Rancagua, veintid贸s de julio de dos mil diecinueve.
Vistos:
En estos antecedentes sobre el ingreso contencioso administrativo, Rol Corte N潞 2-2018, comparece David Cademartori Gamboa, en representaci贸n de Sociedad Agr铆cola Topocalma Ltda. e Inmobiliaria e Inversiones Piriguines Ltda., quien deduce reclamo de ilegalidad, de conformidad al art铆culo 108 letra d) de la Ley N潞 19.175, en contra de dos actos administrativos dictados por la Intendencia de la VI Regi贸n del Libertador Bernardo O`Higgins, consistentes en: (i) la Resoluci贸n Exenta N潞 484, de fecha 9 de noviembre de 2017 que revoc贸 la Resoluci贸n N潞 1808 de 14 de noviembre de 2013 y en (ii) la Resoluci贸n Exenta N潞 0342, de fecha 23 de enero de 2018, que pronunci谩ndose respecto al reclamo de ilegalidad administrativo interpuesto por su parte con fecha 2 de enero de 2018, se abstiene de responder el mismo e iniciar un procedimiento administrativo, por encontrarse la materia sometida al conocimiento de los Tribunales de Justicia, todo ello con la finalidad de que, en definitiva, tales actos sean declarados ilegales y dejados sin efecto.
En estos antecedentes sobre el ingreso contencioso administrativo, Rol Corte N潞 2-2018, comparece David Cademartori Gamboa, en representaci贸n de Sociedad Agr铆cola Topocalma Ltda. e Inmobiliaria e Inversiones Piriguines Ltda., quien deduce reclamo de ilegalidad, de conformidad al art铆culo 108 letra d) de la Ley N潞 19.175, en contra de dos actos administrativos dictados por la Intendencia de la VI Regi贸n del Libertador Bernardo O`Higgins, consistentes en: (i) la Resoluci贸n Exenta N潞 484, de fecha 9 de noviembre de 2017 que revoc贸 la Resoluci贸n N潞 1808 de 14 de noviembre de 2013 y en (ii) la Resoluci贸n Exenta N潞 0342, de fecha 23 de enero de 2018, que pronunci谩ndose respecto al reclamo de ilegalidad administrativo interpuesto por su parte con fecha 2 de enero de 2018, se abstiene de responder el mismo e iniciar un procedimiento administrativo, por encontrarse la materia sometida al conocimiento de los Tribunales de Justicia, todo ello con la finalidad de que, en definitiva, tales actos sean declarados ilegales y dejados sin efecto.
En cuanto a la Resoluci贸n Exenta N潞 484, de fecha 9 de noviembre de 2017, calificada como acto administrativo revocatorio, sostiene que 茅sta debe ser declarada ilegal por las siguientes razones: Indica que con fecha 2 de julio de 1984, la Intendencia Regional
dict贸 la Res. Ex. N潞 5, que fij贸 el gravamen particular de otorgar acceso a la playa Topocalma, mediante un camino predial, camino que seg煤n el reclamante posee las caracter铆sticas de ser gredoso, sinuoso, angosto y que en pocas de invierno se inunda con facilidad, el que adem谩s atraviesa sectores de riesgo de incendio forestal. Agrega que debido a tales caracter铆sticas, con fecha 14 de noviembre del a帽o 2013, la Intendencia dict贸 las Res. N潞s 1808 y 1809, por las que modific贸 el acceso p煤blico a la playa de Topocalma, Puertecillo y Los Lobos, por un nuevo trazado, constituyendo un camino privado de uso
p煤blico que permite el acceso permanente al centro de la playa Topocalma. Se帽ala que no obstante lo anterior, con fecha 17 de noviembre de 2017, su parte tom贸 conocimiento del Ord 1126, emitido por la Seremi de Bienes Nacionales, por el que se les comunic贸 la Res. N潞 484 de 9 de noviembre de 2017, emitida por la Intendencia Regional, que formalmente revoca –
aunque en realidad invalida la Res. Ex. N潞 1808 del a帽o 2013.
Sostiene que tal acto revocatorio es ilegal, por cuanto constituye una
invalidaci贸n encubierta, respecto de la cual no se cumplieron los requisitos
copulativos consagrados en el art铆culo 53 de la ley N潞 19.880, en particular, por cuanto se ejerci贸 fuera del l铆mite de dos a帽os computados desde la notificaci贸n del acto, no se otorg贸 audiencia a sus representadas, vulner谩ndose el debido proceso y el principio de contradictoriedad, infringi茅ndose adem谩s el principio de la protecci贸n de la confianza leg铆tima al afectar situaciones jur铆dicas ya consolidadas.
A帽ade que no puede ser considerado como una revocaci贸n conforme a la ley, toda vez que no se encuentra fundado en razones de m茅rito, oportunidad y conveniencia, deja sin efecto un acto declarativo, y vulnera
derechos leg铆timamente adquiridos por sus representadas, y situaciones
jur铆dicas previamente consolidadas. Afirma que el acto impugnado vulner贸 el principio de legalidad, toda vez que incurri贸 en una “desviaci贸n de poder” al utilizar las potestades
invalidatorias/revocatorias afectando caminos privados de sus representadas
como de uso p煤blico, pero con fines evidentemente pol铆ticos, que dicen relaci贸n con el cumplimiento de promesas efectuadas en 茅poca de campa帽a electoral.
