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jueves, 29 de noviembre de 2018

Disminución arbitraria en grados de la escala única de remuneración de un funcionario a contrata en servicio de salud. Se revoca sentencia apelada y se acoge acción de protección.

Santiago, veinte de noviembre de dos mil dieciocho.

Vistos: 

Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus considerandos sexto a octavo, que se eliminan. Y se tiene en su lugar y, además, presente: 

Primero: Que el acto cuya ilegalidad y arbitrariedad se reprocha es la decisión del Director del Servicio de Salud de Arica y Parinacota de disminuir en dos grados de la Escala Única de Sueldos Mensuales aplicable al personal del Servicio de Salud, la remuneración de la funcionaria a contrata que recurre doña Lorena Tapia Pastén, mediante Resolución en Trámite (TRA), resolución de la que tomó conocimiento a través del Memorándum N° 355 de 4 de mayo de 2018. La indicada resolución modifica la función de la recurrente como Directora Subrogante del Departamento de Atención Primaria, correspondiente al Grado 6° de la referida Escala, mutándola a la de Encargada de Gestión de Programas, ubicándola para estos efectos en el Grado 8°.


Segundo: Que, según informa el recurrido, Servicio de Salud de Arica y Parinacota, la aludida Resolución TRA, se encuentra en proceso de tramitación ante Contraloría General de la República. Consta de su texto, según la copia aparejada por el Director del Servicio de Salud de Arica que figura expidiéndola, que el acto administrativo en trámite que se impugna en el recurso ordena contratar a la  actora Lorena Marisol Tapia Pastén a contar del 5 de junio y hasta el 31 de diciembre de 2018, como matrona “asimilada a grado 8° Escala Única de Sueldos de la Planta de profesionales”. Según aparece de sus consideraciones, el acto se funda en las circunstancias siguientes: (1) El cambio de organigrama del Servicio de Salud Arica, que modifica la dependencia de la Dirección de Atención Primaria (DAP) que, como consecuencia de ello, pasa a formar parte de la Sub-dirección de Gestión Asistencial. (2) El cambio de Jefaturas que incluye la asunción de funciones de una nueva Directora de Atención Primaria y que la recurrente asume funciones como profesional a cargo de una de las tres secciones de la DAP. (3) Que atendida la propuesta de remuneración contenida en el Memorándum N° 355 de 4 de mayo de 2018 para la recurrente Tapia Pastén, correspondería encasillarla en el Grado 8°. 

Tercero: Que, según consta de los antecedentes, el referido Memorándum N° 355 de 4 de mayo de 2018, emanado del Subdirector de Recursos Humanos del Servicio de Salud de Arica, dirigido al Director de la misma entidad, antes referido, contiene una propuesta técnica acerca de “la remuneración de la Sra. Lorena Tapia Pastén como encargada de una de las tres secciones de la DAP”. Para los efectos de determinar los ingresos que corresponderían a la recurrente, en el Memorándum en análisis se considera: (1) el organigrama de la Subdirección de Gestión Asistencial y 2  (2) los factores para determinar el grado del cargo, los que se describen como el nivel de responsabilidad y de impacto en gestión, el grado de autonomía de la funcionaria, (3) el número de jefaturas y subordinados a su cargo, (4) los años de experiencia requeridos en perfil del cargo, (5) el deber de administración de presupuesto anual y (6) los años de antigüedad de la funcionaria. Luego se afirma en el referido documento que, conforme los parámetros vertidos, la recurrente obtiene un total de 25 puntos que la ubican en el Grado 8 de la Escala Única de Sueldos de modo que su remuneración queda aminorada. 

Cuarto: Que, conforme al mérito de los antecedentes acompañados, se establece que la recurrente se ha desempeñado en el Servicio de Salud de Arica, sin solución de continuidad, como profesional a contrata desde el 16 de mayo de 1996, adscrita desde el 1 de enero de 2015 al Grado 6° de la Escala Única de Sueldos Mensuales aplicable al personal del Servicio de Salud, tanto en funciones de Jefa de Coordinación de Redes Asistenciales del Ministerio de Salud, desde el 21 de enero de 2009 al 26 de abril de 2014, luego de Directora Subrogante del Departamento de Dirección de Atención Primaria, que desempeñó desde el 27 de abril de 2017 al 4 de junio de 2018. Las referidas funciones en calidad de profesional a contrata Grado 6° aparecen consignadas en las Resoluciones N° 22 de 19 de enero de 2016; N° 1.070 de 16 de diciembre de 2017 y N° 665 de 16 de abril de 2018. 

