 de junio de 2003, recaída sobre el Estudio de
Impacto Ambiental del proyecto conocido como “Concesión
Internacional Acceso Nororiente a Santiago, Sector Oriente, Enlace
Centenario-Enlace Avenida del Valle”.
Funda su libelo el Municipio
en el hecho de haber sido adoptados y dictados respectivamente tales
actos fuera de la competencia de las autoridades ambientales que los
emitieron, desde que no es posible modificar un proyecto aprobado por
medio de un Estudio de Impacto Ambiental con una Declaración de
Impacto Ambiental, debiendo considerarse además en este caso la
magnitud de los cambios propuestos, y el hecho de tratarse de un
proyecto emplazado en parte dentro de un área protegida, como es el
sector Bosque Santiago del Parque Metropolitano San Cristóbal,
circunstancias que importan la necesidad de un estudio de impacto
ambiental.
Contestando la
demanda en lo que dice relación con el recurso, la Comisión
Nacional del Medio Ambiente alegó la falta de legitimación pasiva y
la falta de legitimación activa de la demandante porque el Bosque
Santiago no es un bien inmueble municipal ni tiene la demandada la
administración de parte alguna de este predio. En segundo término,
alegó la improcedencia de la demanda porque con ella se busca hacer
una revisión de mérito de la evaluación ambiental efectuada al
proyecto llamado Rectificación del trazado de que se trata.
Finalmente alegó la plena legalidad de los actos administrativos en
cuestión, ya que fueron adoptados por el organismo pertinente y se
cumplió con todas las disposiciones contenidas en la Ley N°19.300 y
en el Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental.
La sentencia de
primera instancia acogió la demanda intentada por la Municipalidad
de Huechuraba y declaró la nulidad de derecho público del Acuerdo
de la Corema Metropolitana y de la Resolución Exenta N°531/2005 del
Intendente de la Región Metropolitana, decisión que fue confirmada
por la Corte de Apelaciones de Santiago.
Contra la decisión
del tribunal de segundo grado la Comisión Nacional del Medio
Ambiente dedujo recurso de casación en el fondo.
Se trajeron los
autos en relación.
Considerando:
Primero:
Que
al conocer este tribunal del presente asunto por la vía del recurso
de casación en el fondo interpuesto, encontrándose el proceso en
estado de acuerdo, ha advertido que la sentencia recurrida podría
adolecer de un posible vicio de aquellos que dan lugar a la casacion
en la forma y respecto de los cuales el artículo 775 del Código de
Procedimiento Civil autoriza para proceder de oficio.
Segundo:
Que el artículo 768 del Código de Procedimiento Civil establece:
“El recurso de casación en la forma ha de fundarse precisamente en
alguna de las causas siguientes: Nº5 En haber sido pronunciada (la
sentencia) con omisión de cualquiera de los requisitos enumerados en
el artículo 170”. Por su parte, esta última disposición señala
que: “Las sentencias definitivas de primera o de única instancia y
las de segunda que modifiquen o revoquen en su parte dispositiva las
de otros tribunales, contendrán: 4º Las consideraciones de hecho o
de derecho que sirven de fundamento a la sentencia”.
Tercero:
Que el
legislador se ha preocupado de establecer las formalidades a que
deben sujetarse las sentencias definitivas de primera o única
instancia y las de segunda que modifiquen o revoquen en su parte
dispositiva las de otros tribunales –categoría esta última a la
que pertenece aquella objeto de la impugnación en análisis-; las
que, además de satisfacer los requisitos exigibles a toda resolución
judicial, conforme a lo prescrito en los artículos 61 y 169 del
Código de Procedimiento Civil, deben contener –como ya se dijo-
las menciones a que se refiere el artículo 170 del mismo cuerpo
normativo, entre las que figuran -en lo que atañe al presente
recurso- en su numeral 4°, las consideraciones de hecho o de derecho
que sirven de fundamento a la sentencia.
Cuarto:
Que esta Corte, dando cumplimiento a lo dispuesto por la Ley N°3.390
de 1918 en su artículo 5° transitorio, dictó con fecha 30 de
septiembre de 1920 un Auto Acordado en que regula pormenorizada y
minuciosamente los requisitos formales que, para las sentencias
definitivas a que se ha hecho mención, dispone el precitado artículo
170 del Código de Procedimiento Civil.
Refiriéndose
al enunciado exigido en el N°4 de este precepto, el Auto Acordado
establece que las sentencias de que se trata deben expresar las
consideraciones de hecho que les sirven de fundamento, asentando con
precisión aquéllos sobre que versa la cuestión que haya de
fallarse, con distinción entre los que han sido aceptados o
reconocidos por las partes y los que han sido objeto de discusión.
Agrega que si no
hubiera discusión acerca de la procedencia legal de la prueba, deben
esas sentencias determinar los hechos que se encuentran justificados
con arreglo a la ley y los fundamentos que sirven para estimarlos
comprobados, haciéndose, en caso necesario, la apreciación
correspondiente de la prueba de autos conforme a las reglas legales.
Si se suscitare
cuestión acerca de la procedencia de la prueba rendida –prosigue
el Auto Acordado- deben las sentencias contener los fundamentos que
han de servir para aceptarla o rechazarla, sin perjuicio del
establecimiento de los hechos en la forma expuesta anteriormente.
Prescribe enseguida
que, establecidos los hechos, se enunciarán las consideraciones de
derecho aplicables al caso y, luego, las leyes o en su defecto los
principios de equidad con arreglo a los cuales se pronuncia el fallo;
agregando que, tanto respecto de las consideraciones de hecho como
las de derecho, debe el tribunal observar al consignarlos el orden
lógico que el encadenamiento de las proposiciones requiera.