Adem谩s, indica que no hubo notificaci贸n v谩lida a su parte, desde que el acto se notific贸 a un correo electr贸nico de abogados que no tienen poder para ello; a ello se agrega que el acto administrativo contravino el deber de
motivaci贸n y su argumentaci贸n es contradictoria en s铆 , desde que cuestiona la falta de antecedentes t茅cnicos de la resoluci贸n revocada, sin aportar los mismos; reitera que no se aplic贸 el procedimiento que establece el art铆culo 13 del DL. 1939; ahonda en que el acto administrativo revocatorio invoca
motivos jur铆dicos improcedentes, desde que cuestion que el acto revocado no consider贸 la opini贸n de terceros o a la contraparte, cuando en realidad s贸lo se debi贸 escuchar a su parte que era el afectado o interesado que deb铆a soportar el gravamen; luego reafirma que existi贸 una desviaci贸n de poder al no ocupar el procedimiento que contempla el art铆culo 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo y por lo mismo, con exceso de poder.
Concluye que el acto que se reprocha generan un supuesto de
responsabilidad del estado por falta de servicio producto de la actividad
formal y material de esta repartici贸n p煤blica, que import贸 la afectaci贸n de un camino privado como de uso p煤blico cuyas condiciones de peligrosidad y riesgo de incendio son evidentes, circunstancia que fue expresamente
reconocida por esta misma Intendencia para cambiar su trazado en el a帽o 2013 mediante el Acto Administrativo de Afectaci贸n II, sin que exista ning煤n antecedente nuevo que as铆 lo justifique.
En cuanto a la Resoluci贸n Exenta N潞 0342, de fecha 23 de enero de 2018, que se abstiene de pronunciarse respecto del reclamo de ilegalidad
administrativo interpuesto por la reclamante, sostiene el actor que dicho
acto de abstenci贸n es ilegal por cuanto la Intendencia, para el s贸lo efecto de
impedir que su representada ejerciera leg铆timamente sus derechos en contra del Acto Administrativo Revocatorio en sede administrativa, se abstiene
ilegalmente de iniciar un procedimiento administrativo sin fundamento
jur铆dico alguno.
Precisa que el fundamento del acto de abstenci贸n no es tal, por cuanto el mandato de inhibici贸n o abstenci贸n consagrado en el inciso final del art铆culo 54 de la Ley 19.880, no se aplica respecto de la acci贸n constitucional de protecci贸n, dado que esta es de naturaleza cautelar y de urgencia, de modo tal que lo obrado en el recurso de protecci贸n 3816-2017 no imped铆a que la administraci贸n se pronunciara sobre el reclamo de ilegalidad, acorde con lo establecido en el art铆culo 20 de la Constituci贸n Pol铆tica, cuando consagra la compatibilidad de la acci贸n de protecci贸n con la interposici贸n de acciones o derechos ante la Autoridad competente.
Por su parte, evacuando el traslado, la Intendencia Regional de
O Higgins, precis贸, en primer lugar, que la Res. Ex. 484 de fecha 9 de noviembre de 2017, base del reclamo interpuesto, no fue dictada por la
Intendencia Regional, sino que por la Secretar铆a Regional Ministerial de Bienes nacionales de esta regi贸n. Precis贸 que la Res. Ex. 484 de la Intendencia Regional, corresponde a una autorizaci贸n de trato directo, de fecha 29 de junio de 2017.
En segundo t茅rmino, se帽al贸 que el art铆culo 89 de la Ley 19.175 (actual art铆culo 108), se refiere a las resoluciones y acuerdos ilegales de los Gobiernos Regionales, de manera que incluso si la resoluci贸n cuestionada hubiese sido dictada por la Intendencia, no le ser铆a aplicable el art铆culo citado, toda vez que se trata de entidades diferentes.
En cuanto a la Res. 342 del a o 2018, su fundamento fue el art铆culo 54 inciso final de la Ley 19.880, entendiendo que el recurso de protecci贸n interpuesto por el reclamante en la causa Rol 3816-2017, con anterioridad
al reclamo, lo inhib铆a de conocer el reclamo de ilegalidad administrativo.
Por 煤ltimo, en cuanto al fondo, y como en este proceso se accedi贸 a tener a la vista el recurso de protecci贸n antes se帽alado, se帽al贸 que los descargos se encuentran en el informe que su parte evacu贸 en dicho proceso, el que pide tener por reproducido.
Con fecha 19 de marzo de 2018, se hicieron parte como terceros
coadyuvantes la Federaci贸n de Sindicatos de Pescadores Artesanales Cardenal Caro VI Regi贸n - Chile, el Sindicato de Trabajadores
Independientes de Pescadores Artesanales de Topocalma, la Junta de
Vecinos de Paso Soldado y otros vecinos del sector, todos representados por
la abogada Nancy Adriana Ya帽ez Fuenzalida, quienes solicitaron el rechazo
del reclamo, por las razones que indican.