Quinto: Que no ha existido controversia respecto de haberse dispuesto por el Director del Servicio de Salud de Arica el acto que la recurrente estima agraviante, teniendo para ello como fundamento el informe técnico del Subdirector de Recursos Humanos contenido en el Memorándum N° 355 de 4 de mayo de 2018, aludido en el basamento tercero de esta sentencia. Tampoco ha mediado controversia en torno a que la reducción de dos grados en la remuneración de la actora desde el Grado 6° al Grado 8° de la respectiva Escala Única de Sueldos se debe concretar una vez concluida la tramitación iniciada el 5 de mayo de 2018, mediante el ingreso a trámite de un “contrato a contrata” profesional, Grado 8°, en virtud de lo informado en el referido Memorándum N° 355 de 4 de mayo de 2018; refiriéndose con ello inequívocamente a la Resolución TRA impugnada, relativa a la actora. Finalmente, hay acuerdo entre la actora y el recurrido acerca de que la referida modificación en trámite ha tenido lugar en circunstancias que, por Resolución N° 665 de 16 de abril de 2018, se determinó vincular la contrata de la recurrente al Grado 6°. 

Sexto: Que, según se expresa en el Memorándum N° 355 de 4 de mayo de 2018, antes mencionado, los criterios que sirven de fundamento a la Resolución TRA que motiva la 4 acción de autos, aparecen determinados en su gran mayoría por el cargo de “encargada de una sección del DAP” al que se destina a la recurrente, tales como la responsabilidad que exige, el personal bajo su dependencia, y la complejidad de la función. Sólo el criterio de la antigüedad resulta ajeno a la descripción objetiva y general de la función de “encargada de una sección del DAP” sobre la que discurre el instrumento en análisis, en el que se ampara la Resolución TRA. impugnada. En tales condiciones, se aprecia que los criterios de “capacidad, calificación e idoneidad personal” que consulta el artículo 10, inciso 4°, de la Ley N° 18.834 para los efectos de determinar la remuneración del personal a contrata, aparecen completamente preteridos en el aludido Memorándum N° 355 que sirve de sustento al acto impugnado. 

Séptimo: Que la Ley N° 19.880 que establece las Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los actos de los Órganos de la Administración del Estado, en cumplimiento de criterios constitucionales, se ha encargado de desarrollar los principios destinados a asegurar un procedimiento racional y justo en las actuaciones de los órganos administrativos, puntualizando en el artículo 1° que sus preceptos se aplicarán con carácter supletorio en aquellos casos donde la ley establezca procedimientos especiales. En este sentido, en lo pertinente a las atribuciones de asignación de grado de cargos o empleos a  contrata que corresponden al jefe superior del servicio respectivo, contenido en el citado artículo 10 del Estatuto Administrativo, no contempla reglas especiales acerca del procedimiento que debe emplearse para el ejercicio de tales atribuciones, razón por la que inequívocamente cabe aplicar las disposiciones contempladas en la referida Ley N° 19.880. 

Octavo: Que la citada Ley N° 19.880 consigna, en su artículo 11, inciso 2°, en relación con su artículo 41, el deber de motivación propio de toda actuación administrativa, el que consiste en fundamentar explícitamente en el mismo acto la decisión, los hechos y los puntos de Derecho que afecten a las personas. 