Quinto:
Que la importancia de la parte considerativa de la sentencia, en
cuanto allí se asientan las bases que sirven de sustento previo y
necesario de la decisión mediante la cual ella dirime el litigio,
resulta de tal envergadura que algunas Constituciones -como la
española, la italiana y la peruana- consignan de manera expresa la
obligación de los jueces de fundamentar sus fallos.
Semejante
deber aparece también contemplado en nuestro ordenamiento
constitucional, cuando la Carta Política refiere en su artículo 8º
que los actos y resoluciones emanados de los órganos del Estado así
como sus “fundamentos” son públicos; en el artículo 76 del
mismo cuerpo normativo al prohibirle a los otros Poderes del Estado
revisar los “fundamentos” de las resoluciones de los tribunales
de justicia; al señalar el artículo 19 N°3 inciso 6° de la Carta
que toda sentencia de un órgano que ejerza jurisdicción debe
“fundarse” en un proceso previo y legalmente tramitado, y agregar
que corresponde al legislador establecer siempre las garantías de un
procedimiento y una investigación racionales y justas.
Naturalmente, al
ordenar el artículo 170 del Código de Procedimiento Civil que los
jueces expresen determinadamente las razones de índole fáctica y
jurídica en que apoyan sus sentencias, no hace más que cumplir con
el citado imperativo constitucional.
Sexto:
Que la trascendencia del presupuesto procesal en examen –de que las
sentencias se expidan fundadamente con arreglo a criterios de
racionalidad y con sujeción a la ley- previene la arbitrariedad o
“despotismo judicial” y le permite a las partes, al conocer las
razones fácticas y jurídicas de la decisión, contar con los
elementos de juicio necesarios para impugnar lo resuelto por el juez,
a quien además se puede controlar en su desempeño jurisdiccional.
Séptimo:
Que para dar estricto cumplimiento a lo exigido por el constituyente
y el legislador, los jueces deben razonar jurídicamente sobre los
presupuestos de la acción ejercida y ponderar toda la prueba rendida
precisando en base a cuál o cuáles probanzas tienen por
establecidos los hechos de la causa.
Se les exige,
entonces, "considerar", reflexionar detenidamente sobre
algo determinado y concreto, de allí que no cumple con el precepto
del Nº4 del artículo 170 del Código de Procedimiento Civil la
sentencia que hace una estimación general de la prueba, que no la
analiza en su totalidad o se aparta del mérito del proceso, o no
contiene los razonamientos jurídicos para acreditar o desestimar la
concurrencia de los presupuestos legales de la acción ejercida.
Octavo: Que
el fallo de segunda instancia establece que la Municipalidad de
Huechuraba, en cuyo territorio se encuentra parte del Parque
Metropolitano y que incluye el Bosque Santiago, tiene legitimación
activa por tratarse dicho inmueble de un bien nacional de uso
público, cuya administración le corresponde a la Municipalidad.
Noveno:
Que
los jueces de la instancia estiman que no se encontraba acreditada la
calidad de bien fiscal del Bosque Santiago, no obstante que
manifiestan su extrañeza acerca de la expropiación del mismo al
Serviu Metropolitano por parte del Ministerio de Obras Públicas,
fundados en la vigencia de la Ley N°3.295 de 1917 considerando al
efecto que lo establecido en el artículo 1° de ella transforma a
este inmueble en un bien nacional de uso público, desconociendo
tanto la inscripción de dominio practicada a favor del Serviu
Metropolitano sobre dicha propiedad como la expropiación del mismo
por parte del Ministerio de Obras Públicas.
Décimo:
Que, por otro lado, la sentencia de primera instancia no se pronunció
sobre la excepción de falta de legitimación activa de la demandante
y tampoco mencionó ninguno de los documentos acompañados con
citación –y no objetados- en la contestación de la demanda por la
demandada, los que fundamentaban la excepción alegada.
Undécimo:
Que el fallo de segunda instancia, no obstante concluir lo expuesto
en los razonamientos anteriores, no hace ninguna consideración sobre
los antecedentes de hecho y los razonamientos de derecho en base a
los cuales concluye que el Bosque Santiago es un bien nacional de uso
público, cuestión que no es irrelevante, toda vez que ello
significa desconocer la validez de dos inscripciones de dominio, a
nombre de Serviu Metropolitano y del Ministerio de Obras Públicas, y
de los actos expropiatorios que dieron origen a la segunda
inscripción de dominio mencionada, todos los cuales no han sido
declarados nulos o inválidos por sentencia judicial.
Duodécimo:
Que, en consecuencia, el razonamiento contenido en el fallo analizado
en cuanto califica de bien nacional de uso público al Bosque
Santiago carece de justificación, apartándose del examen de la
prueba antes referida bajo el prisma de las pretensiones y
alegaciones formuladas por las partes.
Décimo Tercero:
Que queda en evidencia entonces que la sentencia recurrida no cumple
con las exigencias del N°4 del artículo 170 del Código de
Procedimiento Civil, por la falta de consideraciones de hecho y los
razonamientos de derecho que deben servir de fundamento al fallo, de
lo que se sigue la invalidación de la sentencia viciada en virtud de
haberse verificado la causal de nulidad formal prevista en el N°5
del artículo 768 del citado Código.
Décimo Cuarto:
Que el
artículo 775 del Código de Procedimiento Civil dispone que pueden
los tribunales, conociendo por vía de apelación, consulta o
casación o en alguna incidencia, invalidar de oficio las sentencias
cuando los antecedentes del recurso manifiesten que ellas adolecen de
vicios que dan lugar a la casación en la forma, situación que se
presenta en este caso como se demostró en los considerandos
anteriores, lo cual hace que el fallo en comento incurra en un vicio
de invalidez que es menester declarar, desde que influye
sustancialmente en lo dispositivo de tal resolución.