Por resoluci贸n de 29 de marzo de 2018, se recibi贸 la causa a prueba, la que se complement贸 con fecha 12 de abril de dicho a帽o, present谩ndose por las partes prueba documental y testimonial; adem谩s de lo cual por resoluci贸n de 25 de abril de 2018, se orden贸 traer a la vista en forma virtual el expediente Rol N° 3816-2017, sobre Recurso de Protecci贸n, seguido ante esta misma Corte.
Con fecha 3 de mayo de 2018, esta Corte dio lugar a la prueba
pericial solicitada por la parte reclamante, petici贸n de la que, sin embargo, aquella se desisti贸 mediante presentaci贸n de 14 de septiembre de 2018.
Por resoluci贸n de 9 de mayo de 2018, se agrega a estos autos exhorto cumplido por la Corte de Apelaciones de Valpara铆so, en el que consta la prueba testimonial rendida por la reclamante, consistente en los dichos de
Francisco Sol铆s de Ovando, Pedro Luis Undurraga Mart铆nez, Eduardo Antonio Salgado Varas, Jos茅 Antonio Olaeta Coscorroza y Eugenio L贸pez Laport.
Por resoluci贸n de 28 de mayo de 2019, se orden traer a la vista de manera virtual el expediente Rol N潞 911-2009, sobre Recurso de Protecci贸n, seguido ante esta misma Corte.
Con fecha 30 de mayo de 2018, se agrega el informe solicitado por
esta Corte a la Direcci贸n de Vialidad, de la Regi贸n de O`Higgins, sobre la calidad jur铆dica del camino de acceso a la playa Topocalma.
Con fecha 12 de diciembre de 2018 se llev贸 a cabo una audiencia de conciliaci贸n, a solicitud de los reclamantes, sin resultados positivos.
Con fecha 3 de enero de 2019 evac a informe el Fiscal Judicial de esta Corte, Sr. 脕lvaro Mart铆nez Alarc贸n, quien fue de opini贸n de rechazar el presente reclamo de ilegalidad, primero por argumentos de forma y luego
por razones de fondo.
Por resoluci贸n de 9 de enero de 2019, se decret贸 como tr谩mite previo e indispensable para la vista de la causa, requerir la recurrente que
acompa帽e copia del reclamo de ilegalidad deducido ante la Intendencia de la Regi贸n del Libertador Bernardo O`Higgins, lo que se tuvo por cumplido por resoluci贸n de 14 de enero de 2019.
Con fecha 23 de enero de 2019, se trajeron los autos en relaci贸n.
Por escrito de 24 de mayo de 2019, la Intendencia Regional incident贸
pidiendo que se declare inadmisible el reclamo, en raz贸n de que la acci贸nno se ha dirigido contra ninguna persona natural en calidad de
representante de la recurrida, ni contra el Consejo de Defensa del Estado en
su caso, en subsidio de ello, pidi贸 que se rechace el reclamo derechamente, por el vicio de fondo denunciado, con costas, dej谩ndose su resoluci贸n para la definitiva.
Por resoluci贸n de 11 de junio de 2019, se dispuso que rija el decreto en relaci贸n, escuch谩ndose los alegatos de las partes con fecha 7 de julio del a帽o en curso. Y considerando:
I.- En cuanto al incidente de la recurrida.
Primero: Que en cuanto al incidente deducido por la Intendencia
Regional, por el que se pide la inadmisibilidad del reclamo basado en que
茅ste no se dirige contra persona natural alguna en calidad de representante
de la recurrida, cabe desestimarlo desde ya, por cuanto a trav茅s del presente mecanismo de control judicial, se pretende revisar la legalidad de ciertos
actos dictados por un organismo u autoridad p煤blica, cual es la Intendencia de la VI Regi贸n del Libertador Bernardo O`Higgins, la que ha sido
debidamente individualizada y emplazada, tal como lo entendi贸 la propia repartici贸n p煤blica en su primera comparecencia en juicio, en cuanto en ella el abogado Rub茅n Ignacio Alvarado Duarte, asesor jur铆dico de la Intendencia Regional, compareci贸 en representaci贸n del Intendente de la 茅poca don Pablo Silva Amaya, en virtud de mandato judicial otorgado por
este 煤ltimo mediante escritura p煤blica.
Asimismo, cabe desestimar la alegaci贸n de la recurrida en orden a que la Resoluci贸n Exenta N潞 484 no dice relaci贸n con el acto impugnado, por cuanto si bien de los antecedentes consta que la Intendencia y el
Gobierno Regional dictaron otras dos resoluci贸n con ese n煤mero en el a帽o 2017, lo cierto es que la Resoluci贸n Exenta N潞 484 de fecha 9 de noviembre de 2017 contra la cual se reclama, -remitida a esta Corte
mediante Ord. N潞 1195 de 22 de junio de 2018 de la Seremi de Bienes Nacionales, agregado con el Folio 70 de 27 de junio de 2018-, s铆 fue dictada por el Intendente de la poca, por lo que no existe el pretendido error que invoca la recurrida.