Noveno: Que, desde esta perspectiva, cabe analizar si en el caso concreto se ha cumplido por parte de la Administración con la motivación del acto a través de la exteriorización de las razones que han llevado a dictarlo, como también con la suficiencia los motivos expresados; entendidos ambos condicionamientos como un límite al ejercicio de las facultades discrecionales que detentan las autoridades. En la especie, si bien el acto impugnado da cuenta de las razones en que se ampara su dictación, tales motivos mal pueden estimarse suficientes. Según se ha establecido, la remuneración Grado 8° que habría de corresponder a la recurrente no aparece determinada según los criterios 6 subjetivos que consulta el artículo 10 de la Ley N° 18.834, relativos a las fortalezas personales del funcionario que deben relacionarse con el cargo o labor que se le encomendará. La fundamentación del acto decae si se ha soslayado un importante rubro de los merecimientos que exige la precitada disposición para resolver sobre la asignación de grado de una contrata, tanto en lo pertinente a las fortalezas de la funcionaria, como en vinculación con las características del cargo al que se le destina. A lo anterior se suma la proximidad en el tiempo, que no supera una extensión de tres semanas, de un acto que vincula la contrata de la recurrente al Grado 6°, como consta en Resolución N° 665 y luego otro que la adscribe al Grado 8°, según se consigna en el ingreso a trámite de la Resolución TRA. impugnada. En tales condiciones, se refuerza la manifiesta debilidad en la motivación del acto impugnado. En suma, la autoridad no ha esgrimido ni acreditado los presupuestos que autorizan la reducción de Grado a que se somete a la actora. En tales condiciones, la Resolución TRA. denunciada no cumple con el estándar mínimo de fundamentación que la ley exige, vulnerando el principio de razonabilidad, de deferencia y de motivación que, entre otros, deben inspirar el actuar de los órganos administrativos. 

Décimo: Que de acuerdo con lo antes razonado y considerando que, según se ha expresado, la suficiencia de los motivos que fundamentan el acto es un requisito exigido por la ley a toda actuación administrativa que afecte derechos de particulares, en la especie se ha incurrido en una ilegalidad que amenaza a la recurrente con imponerle una diferencia arbitraria al disminuir su remuneración, vulnerándose con ello la garantía fundamental de igualdad ante la ley, consagrada en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política. De igual manera se ve amenazado el derecho de propiedad del artículo 19 N° 24 de la Carta Fundamental, toda vez que al incurrir la institución cuestionada en un acto arbitrario e ilegal amenaza a la recurrente de verse privada de parte de sus remuneraciones hasta el término de su contrata previsto para el 31 de diciembre próximo. Por estas consideraciones y de conformidad con lo que dispone el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de dieciocho de julio de dos mil dieciocho declarándose en su lugar que se acoge el recurso de protección interpuesto por Lorena Margarita Tapia Pastén en contra del Director del Servicio de Salud de Arica y, en consecuencia, se deja sin efecto la Resolución TRA ingresada a tramitación el 5 de mayo de 2018 que, en virtud de lo informado el Memorándum N° 355 de 4 de  mayo de 2018, modifica el grado vinculado a la contrata de la recurrente, debiendo el Servicio recurrido pagar al actora las diferencias de remuneraciones devengadas desde la fecha en que hubiere tenido lugar la disminución de grado, en su caso, y hasta el día 31 de diciembre de 2018. Se previene que el Ministro señor Muñoz, para concurrir al fallo, tiene, además, presente que en el régimen estatutario de la administración las condiciones de nombramiento de los funcionarios corresponde mantenerlas, en especial cuando la vinculación es por períodos predeterminados, como en la especie, sin que cuente la administración con facultades extraordinarias para innovar en aspectos esenciales, como en el monto de la remuneración. De lo contrario las relaciones de los funcionarios con la administración se tornarían precarias, quedando entregadas, más que a aspectos objetivos, a criterios de oportunidad o conveniencia evaluados por la autoridad respectiva, todo lo cual el ordenamiento jurídico no ha previsto y, todo lo contrario, descarta cualquier atisbo de arbitrariedad. 

Regístrese y devuélvase. 

Redacción a cargo del Ministro señor Prado y de la prevención, su autor. 

Rol N° 18.655-2018. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María  Eugenia Sandoval G., Sr. Arturo Prado P. y Sra. Ángela Vivanco M. y el Abogado Integrante Sr. Pedro Pierry A. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Muñoz por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Pierry por estar ausente. Santiago, 20 de noviembre de 2018. 10 

 En Santiago, a veinte de noviembre de dos mil dieciocho, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente.
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ADVERTENCIA: Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.