Por estas
consideraciones y visto, además, lo dispuesto en los artículos 766,
768 N°5, 775, 786 y 808 del Código de Procedimiento Civil, se
anula de oficio
la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago de treinta de
julio de dos mil diez, escrita a fojas 512, la que se reemplaza por
la que se dicta a continuación, separadamente, pero sin nueva vista.
Téngase por no
interpuesto el recurso de casación en el fondo deducido en lo
principal de fojas 519, por el abogado Walter Traub Ramos, en
representación de la parte demandada.
Acordada
con el voto
en contra
del Ministro señor Muñoz y del Abogado Integrante señor Lagos,
quienes estuvieron por no casar de oficio la sentencia recurrida y
rechazar el recurso de casación en el fondo deducido por la
demandada a fs. 519 contra la sentencia de 30 de julio de 2010, en
virtud de las siguientes consideraciones:
1).-
La sentencia recurrida reúne los requisitos establecidos en el
artículo 170 del Código de Procedimiento Civil, toda vez que al
concluir que el Bosque Santiago es un bien nacional de uso público,
razona sobre la base de la aplicación del artículo 1° de la Ley
N°3.295 y lo establecido en el artículo 589 del Código Civil.
2).-
Que
las sentencias se construyen estableciendo hechos a partir de la
prueba rendida, la que debe ser analizada por el tribunal de la
instancia de acuerdo a normas que le indican los parámetros de
valoración. A los hechos así establecidos se les aplica la ley
sustantiva que soluciona el conflicto, y es justamente esta labor de
aplicación de ley la que puede ser revisada por un tribunal de
casación. En consecuencia, no habiendo establecido los jueces del
fondo que el Parque Metropolitano es de propiedad del Serviu
no
es posible que este tribunal varíe dicha situación, a menos que se
haya denunciado y comprobado previamente alguna infracción de normas
reguladoras de la prueba, cuyo no es el caso.
3).-
Que conviene precisar que los sentenciadores establecieron como
hechos de la causa:
- Que las llamadas rectificaciones al proyecto original a que se refieren los actos administrativos impugnados en estos autos importan la eliminación de dos parejas de túneles y un puente sobre la principal quebrada del Parque Metropolitano, rellenándose su cuenca con el material proveniente del corte de los cerros, resultando así dicho Parque dividido en dos partes. (considerando noveno del fallo de segundo grado).
- Que parte del Parque Metropolitano se encuentra dentro del territorio de la Municipalidad de Huechuraba (considerando undécimo del fallo de segundo grado).
- Que el Bosque de Santiago forma parte del Parque Metropolitano.
4).- Que
en lo que dice relación con la falta de legitimación activa de la
Municipalidad de Huechuraba que se alega por el recurso, a juicio de
quienes disienten éste se construye sobre un hecho no establecido en
la causa, cual es, que el Parque Metropolitano es de propiedad del
Serviu.
5).-
Que
es
útil determinar la calidad jurídica del Parque Metropolitano. Para
ello es menester considerar que el dominio estatal puede calificarse
en público y privado. Según el autor Jorge Soto Bermúdez “El
dominio público está formado por los bienes que por obra de la
naturaleza se encuentran destinados al uso directo del público, o
que por actos de autoridad, general o singular, han sido afectados a
ese mismo fin, estando sometidos a un régimen de derecho Público”.
En cambio el dominio privado está conformado por el conjunto de
bienes que el Estado posee en calidad de dueño y cuyo uso no está
destinado a los habitantes de la nación. Se encuentran afectos al
funcionamiento del respectivo órgano.
(“Derecho Administrativo General”, Abeledo Perrot
LegalPublishing, Thomson Reuters, segunda edición actualizada,
páginas 553 y siguientes).
De
acuerdo a lo que dispone el artículo
589 del Código Civil, son bienes nacionales aquellos cuyo dominio
pertenece a la nación toda, y si además su uso corresponde a todos
los habitantes de la nación se llaman bienes nacionales de uso
público o bienes públicos. Por su parte, los bienes nacionales cuyo
uso no pertenece generalmente a los habitantes se denominan bienes
del Estado o bienes fiscales, los cuales se rigen por el Derecho
Civil, en virtud de lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto Ley
N° 1939 de 1977 sobre adquisición, administración y disposición
de bienes del Estado.
Finalmente, cabe
señalar que los bienes nacionales adquieren la calidad de bienes
nacionales de uso público a través de tres medios, a saber: a) por
declaración de la ley; b) a través de la modificación de un plan
regulador, o, c) mediante la afectación, entendiendo por esta
última el autor Fernando Sainz Moreno como “un acto (expreso,
tácito o presunto) de Derecho Público por virtud del cual una cosa
queda destinada a un fin de interés público (uso o servicio
público) y adquiere la condición jurídica peculiar de un bien de
dominio público”. (El dominio Público: Una reflexión sobre su
concepto y naturaleza, Cincuenta años después de la fundación de
la Revista Administración Pública, en Revista de Administración
Pública, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid N° 150,pp 491
y 492.)
6).- Que
el
Bosque Santiago, que forma parte del Parque Metropolitano, según se
estableció por los sentenciadores del grado, fue cedido al Fisco por
la familia Aguirre Luco, acto que además consta del Decreto Supremo
N° 910 de 1 de mayo de 1912 del Ministerio de Industria y Obras
Públicas, reducido a escritura pública el 28 de mayo de 1912
-acompañada a fojas 151- otorgada ante el Notario de esta ciudad don
Elías Márquez de la Plata. Dicha cesión contenía la cláusula
modal de destinarse “exclusivamente a bosques, praderas, jardines e
instalaciones necesarias para su mejor administración”. Por su
parte la
ley N° 3295, publicada en el Diario oficial de 28 de Septiembre de
1917, actualmente vigente, en su artículo primero autorizó al
Presidente de la República, por el plazo de dos años, para aceptar
las donaciones, comprar o expropiar los terrenos que se extienden
desde el Bosque Santiago hasta el Cerro San Cristóbal inclusive,
agregando que tales terrenos se declaran de utilidad pública y se
destinarán a la formación de un gran parque de uso público.