II.- En cuanto a las tachas de testigos.
Segundo: Que en la audiencia de recepci贸n de la prueba testimonial, cuyos antecedentes se agregaron por resoluci贸n de 9 de mayo de 2018, consta que el tercero coadyuvante tach贸 a los testigos Jos茅 Antonio Olaeta Coscorroza y Eugenio L贸pez Laport, en base a la causal prevista en el art铆culo 358 N潞 6 del C贸digo de Procedimiento Civil, de tener inter茅s directo o indirecto en el pleito, inhabilidad que, sin embargo, no fue
acreditada, toda vez que la circunstancia que reciban alg煤n honorario producto del informe evacuado como profesionales de la Universidad
Cat贸lica de Valpara铆so, no es suficiente para demostrar su falta de imparcialidad.
III.- En cuanto a las objeciones de documentos.
Tercero: Que el tercero coadyuvante, con fecha 27 de abril de 2018,
objet贸 el documento acompa帽ado por la parte reclamante con citaci贸n, consistente en el informe confeccionado por la Escuela de Agronom铆a de la Universidad Cat贸lica de Valpara铆so, por falta de autenticidad, por emanar de un tercero que no es parte en la causa y por no aparecer firmado,
objeci贸n que, sin embargo, ser rechazada, por cuanto el referido documento fue reconocido en el juicio por quienes lo suscribieron, quienes
declararon como testigos de la parte reclamante, todo ello conforme lo
dispuesto en el art铆culo 346 N潞 1 del C贸digo de Procedimiento Civil.
Asimismo, el tercero coadyuvante, con fecha 21 de enero de 2019,
objet贸 el documento acompa帽ado por la parte reclamante el 21 de diciembre de 2018 y que se tuvo por acompa帽ado con citaci贸n por resoluci贸n de 18 de enero de 2019, consistente en un plano del camino de acceso a la playa Topocalma, fundando la objeci贸n en su falta de integridad, objeci贸n que no obstante que debe ser rechazada, por no acreditarse la causal legal invocada, ser considerada para los efectos de restar todo valor a dicho instrumento, por emanar de la propia parte que lo
presenta.
IV.- En cuanto al reclamo de ilegalidad.
Cuarto: Que, en cuanto a la procedencia del reclamo de ilegalidad
interpuesto en autos, cabe recordar que el art铆culo 108 del Decreto con Fuerza de Ley N潞 1 que fija el texto refundido, coordinado, sistematizado y
actualizado de la Ley N潞 19.175, permite reclamar de las resoluciones o acuerdos ilegales de los gobiernos regionales, primero ante el gobernador
regional y luego, en caso de rechazo expreso o t谩cito del reclamo administrativo, ante la Corte de Apelaciones respectiva.
En consecuencia, de la norma reci茅n citada, se colige que el presente reclamo s贸lo se puede dirigir en contra de una resoluci贸n o acuerdo del gobierno regional que se estime ilegal, por lo que corresponde analizar si los
actos impugnados poseen dicha naturaleza jur铆dica.
Para ello cabe considerar que el Intendente Regional, acorde con lo
dispuesto en la Ley 19.175 puede actuar en dos 谩mbitos diversos: ya sea como representante del Presidente de la Rep煤blica en la regi贸n, caso en el cual lo hace como un 贸rgano de gobierno interior, desconcentrado territorialmente, o bien como 贸rgano ejecutivo del Consejo Regional, evento en el cual act煤a como un 贸rgano de administraci贸n descentralizado.
Conforme a lo anterior, el reclamo de ilegalidad consagrado en el
art铆culo 108 de la Ley 19.175 s贸lo proceder铆a en contra de las resoluciones dictadas por el Intendente Regional en su calidad de 贸rgano ejecutivo del gobierno regional, cuyo no es el caso, pues el acto impugnado, esto es, la
Resoluci贸n Exenta N潞 484 de fecha 9 de noviembre de 2017, se dict贸 por el Intendente, de acuerdo a lo dispuesto en el art铆culo 13 del Decreto Ley 1.939, en ejercicio de las facultades de administraci贸n y vigilancia de los bienes del Estado, evento en el cual act煤a como un 贸rgano de gobierno interior, ejerciendo en la regi贸n las potestades que la ley le otorga al Presidente de la Rep煤blica.
En ese sentido, se comparte lo expresado por el Sr. Fiscal Judicial de
esta Corte en su informe, en cuanto sostiene: “el Gobierno Regional es un
ente diverso al Intendente, que se describe en el art铆culo 13 de la ley 19.175, como el organismo de administraci贸n superior de cada regi贸n del pa铆s, cuyo objeto es el desarrollo social, cultural y econ贸mico de ella. Se
agrega que para dichos fines, los gobiernos regionales gozar谩n de personalidad jur铆dica de derecho p煤blico, tendr谩n patrimonio propio y estar谩n investidos de las atribuciones que esa ley les confiere. Su composici贸n la define el art铆culo 22 de dicha ley, donde si bien est谩 el Intendente, tambi茅n lo integran el Consejo Regional.