(Parque Metropolitano).
Atento lo anterior,
queda de manifiesto en el caso sub lite que el Parque Metropolitano,
del que forma parte el Bosque Santiago, es un bien nacional de uso
público por afectación legal, bien que sólo puede perder dicha
calidad por la dictación de una nueva ley que declare su
desafectación, circunstancia que no ha ocurrido en la especie.
Que a mayor
abundamiento es preciso consignar que yerra la parte recurrente al
pretender que se trataría de un bien perteneciente al Serviu
Metropolitano, por transferencia que le habría hecho a dicho
organismo el Fisco de Chile, en circunstancias que el parque
mencionado no ha tenido nunca la calidad de bien fiscal, y en
atención a su calidad es incomerciable e inalienable.
7).- Que
en consecuencia, en opinión de estos disidentes, al decidir los
jueces del fondo que la Municipalidad de Huechuraba tiene
legitimación activa para accionar, no han incurrido en error de
derecho, toda vez que de acuerdo a los artículos 5° letra c) y 63
letra f) de la ley 18.695 le corresponde a los municipios administrar
los bienes nacionales de uso público situados en su territorio.
Además, según expresamente lo dispone el artículo 4° letra b) de
dicha ley, es de competencia de los municipios desarrollar en la
comuna respectiva, funciones relacionadas con la protección del
medio ambiente, y el artículo 5° antes citado, dispone que, sin
perjuicio de las funciones y atribuciones de otros organismos
públicos, las municipalidades pueden colaborar en la fiscalización
y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias
correspondientes a la protección del medio ambiente dentro de los
límites de la comuna. En el caso de autos los actos cuya nulidad se
pretende dicen relación o afectan al Parque Metropolitano, bien
nacional de uso público que se encuentra emplazado en parte en la
comuna de Huechuraba.
8).-
Que en cuanto a la denuncia de infracción del artículo 11 letra d)
de la Ley N° 19.300, en relación con el artículo 9 del Decreto
Supremo N° 95 del Ministerio Secretaría General de la Presidencia
del año 2001, y artículos 19 a 24 del Código Civil al establecer
el fallo la nulidad de los actos impugnados por no haberse efectuado
un estudio de impacto ambiental, sin determinar cuáles son los
efectos, características o circunstancias en el área protegida
susceptible de ser afectado que se generan o presentan con ocasión
de la rectificación del proyecto que imponen la necesidad de
ingresar un nuevo Estudio de Impacto Ambiental, cabe tener presente
en primer término que de acuerdo a lo que dispone el artículo 10 de
la Ley N° 19.300 los proyectos susceptibles de causar impacto
ambiental, entre los que se encuentran las autopistas o caminos
públicos que puedan afectar áreas protegidas, deben someterse al
sistema de impacto ambiental. Por su parte, el artículo 11 letra d)
de dicha ley establece que los proyectos a que se refiere el artículo
10 requieren de un estudio de impacto ambiental en los casos en que
se localicen próximos o en áreas protegidas. Finalmente, el
artículo 8°, también de la Ley N° 19.300, dispone que los
proyectos o actividades señalados en el artículo 10 sólo podrán
ejecutarse o modificarse previa evaluación de su impacto ambiental.
En el caso sublite
es un hecho establecido en la causa que los actos administrativos
impugnados se refieren a modificaciones al proyecto original de la
Autopista Nororiente, modificaciones de las que resulta dividido en
dos partes el Parque Metropolitano, hecho inamovible para este
tribunal según se indicara precedentemente, de manera que tales
modificaciones requerían de una evaluación de impacto ambiental,
evaluación que, por tratarse de una obra que afecta a un área
protegida, de acuerdo al artículo 11 letra d) ya citado, debió
hacerse por la vía de un estudio de impacto ambiental y no de una
declaración de impacto ambiental como se hizo.
De hecho en este
caso el proyecto original fue aprobado previo estudio de impacto
ambiental, de manera que las modificaciones sustanciales, como son
las que son materia de los actos impugnados, deben hacerse de la
misma manera, permitiendo de esa forma participar a la comunidad,
desde que el estudio de impacto ambiental permite una mayor
participación ciudadana a fin de obtener de esta forma el resguardo
al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, que
puede eventualmente verse afectado con la realización de las obras
en cuestión. La eliminación de dos parejas de túneles y un puente
sobre la principal quebrada del Parque Metropolitano y el relleno de
su cuenca con el material proveniente del corte de los cerros,
resultando así dividido en dos, desde luego implica una modificación
sustancial al proyecto original, como lo concluyeron los jueces del
grado.
9).-
Que finalmente, en lo que dice relación con el último capítulo del
recurso de casación en el fondo, es menester consignar que por
demanda de fojas 71 se solicitó la declaración de nulidad de
derecho público de dos actos administrativos – denominación que
se le otorga cuando se refiere a la nulidad de actos administrativos-
de manera que de acuerdo al principio de inexcusabilidad que rige la
tarea judicial, los jueces del fondo estaban obligados a pronunciarse
al respecto. Es justamente la revisión de la actuación de la
administración lo que debe revisar el tribunal a fin de determinar
si se dan los supuestos de la nulidad solicitada, esto es , si en la
generación del acto se ha cumplido con las exigencias de los
artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República,
determinándose en el caso sublite que no se actuó en la forma
prescrita por la ley, desde que se calificó ambientalmente la
modificación de un proyecto por medio de una declaración de impacto
ambiental, en circunstancias que de acuerdo a la ley se requería de
un estudio de impacto ambiental, incumpliendo lo que al respecto
señala expresamente la ley 19.300 en las disposiciones antes
analizadas, por lo que los sentenciadores no han incurrido en el
error de derecho denunciado.
Regístrese.
Redacción a cargo
de la Ministra señora Sandoval.
Rol Nº 7263-2010.-
Pronunciado por la
Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr.
Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra.
María Eugenia Sandoval G., y el Abogado Integrante Sr. Jorge Lagos
G. Santiago, 28 de enero de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
veintiocho de enero de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría
por el Estado Diario la resolución precedente.
________________________________________________________________________
Santiago,
veintiocho de enero de dos mil catorce.
En cumplimiento a lo
dispuesto en el artículo 786 del Código de Procedimiento Civil, se
dicta la siguiente sentencia de reemplazo.
VISTOS:
Se reproduce la
sentencia apelada con excepción de sus considerandos 7° a 13° que
se eliminan.
Y SE TIENE ADEMÁS
PRESENTE:
Primero.-
Que la demandada en estos autos alegó la falta de legitimación
pasiva, aduciendo al respecto que las Comisiones Regionales del Medio
Ambiente, en tanto no son personas jurídicas, no pueden ejercer
derechos ni contraer obligaciones, no pueden ser representadas
judicial ni extrajudicialmente y como consecuencia no pueden ser
sujetos pasivos de una relación procesal.
Invoca al efecto el
artículo 545 del Código Civil y los artículos 69 y siguientes de
la Ley N°19.300.
Segundo.-
Que también opone la falta de legitimación activa de la demandante,
toda vez que el Bosque Santiago no es un bien inmueble municipal, ni
el Municipio tiene la administración de dicho predio.
Señala que la
demandante sustenta su legitimación activa para demandar en una
presunta facultad de administrar todos los bienes nacionales de uso
público ubicados en la comuna de Huechuraba y que tiene tal carácter
porque es “producto de una cesión de la familia Aguirre Luco al
Estado”.
Indica que la
demandante omitió acompañar los títulos de dominio a nombre del
Serviu Metropolitano, inscritos a fs. 9.234 N°12.254 del año 1970 y
a fs. 1.465 N°1.862 del año 1979, ambos del Registro de Propiedad
del Conservador de Bienes Raíces de Santiago, la escritura pública
de transferencia gratuita al Fisco de Chile al Serviu Metropolitano
de 29 de diciembre de 1978 del terreno fiscal denominado Bosque
Santiago y los Decretos Expropiatorios Nros. 113/06, 834/06, 835/06,
927/06 y 1192/06 todos del Ministerio de Obras Públicas que ordenan
expropiaciones y aprueban planos y cuadros de expropiación, en las
partes que se refiere a diversos lotes para la construcción de la
obra pública fiscal denominada Concesión Internacional acceso Nor
Oriente a Santiago, sector Oriente, enlace Centenario-enlace Avenida
del Valle, tramos 1 y 2 y la Resolución N°11 de 30 de junio de 1976
del Serviu Metropolitano que delega en el Administrador del Parque
Metropolitano de Santiago las facultades y atribuciones que posee
para la administración de dicho Parque.
Concluye afirmando
que la documentación acompañada revela nítidamente el régimen
jurídico de los inmuebles donde se construye la obra y los entes
jurídicos competentes para la administración, sin que la demandante
posea título alguno para demandar en estos autos.
Tercero.-
Que evacuando la réplica la demandante sostiene que el Bosque
Santiago es un bien nacional de uso público, invocando al efecto lo
establecido en el artículo 1° de la Ley N°3.295 de 1917 que
dispone que: “Se autoriza al Presidente de la República por el
plazo de dos años, para aceptar las donaciones, para comprar o
expropiar los terrenos que se extienden desde el Bosque Santiago
hasta el Cerro San Cristóbal inclusive, comprendidos dentro de los
deslindes que se indican en el plano que se encuentra archivado en la
Dirección de Obras Públicas, terrenos que se declaran de utilidad
pública i que se destinarán a la formación de un gran parque de
uso público”.
Menciona también lo
establecido en el numeral 23 del artículo 19 de la Constitución
Política de la República, señalando que toda disposición
administrativa que pugne con estas normas carece de valor y es
inoponible a su legítimo propietario, la Nación toda.
En cuanto a la
enajenación de un bien nacional de uso público señala que por
encontrarse fuera del comercio humano, si no se ha desafectado por
ley, cualquiera inscripción de dominio en el Conservador de Bienes
Raíces le es inoponible a la Nación toda.
Respecto de los
decretos expropiatorios, razona sobre los argumentos expuestos en
cuanto a que por ser bien nacional de uso público el bien expropiado
está fuera del comercio humano, no pudiendo existir posesión sobre
él y por tanto dominio, de suerte tal que es inexpropiable y los
decretos mencionados en el considerando precedente carecen de todo
valor por ir en contra de la Constitución y de las diversas leyes
que cita.
Finaliza
refiriéndose al Decreto Supremo que le transfirió el dominio del
Bosque Santiago al Serviu Metropolitano, aduciendo que de existir,
carecería de todo valor por haber sido dictado en contra de una ley
vigente.
Cuarto.-
Que la primera cuestión a dilucidar es determinar si la
Municipalidad de Huechuraba tiene legitimación activa para accionar
en esta causa, para lo cual necesariamente hay que pronunciarse
acerca de la calificación jurídica del Parque Metropolitano, en
cuanto a si éste es un bien fiscal o un bien nacional de uso
público.
Quinto.-
Que de
acuerdo a lo que dispone el artículo
589 del Código Civil, son bienes nacionales aquellos cuyo dominio
pertenece a la nación toda, y si además su uso pertenece a todos
los habitantes de la nación se llaman bienes nacionales de uso
público o bienes públicos. Por su parte, los bienes nacionales cuyo
uso no pertenece generalmente a los habitantes se denominan bienes
del Estado o bienes fiscales, los cuales se rigen por el Derecho
Civil, en virtud de lo dispuesto en el artículo 26 del Decreto Ley
N°1939 de 1977 sobre adquisición, administración y disposición de
bienes del Estado.