Por su parte, el intendente, puede actuar como 贸rgano ejecutivo del Gobierno Regional, como lo se ala el art铆culo 24 de la ley 19.175, o bien como representante del Presidente de la Rep煤blica en la regi贸n como se describe en el t铆tulo I de la ley citada.
Esta diferenciaci贸n, adem谩s de desprenderse de la actual redacci贸n de la norma, tiene un antecedente concreto en la discusi贸n que se dio en el parlamento y que se obtiene de la historia de la ley. En efecto, el proyecto
original, contemplaba un art铆culo 91 que fue aprobado en el Senado y que se alaba: "Art铆culo 91.- Las resoluciones o acuerdos ilegales de los intendentes, de los gobiernos regionales y de los consejos regionales, ser谩n reclamables en conformidad a las reglas siguientes:..." La discusi贸n en el Senado se alaba que: "Por otra parte, creemos importante consignar establecer una norma especial, relacionada con la posibilidad de las
personas naturales o jur铆dicas de interponer alg煤n reclamo en contra de las resoluciones que adopten los gobiernos regionales. De conformidad con las
normas en estudio los gobiernos regionales van a tener facultades
resolutivas, por lo que las decisiones que adopten pueden afectar individual
o colectivamente a la comunidad. El reclamo de ilegalidad est谩 consagrado en nuestra normativa jur铆dica; por ejemplo, en la ley N潞 18.695, Org谩nica Constitucional de Municipalidades, en la cual se permite que los
particulares, sean personas naturales o jur铆dicas, puedan recurrir ante la respectiva corte de apelaciones frente a una ilegalidad que se cometa por
una municipalidad. Establecer un reclamo de ilegalidad dar mayor garant铆a y seguridad a los ciudadanos de todas y cada una de las regiones del pa铆s, m谩s a煤n si la letra d) del art铆culo 16 del proyecto faculta, conforme con lo dispuesto en la Constituci贸n Pol铆tica, para que los gobiernos regionales dicten "normas de car谩cter general para regular materias de su competencia, con sujeci贸n a las disposiciones legales y a los decretos supremos reglamentarios" . Puede suceder que algunas de estas normas que dicten los gobiernos regionales no se ajusten ni a la Constituci贸n ni a la ley, y perjudicar a alg煤n particular. Por ello, creemos importante incorporar el precepto de que las personas que se sientan afectadas por alguna resoluci贸n de estos gobiernos regionales, recurran a los tribunales competentes en la
misma forma como se hace hoy d铆a cuando se comete una ilegalidad por alguna municipalidad".
Por su parte, la C谩mara, en votaci贸n particular, rechaz贸 el contenido del art铆culo 91, pasando a comisi贸n mixta en donde se dijo: "La divergencia reca铆da en este art铆culo dice relaci贸n, fundamentalmente, con las resoluciones del intendente que se estimen ilegales y que dan m茅rito a la interposici贸n del reclamo. Seg煤n se explic贸 durante el debate de este asunto, la H. C谩mara rechaz贸 esta disposici贸n en consideraci贸n a que las resoluciones del intendente est谩n sujetas al control preventivo de la Contralor铆a General de la Rep煤blica mediante el mecanismo de la toma de raz贸n, de modo que ser infrecuente que estas resoluciones adolezcan de vicios de legalidad. En segundo t茅rmino, resulta discriminatorio que los intendentes, que al igual que otros jefes de servicios est谩n sujetos al control de legalidad de la Contralor铆a en tanto act煤an como 贸rganos desconcentrados del Presidente de la Rep煤blica, puedan ser-objeto de estas acciones y recursos que no est谩n previstos para esos otros funcionarios. Como quiera que los actos del intendente que se estimen ileg铆timos y que irroguen perjuicios pueden ser perseguibles a trav茅s del recurso de protecci贸n o la acusaci贸n constitucional prevista en el art铆culo 48, letra c), de la Constituci贸n Pol铆tica, y haciendo lugar a la observaci贸n planteada por la H. C谩mara respecto de este art铆culo, la Comisi贸n mixta, por la unanimidad de sus miembros presentes, acord贸 reemplazar el inciso primero propuesto en el H. Senado por otro texto que establece que son
reclamables de ilegalidad s贸lo las resoluciones o acuerdos de los gobiernos regionales, proponiendo la siguiente redacci贸n, la que una vez aprobada se convirti贸 en ley de la rep煤blica y qued贸 como sigue: "Art铆culo 89: Las resoluciones o acuerdos ilegales de los gobiernos regionales, ser谩n reclamables en conformidad a las reglas siguientes:...". Actualmente, luego de 18 reformas legislativas que ha sufrido la ley 19.175, dicha norma ahora
corresponde al art铆culo 108, pero su redacci贸n sigue como originalmente fue propuesto en la dictaci贸n de la ley, esto es excluyendo de dicho reclamo las decisiones del Intendente y s贸lo radicando este reclamo a las resoluciones y acuerdos del Gobierno Regional que se consideren ilegales" .