Sexto.-
Que en opinión del profesor don Luis Claro Solar: “La
distinción que el Código establece es, a este respecto,
perfectamente clara. Los bienes nacionales se dividen necesariamente,
dentro de los términos del artículo 589, en estas dos clases: o son
bienes nacionales de uso público o en forma más breve, bienes
públicos; o son bienes del Estado, llamados también bienes
fiscales”.
“Entre los bienes
del Estado, puede haber muchos destinados o afectados al
funcionamiento de un servicio público especial, como el Palacio de
la Moneda, el Congreso, la Biblioteca Nacional, una casa de correos y
telégrafos, una casa consistorial municipal, el edificio de la
Universidad, de un liceo, de una escuela, un cuartel, a que puede
tener acceso todo el público que requiera alguno de los servicios
que en ellos se prestan; pero no por eso son bienes públicos en el
sentido que la ley da a esta expresión, de bienes cuyo dominio
pertenece a la nación y al uso de todos los habitantes.”
“Los bienes que
forman parte del dominio público del Estado son únicamente aquellos
cuyo uso pertenece a todos los habitantes de la nación, ya sea por
la propia naturaleza de los bienes que no los hace susceptibles de
una apropiación exclusiva de los particulares en la utilidad que
están llamados a prestar, como el mar adyacente y sus playas, los
grandes lagos, los grandes ríos, ya sea porque han sido construidos
para ser afectados al uso general de todos los habitantes sin
distinción, como las calles, plazas, caminos y puentes. Todos los
demás bienes nacionales constituyen el dominio privado del Estado”.
“La condición
jurídica de los bienes que forman el dominio público es muy
distinta de la que tienen los bienes que forman el patrimonio privado
del Estado. Los bienes nacionales de uso público están fuera del
comercio, no pueden ser poseídos exclusivamente por nadie; y por
consiguiente no pueden ser objeto de declaraciones de voluntad, ni
pueden ser prescritos”.
“No existe en el
Código Civil ninguna disposición expresa que establezca este
carácter de los bienes nacionales de uso público; pero su no
comerciabilidad se desprende, como una consecuencia lógica y
necesaria, de la afectación misma de estos bienes al uso general de
todos los habitantes de la nación, puesto que la venta o la
ocupación a firme de una parte cualquiera de un bien nacional
público en provecho exclusivo de un particular es contraria al
derecho que tienen todos los demás al uso de ese mismo bien. Es, por
esto, un principio universalmente reconocido que los bienes
nacionales de uso público no pueden ser objeto de posesión
exclusiva por ninguna persona, ni pueden ser objeto de contratos
sobre su dominio”.
“Los bienes que
forman el dominio privado del Estado, al contrario, no se diferencian
de los que forman el patrimonio particular de cualquier individuo.
Son verdaderos derechos, los mismos regidos por las leyes civiles, lo
que ejercen las personas jurídicas administrativas sobre el dominio
privado, aunque algunos de los bienes que entran en él se hallen
destinados especialmente a un determinado servicio público”.
“La mayoría de
los autores es de opinión que la afectación a los servicios
públicos de bienes susceptibles de propiedad no bastaría, sin una
ley expresa que así lo dispusiera, para substraer estos bienes a las
reglas del derecho civil. Algunos clasifican los bienes afectados a
cualquier servicio público entre los del dominio no enajenable ni
prescriptible, según lo hemos indicado. Mas en nuestra legislación
esta opinión excepcional no puede tener cabida, porque el Código
sólo comprende en el dominio público del Estado, los bienes
nacionales de uso público; y todos aquellos cuyo uso no pertenece de
un modo general a los habitantes, los considera bienes fiscales, es
decir, bienes del dominio privado del Estado”. (Explicaciones
de Derecho Civil Chileno y Comparado, Claro Solar, Luis, Editorial
Jurídica de Chile, 1979, Vol. III, pág. 171; 174-178).
Séptimo.-
Que a fs. 197 rola inscripción de dominio de fs. 9.234 N°12.254 del
Registro de Propiedad del Conservador de Bienes Raíces de Santiago
del año 1970 a favor de la Corporación de Mejoramiento Urbano
-antecesora legal del Serviu Metropolitano- de los terrenos que en
ella se individualizan, y a fs. 204 copia de escritura pública de
fecha 29 de diciembre de 1978, ante el Notario Público José
Valdivieso M., en que consta la transferencia gratuita al Serviu
Metropolitano del “terreno fiscal denominado Bosque Santiago”, la
que se inscribió en el Registro de Propiedad del Conservador de
Santiago a fs. 1.465 bajo el N°1.862, correspondiente al año 1979.
De fs. 214 a 221
están agregados sendos decretos de expropiación de parte de los
predios de dominio del Serviu Metropolitano para el Fisco, destinados
a la ejecución del “Proyecto Acceso Nor-Oriente a Santiago Sector
Oriente”, todos del año 2006, suscritos por el Ministro de Obras
Públicas de la época Eduardo Bitrán.
Octavo.-
Que el Parque Metropolitano no tiene la calidad de bien nacional de
uso público, toda vez que su dominio y uso no pertenece a todos los
habitantes de la Nación. En efecto, en el caso sublite el hecho de
haber declarado la Ley Nº3295 que los terrenos que se extienden
desde el Bosque Santiago hasta el Cerro San Cristóbal inclusive son
de utilidad pública y se destinarán a la formación de un gran
parque público (Parque Metropolitano), es insuficiente para
atribuirle dicho carácter. Lo anterior porque tal destinación no se
opone a que el Parque fuera entregado a una Municipalidad o a otro
organismo, como por ejemplo el Serviu Metropolitano. En el caso de
autos no ha existido una destinación específica de bien nacional de
uso público respecto del Parque Metropolitano por la Ley Nº3295, ni
por otra, que importe atribuirle dicha calidad. En consecuencia, se
trata de un bien que es propiedad del Estado de acuerdo a las normas
del derecho común, de un bien fiscal y fue justamente por dicha
calidad que el Fisco por escritura pública de 29 de diciembre de
1978 lo cedió al Serviu Metropolitano, según se lee de la copia de
dicho documento agregada a fojas 206, transferencia que fue anotada
en el Repertorio con el Nº3950 e inscrita en el Registro de
Propiedad a fojas 1465 Nº1862 del 23 de enero de 1979.
Ello porque el
Serviu Metropolitano tiene su propia personalidad jurídica y
patrimonio distinto al del Estado y, en consecuencia, los bienes que
son de su dominio no pertenecen a la Nación toda, sin perjuicio del
uso que como propietario les pueda dar en orden a que en forma total
o parcial puedan ser usados por todos los habitantes.
Noveno.-
Que la nulidad que la demandante le atribuye al decreto supremo que
transfirió el dominio del “Bosque Santiago” al Serviu
Metropolitano, a la subsecuente inscripción de dominio y a los
decretos expropiatorios, no ha sido objeto de la acción entablada y,
en consecuencia, mientras dicha nulidad no se declare judicialmente,
estos sentenciadores no pueden sino reconocer que el Serviu
Metropolitano adquirió válidamente el dominio y que los decretos
también cuestionados tienen plena validez, los cuales gozan de la
presunción de legalidad de los actos administrativos mientras ellos
no sean invalidados.
En este caso no cabe
aplicar la norma contenida en el inciso 1° del artículo 1683 del
Código Civil, que dispone que la nulidad absoluta puede y debe ser
declarada de oficio por el juez, aun sin petición de parte, cuando
aparece de manifiesto en el acto o contrato, toda vez que a juicio de
estos sentenciadores ello no ocurre, puesto que el Bosque Santiago a
contar de su adquisición por parte del Estado, ha tenido la calidad
de bien fiscal.
Décimo.-
Que descartada la calidad de bien nacional de uso público del Parque
Metropolitano, cabe consignar que si bien es efectivo que las
municipalidades pueden desarrollar directamente o con otros órganos
de la Administración en sus comunas funciones relacionadas con la
protección del medio ambiente, y colaborar en la fiscalización y en
el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias
correspondientes a la protección del medio ambiente dentro de los
límites de la comuna, tal cometido es residual, es decir, lo ejercen
de manera general y en los casos en que no se haya dispuesto por la
ley la participación específica de órganos especializados. En el
caso de autos la Ley N°19.300, cuyo primer objetivo fue darle
un contenido concreto y un desarrollo jurídico adecuado a la
garantía constitucional que asegura a todas las personas el derecho
a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, según se
indica en el Mensaje del Presidente de la República, tiene como
segundo objetivo crear una institucionalidad que permita a nivel
nacional solucionar los problemas ambientales existentes y evitar que
surjan otros nuevos. Para ello creó la Comisión Nacional de Medio
Ambiente, la cual se descentralizaba regionalmente a través de las
Comisiones Regionales del Medio Ambiente, organismos a los que les
corresponda efectuar la evaluación de impacto ambiental. Es decir,
los municipios sólo son colaboradores de los organismos técnicos
especializados, encargados del Sistema de Evaluación de Impacto
Ambiental.
Undécimo.-
Que si bien la demandante es titular de la acción contemplada en el
artículo 54 de la Ley N°19.300, la que se concede para obtener la
reparación del medio ambiente cuando se ha producido daño
ambiental, no fue aquella la que interpuso en estos autos.
Duodécimo.-
Que atento lo señalado en los fundamentos precedentes, la
Municipalidad de Huechuraba no tiene legitimación activa para
demandar la nulidad de derecho público del acuerdo de la Comisión
Regional del Medio Ambiente de 1° de diciembre de 2005 ni de la
Resolución Exenta de Calificación Ambiental N°531/2005 de la
Intendencia Metropolitana que llevó a efecto tal acuerdo, por el que
se aprobó el proyecto de la Sociedad Concesionaria Autopista
Nororiente S.A. denominado “Rectificación del trazado descrito en
los considerandos 3.2.1 a 3-2-7 de la resolución Exenta N°273/2003
de la Corema de la Región Metropolitana, que aprobó el proyecto
Concesión Internacional Acceso Nororiente a Santiago, sector
oriente, Enlace Centenario-Enlace Avenida del Valle”.
Décimo
tercero.-
Que
establecida la calidad de bien fiscal del Bosque Santiago y, en
consecuencia, la falta de legitimación activa de la Municipalidad de
Huechuraba para entablar la acción deducida en estos autos, ésta se
rechazará.
Décimo cuarto.-
Que por lo que se viene de concluir, no se emite pronunciamiento
sobre las otras alegaciones esgrimidas por las partes.
Y visto además lo
dispuesto en el artículo 186 del Código de Procedimiento Civil y lo
establecido en los artículos 589 del Código Civil, 26 del Decreto
Ley N°1939 de 1977, 25 y 26 del Decreto Ley N°1305, 3, 4 b), y 5 de
la Ley N°18.695 Orgánica de Municipalidades y demás disposiciones
legales citadas, SE
REVOCA
la sentencia apelada de fecha 7 de julio de 2009 escrita a fs. 356 y
siguientes de autos y se declara que se
rechaza
la demanda interpuesta por la I. Municipalidad de Huechuraba a fs.
71.