Siguiendo esta misma l铆nea de razonamiento, resulta 煤til destacar lo expresado por la Corte Suprema, en la causa Rol 18.613-2015, en la que
precisa que de la inteligencia de esta disposici贸n - art铆culo 108 del Decreto con Fuerza de Ley N潞 1 de 2005, que fija el texto refundido de la ley N°
19.175, Org谩nica Constitucional sobre Gobierno y Administraci贸n Regional- “se desprende que el legislador implement贸 un contencioso administrativo destinado a controlar la legalidad de los actos de ciertos entes
de la Administraci贸n P煤blica, en concreto, de los gobiernos regionales, dado que por su intermedio los ciudadanos pueden reclamar de las resoluciones o acuerdos de estos 煤ltimos que estimen ilegales, sea que afecten el inter茅s general de la regi贸n o de sus habitantes o que s贸lo incidan en el 谩mbito privado del reclamante .
Por todo lo anterior, se concluye que el reclamo planteado en autos es
improcedente por cuanto no se dirige contra acuerdos o resoluciones del
Gobierno Regional.
Quinto: Que, sin perjuicio de lo anterior, cabe agregar que tampoco
se cumplen en la especie los presupuestos que exige el art铆culo 108 de la Ley 19.175 para que esta Corte de Apelaciones pueda efectuar un control
judicial sobre la legalidad de los actos que dicha norma permite.
En efecto, si bien por resoluci贸n de 14 de enero de este a帽o, se orden贸 agregar a estos antecedentes el reclamo de ilegalidad presentado en sede administrativa con fecha 2 de enero de 2018, no consta que dicho
reclamo haya sido rechazado, expresa o t谩citamente, como lo exige el art铆culo 108 letra d) de la citada ley, por cuanto de los t茅rminos de la Resoluci贸n Exenta N潞 0342 de fecha 23 de enero de 2018 , s贸lo consta que el Sr. Intendente se abstuvo de resolver el reclamo de ilegalidad, basado en
lo dispuesto en el art铆culo 54 inciso final de la Ley 19.880, en raz贸n de que los mismos actores interpusieron un recurso de protecci贸n ante la Corte de Apelaciones de Rancagua, Rol Ingreso Corte N潞 3816-2017.
Tal decisi贸n no puede estimarse como un rechazo expreso del reclamo de ilegalidad ni tampoco t谩cito, pues esta 煤ltima hip贸tesis s贸lo se produce cuando la autoridad “no se pronunciare dentro del t茅rmino de quince d铆as h谩biles, contado desde la fecha de su recepci贸n en el gobierno regional respectiva" , lo que no aconteci贸 en la especie, dado que la resoluci贸n en referencia se dict贸 dentro del plazo legal y en ella la autoridad se limit贸 a hacer aplicaci贸n de lo previsto en el art铆culo 54 inciso final de la Ley 19.880, que dispone: "Si respecto de un acto administrativo se deduce acci贸n jurisdiccional por el interesado, la Administraci贸n deber inhibirse de conocer cualquier reclamaci贸n que 茅ste interponga sobre la misma pretensi贸n".
De esta forma, al no existir un pronunciamiento en sede
administrativa sobre el reclamo de ilegalidad, el reclamante no se
encontraba legitimado para pedir la revisi贸n judicial de la legalidad del acto impugnado, por cuanto la ley impone en este caso el deber de agotar
previamente la v铆a administrativa antes de recurrir a la v铆a jurisdiccional.
Sexto: Que, en relaci贸n con lo anterior, cabe reiterar que la Intendencia Regional, al dictar la Resoluci贸n Exenta N潞 0342, de fecha 23 de enero de 2018, se limit贸 a hacer aplicaci贸n de lo previsto en el art铆culo 54 inciso final de la Ley 19.880, al constatar que la reclamante hab铆a deducido id茅ntica pretensi贸n al ejercer el recurso de protecci贸n Rol 3816- 2017, actuar en el que no se aprecia ilegalidad alguna de parte de la
autoridad regional, por cuanto tal como lo ha sostenido la Corte Suprema,
el ejercicio de la acci贸n constitucional de protecci贸n por parte del interesado impide que la Administraci贸n pueda pronunciarse sobre una reclamaci贸n posterior sobre la misma pretensi贸n (Por ejemplo, en los Roles C.S. N°
19.302-2016, 46.529-2016, 46.530-2016, 46.531-2016, entre otros). Ello es
as铆 por cuanto el inciso final del art铆culo 54, antes transcrito, establece una prelaci贸n para el conocimiento de las impugnaciones de los actos administrativos, imponiendo al efecto un deber legal a la Administraci贸n de inhibirse si el interesado deduce una acci贸n jurisdiccional relativa a la misma pretensi贸n.