Acordada con el voto
en contra
del Ministro señor Muñoz y del Abogado Integrante señor Lagos,
quienes estuvieron por confirmar la sentencia apelada en virtud de
sus propios fundamentos y teniendo además en consideración los
razonamientos contenidos en el voto disidente de la sentencia de
casación y lo que a continuación se expone:
1).-
Que el
Bosque Santiago, que forma parte del Parque Metropolitano, según se
estableció por los sentenciadores del grado, fue cedido al Fisco por
la familia Aguirre Luco, circunstancia que además consta del Decreto
Supremo N°910 de 1 de mayo de 1912 del Ministerio de Industria y
Obras Públicas, reducido a escritura pública el 28 de mayo de 1912
-acompañada a fojas 151- otorgada ante el Notario de esta ciudad don
Elías Márquez de la Plata. Dicha cesión contenía la cláusula
modal de destinarse “exclusivamente a bosques, praderas, jardines e
instalaciones necesarias para su mejor administración”. Por su
parte la
Ley N°3295, publicada en el Diario Oficial de 28 de Septiembre de
1917, actualmente vigente, en su artículo primero autorizó al
Presidente de la República, por el plazo de dos años, para aceptar
las donaciones, comprar o expropiar los terrenos que se extienden
desde el Bosque Santiago hasta el Cerro San Cristóbal inclusive,
agregando que tales terrenos se declaran de utilidad pública y se
destinarán a la formación de un gran parque de uso público (Parque
Metropolitano).
Queda así de
manifiesto en el caso sub lite que el Parque Metropolitano, del que
forma parte el Bosque Santiago, es un bien nacional de uso público
por afectación legal, bien que sólo puede perder dicha calidad por
la dictación de una nueva ley que declare su desafectación,
circunstancia que no ha ocurrido en la especie. Que a mayor
abundamiento es preciso consignar que yerra la demandada al pretender
que se trataría de un bien perteneciente al Serviu Metropolitano,
por transferencia que le habría hecho a dicho organismo el Fisco de
Chile, en circunstancias que el Parque mencionado no ha tenido nunca
la calidad de bien fiscal, y en atención a su calidad es
incomerciable e inalienable.
2).-
Que en consecuencia, el juez a quo al decidir que la Municipalidad de
Huechuraba tiene legitimación activa para accionar, lo ha hecho
acertadamente, toda vez que de acuerdo a los artículos 5° letra c)
y 63 letra f) de la Ley N°18.695 le corresponde a los municipios
administrar los bienes nacionales de uso público situados en su
territorio. Además, según expresamente lo dispone el artículo 4°
letra b) de dicha ley, a los municipios les corresponde desarrollar
en la comuna respectiva funciones relacionadas con la protección del
medio ambiente, y el artículo 5° antes citado, dispone que, sin
perjuicio de las funciones y atribuciones de otros organismos
públicos, las municipalidades pueden colaborar en la fiscalización
y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias
correspondientes a la protección del medio ambiente dentro de los
límites de la comuna. En el caso de autos los actos cuya nulidad se
pretende dicen relación o afectan al Parque Metropolitano, bien
nacional de uso público que se encuentra emplazado en parte en la
comuna de Huechuraba.
3).-
Que en opinión de quienes disienten cabe tener presente que de
acuerdo a lo que dispone el artículo 10 de la Ley N°19.300 los
proyectos susceptibles de causar impacto ambiental, entre los que se
encuentran las autopistas o caminos públicos que puedan afectar
áreas protegidas, deben someterse al Sistema de Impacto Ambiental.
Por su parte, el artículo 11 letra d) de dicha ley establece que los
proyectos a que se refiere el artículo 10 requieren de un estudio de
impacto ambiental en los casos en que se localicen próximos o en
áreas protegidas. Finalmente, el artículo 8°, también de la Ley
N°19.300, dispone que los proyectos o actividades señalados en el
artículo 10 sólo podrán ejecutarse o modificarse previa evaluación
de su impacto ambiental.
En el caso sublite
es un hecho establecido en la causa que los actos administrativos
impugnados se refieren a modificaciones al proyecto original de la
Autopista Nororiente, modificaciones de las que resulta dividido en
dos partes el Parque Metropolitano, hecho inamovible para este
tribunal, de manera que tales modificaciones requerían de una
Evaluación de Impacto Ambiental, evaluación que, por tratarse de
una obra que afecta a un área protegida, de acuerdo al artículo 11
letra d) ya citado, debió hacerse por la vía de un Estudio de
Impacto Ambiental y no de una Declaración de Impacto Ambiental como
se hizo. De hecho en este caso el proyecto original fue aprobado
previo Estudio de Impacto Ambiental, de manera que las modificaciones
sustanciales, como aquellas que son materia de los actos impugnados,
deben hacerse de la misma manera, permitiendo de esa forma participar
a la comunidad desde que el Estudio de Impacto Ambiental permite una
mayor participación ciudadana a fin de obtener de esta forma el
resguardo al derecho a vivir en un medio ambiente libre de
contaminación que puede eventualmente verse afectado con la
realización de las obras en cuestión. La eliminación de dos
parejas de túneles y un puente sobre la principal quebrada del
Parque Metropolitano y el relleno de su cuenca con el material
proveniente del corte de los cerros, resultando así dividido en dos,
desde luego implica una modificación sustancial al proyecto
original, como lo concluyó la sentencia de primera instancia.
Redacción a cargo
de la Ministra señora Sandoval y la disidencia de sus autores.
Regístrese y
devuélvase con sus agregados.
Rol N°7263-2010.
Pronunciado por la
Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr.
Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra.
María Eugenia Sandoval G., y el Abogado Integrante Sr. Jorge Lagos
G. Santiago, 28 de enero de 2014.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
veintiocho de enero de dos mil catorce, notifiqué en Secretaría
por el Estado Diario la resolución precedente.