En este mismo sentido se ha precisado que: “como resulta evidente,
al haber ejercido en primer lugar la acci贸n judicial prevista en el art铆culo 20 de la Carta Fundamental, esto es, el recurso de protecci贸n de garant铆as constitucionales, los reclamantes optaron, leg铆timamente, por la v铆a judicial para la decisi贸n del asunto planteado por intermedio de dicha acci贸n cautelar, de manera que, por su sola interposici贸n y por aplicaci贸n de lo estatuido en el citado art铆culo 54, la Administraci贸n ha debido "inhibirse de conocer cualquier reclamaci贸n que 茅ste [el interesado] interponga sobre la misma pretensi贸n" . (Rol C.S. 19.302-2016).
S茅ptimo: Que, en consecuencia y sin perjuicio de la improcedencia
del reclamo previsto en el art铆culo 108 de la Ley 19.175 para atacar la legalidad de las resoluciones impugnadas, esta Corte igualmente se
encuentra impedida de conocer dicha pretensi贸n, por no existir un reclamo de ilegalidad rechazado en sede administrativa, precisamente por la decisi贸n de los reclamantes de optar por el reclamo judicial a trav茅s del recurso de protecci贸n.
Octavo: Que, ahora bien, de la sentencia dictada por esta Corte el
diecis茅is de abril de dos mil dieciocho, en el recurso de protecci贸n Rol 3816-2017, consta que los reclamantes Agr铆cola Topocalma Ltda. Inmobiliaria e Inversiones Piriguines Ltda., con fecha 12 de diciembre de 2017 interpusieron dicha acci贸n constitucional ejerciendo la misma pretensi贸n que la intentada en autos, cual es obtener la declaraci贸n de ilegalidad de la Resoluci贸n Exenta N潞 484, de 9 de noviembre de 2017, que revoc贸 la Resoluci贸n N潞 1808 de 2013, siendo adem谩s palmario que el ejercicio de dicho recurso de protecci贸n fue previo al reclamo de ilegalidad intentado en sede administrativa con fecha 2 de enero de 2018. Tal constataci贸n no s贸lo permite asentar la juridicidad de la decisi贸n del Sr. Intendente Regional de inhibirse de tramitar y conocer el referido
reclamo de ilegalidad en sede administrativa, sino que tambi茅n posibilita concluir que fue decisi贸n de los propios reclamantes discutir la legalidad de la resoluci贸n revocatoria en sede de recurso de protecci贸n, el que en definitiva fue rechazado mediante la sentencia antes indicada -que fue
confirmada sin modificaci贸n alguna por la Corte Suprema en el Rol C.S. 8372-2018-, por estimar que la resoluci贸n impugnada no es ilegal, afirmando que “el ejercicio de la potestad revocatoria de que ha hecho uso
la administraci贸n en el presente caso se encuentra inserta dentro de sus facultades discrecionales -que le permiten dictar tal acto, sin someterse a
supuestos o decisiones previamente establecidas por el legislador-, y cuyos
elementos de control han resultado tambi茅n cumplidos en la especie”
(considerando 16 ).
Agrega dicho fallo que: “En la especie, como se ha dejado antes
expuesto, los elementos anteriores -de control- aparecen debidamente
cumplidos, y en su conjunto se tradujeron, en lo concreto, en un an谩lisis del m茅rito, oportunidad y conveniencia en relaci贸n a la dictaci贸n de la Resoluci贸n N潞 484 cuestionada, tal como aparece de los considerandos de la referida resoluci贸n, y se constat贸 igualmente en la inspecci贸n personal practicada, y como tal goza igualmente de presunci贸n de legalidad, imperio y exigibilidad ” (considerando 16 ).
Por lo dem谩s, la sentencia dictada en el recurso de protecci贸n, destaca que: “no se han verificado tampoco las limitaciones al ejercicio de la
potestad revocatoria se帽aladas en el art铆culo 61 de la ley 19.880, pues las letras b) y c) no resultan aplicables en la especie; y en cuanto a la letra a),
referida a "cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos leg铆timamente", la sola circunstancia de retomar la v铆a de acceso ya existente y que antes se utilizaba, por las razones de conveniencia
p煤blica ya anotada, no altera la esfera de derechos del recurrente, puesto que no impone un nuevo gravamen ni una nueva carga que deba soportar
sobre su patrimonio, al volverse simplemente a un trazado anterior aun
existente; y cualquier estimaci贸n de eventuales perjuicios en raz贸n de tal decisi贸n administrativa, no corresponde resolverlo por esta v铆a".
Noveno: Que, de esta forma, m谩s all谩 de la discusi贸n jurisprudencial y doctrinaria existente sobre la aplicaci贸n de la cosa juzgada en el recurso de protecci贸n ( Notas sobre la cosa juzgada en el recurso de protecci贸n.
Alejandro Romero Seguel, Revista Chilena de Derecho. Vol. 26 N潞 2, 1999, secci贸n jurisprudencia, pp. 503-515), lo cierto es que el reclamo de ilegalidad intentado en autos s贸lo tiene la naturaleza jur铆dica de un contencioso administrativo de simple nulidad, por cuanto de acuerdo a los
t茅rminos del libelo respectivo, por 茅l s贸lo se busca dejar sin efecto los actos impugnados, sin pedir la dictaci贸n de un acto de reemplazo ni la indemnizaci贸n de perjuicios, contexto en el cual no puede calificarse como una acci贸n de lato conocimiento.
En este escenario, el problema de la compatibilidad entre este
particular reclamo de ilegalidad y el recurso de protecci贸n debe ser analizado a partir de la naturaleza jur铆dica que ambos poseen, la de un proceso contencioso administrativo: el primero, de car谩cter especial y el segundo de car谩cter general. Sobre esto 煤ltimo la doctrina destaca, respecto del recurso de protecci贸n que: “en el 谩mbito administrativo, este proceso ha jugado desde un comienzo (1976) como un verdadero contencioso
administrativo general, ya que ha sido utilizado por los operadores jur铆dicos como un mecanismo r谩pido de impugnaci贸n de actos u omisiones ilegales o arbitrarias de los 贸rganos de la Administraci贸n del Estado, solicitando indirectamente la anulaci贸n de los mismos. As铆, frente a actuaciones de un 贸rgano de la Administraci贸n del Estado que un particular considere ilegales
o arbitrarias, 茅ste solicitar谩 directamente a la Corte de Apelaciones respectiva el amparo constitucional de sus derechos, consecuencia de lo
cual, normalmente, llevar谩 envuelto, si cabe, la nulidad del acto impugnado ” (Juan Carlos Ferrada B贸rquez, Los Procesos Administrativos en el Derecho Chileno, Revista de Derecho de la Pontificia Universidad
Cat贸lica de Valpara铆so XXXVI, Valpara铆so, Chile, 2011, 1er Semestre, p谩g. 267).
De este modo, es claro que la decisi贸n acerca de la legalidad del acto administrativo impugnado efectuada en el recurso de protecci贸n, en cuanto contencioso administrativo general, necesariamente ha de producir efectos
en el posterior proceso contencioso administrativo especial, que es lo que
ocurre en autos, por cuanto en ambas acciones se discuten los mismos vicios
de legalidad y se persigue el mismo objetivo procesal, cual es lograr la
anulaci贸n de un acto administrativo, esto es, ambos persiguen un cambio en el statu quo haciendo cesar la relaci贸n de sujeci贸n, afectaci贸n o de derecho emanada del acto impugnado. Esta identidad de prop贸sitos transforma a ambas acciones en equivalentes miradas desde la obtenci贸n de determinados efectos jur铆dicos.
De hecho, tan n铆tido es lo anterior, que de haber obtenido los reclamantes una sentencia favorable en el recurso de protecci贸n, por cierto no habr铆an perseverado en este reclamo especial presentado el 8 de febrero de 2018, en paralelo con la acci贸n constitucional, deducida el 10 de diciembre de 2017 y cuya sentencia reci茅n qued贸 ejecutoriada el 18 de junio de 2018.
D茅cimo: Que, atendida la improcedencia formal del presente reclamo
de ilegalidad, sumado a las consideraciones jur铆dicas efectuadas en los motivos anteriores, resulta innecesario examinar la prueba testimonial
rendida por la parte reclamante as铆 como la documental no mencionada en los p谩rrafos precedentes, considerando, en particular, que se refieren a aspectos t茅cnicos del trazado del acceso a la playa Topocalma, sobre los que no corresponde emitir pronunciamiento alguno.
Por estas consideraciones y lo dispuesto en los art铆culos 108 de la Ley 19.175, 13 del Decreto Ley 1939, se decide:
I.- Que se rechaza el incidente deducido por la Intendencia Regional
en lo principal del escrito de fecha 24 de mayo de 2019.
II.- Que se rechazan las tachas de testigos y objeciones de
documentos formuladas por el tercero coadyuvante.
III.- Que se rechaza el reclamo de ilegalidad formulado por el
abogado David Cademartori Gamboa, en representaci贸n de Sociedad Agr铆cola Topocalma Ltda. e Inmobiliaria e Inversiones Piriguines Ltda., en contra de la Resoluci贸n Exenta N潞 484, de fecha 9 de noviembre de 2017 y de la Resoluci贸n Exenta N潞 0342, de fecha 23 de enero de 2018, ambas dictadas por el Intendente de la VI Regi贸n del Libertador Bernardo O `Higgins.
IV.- Que cada parte asumir sus costas.
Reg铆strese y arch铆vese en su oportunidad.
Redacci贸n del Ministro Sr. Pedro Caro Romero.
Rol N潞 2-2018 Contencioso Administrativo
No firma el Ministro Suplente Sr. Advis, por haber cesado en sus
funciones: no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo de la causa. Pronunciado por la Primera Sala de la C.A. de Rancagua integrada por Ministro Presidente Pedro Salvador Jesus
Caro R. y Ministro Suplente Alejandra Lilian Besoain L. Rancagua, veintid贸s de julio de dos mil diecinueve.
En Rancagua, a veintid贸s de julio de dos mil diecinueve, notifiqu茅 en Secretar铆a por el Estado Diario la resoluci贸n
precedente.
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