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viernes, 7 de diciembre de 2018

Multa a consecuencia de infracción sanitaria. Errada aplicación del principio de especialidad. Se acoge recurso de casación en el fondo.

Santiago, veintisiete de noviembre de dos mil dieciocho. 

Vistos: 

En estos autos rol N° 40.495-2017, sobre reclamación de multa sanitaria, caratulados “Aguas del Altiplano S.A con Secretaría Regional Ministerial de Salud de Tarapacá”, seguidos ante el Segundo Juzgado Civil de Iquique, la referida sociedad impugnó la Resolución N° 3245 de 12 de septiembre de 2013, emitida por la demandada, acto administrativo a través del cual se rechazó el recurso de reposición deducido y mantuvo a firme la multa impuesta mediante Resolución N° 2839, de 9 de agosto de 2013, que la sanciona con el pago de 1000 UTM. Sostiene la reclamante que el origen del procedimiento sancionatorio se remonta a fiscalizaciones realizadas los día 16 y 31 de mayo del año 2013, por la SEREMI de Salud de la Región de Tarapacá, en la comuna de Alto Hospicio, en que se constató una serie de hechos que a juicio de la autoridad son constitutivos de una infracción sanitaria. Así, en la primera de estas fiscalizaciones, se apreció la presencia de aguas servidas en la vía pública, producidas por la rotura de un bypass que fue instalado con la finalidad de desviar las aguas servidas desde un primer colector dañado a otro colector que estaba operativo. 

En tanto, en la segunda inspección, sólo se refiere que se mantienen las deficiencias sanitarias, sin ninguna clase de descripción efectiva de los hechos imputados. Explicó que los hechos se originaron en el desarrollo de trabajos cuya finalidad era la de reemplazar dos colectores que fueron dañados al haberse producido un hundimiento o asentamiento del terreno, ello con la finalidad de precaver que ocurrieran situaciones que pusieran en riesgo la continuidad del servicio de recolección y tratamiento de aguas servidas, construyéndose cuatro colectores al efecto, razón por la que se implementó el sistema de bypass para la continuidad del servicio. Añade que se sancionó a su representada al pago de 1000 UTM por no haber implementado las medidas tendientes a evitar la producción del daño y por haber infringido el artículo 89 del Código Sanitario, letras a) y b), en relación con el artículo 1° del Decreto Supremo N° 144 de 1961 y el articulo 99 del DFL N° 382/1988 del MOP. Sin embargo, al resolver la reposición la autoridad cambia el argumento, modificando los cargos formulados, al señalar que la sanción se impone por la presencia de aguas servidas en la vía pública, en circunstancias que originalmente tanto la sanción como los cargos formulados, fueron impuestos por no haberse ejecutado medidas preventivas tendientes a evitar la producción del daño. Es en este contexto, en lo que importa al arbitrio, que se alega la incompetencia de la SEREMI de Salud para sancionar por incumplimiento a las labores preventivas en los colectores. Una vez finalizado el período de discusión y prueba, se dictó el fallo de primer grado que rechazó la acción, sosteniendo que en el mes de mayo del año 2013 se produjo una filtración de aguas servidas en la localidad de Alto Hospicio, cuestión que constituye una transgresión a las normas sectoriales de competencia de la Secretaria Regional Ministerial de Salud de la Región de Tarapacá, puesto que los hechos descritos en la resolución impugnada se enmarcan dentro de aquellos factores que pudiesen causar daño a la población, dado lo tóxico y peligroso de una inundación y filtración de aguas servidas en la localidad de Alto Hospicio, lo que según lo dispuesto en el Código Sanitario, específicamente en los artículos 9, 67 y 89, es de competencia del Servicio de Salud, correspondiéndole a éste, garantizar, precaver, controlar y evitar todo daño o eventual factor de riesgo que pudiese afectar a la población. Agrega que la SEREMI actuó bajo el amparo de la norma sectorial, específicamente el artículo 89 del Código Sanitario y el artículo 1° del Decreto Supremo N° 144/1961, normas dictadas para evitar emanaciones o contaminantes atmosféricos que pudiesen causar daño a la población, por lo que resulta forzoso rechazar las alegaciones de incompetencia. Apelada la sentencia antes referida, una sala de la Corte de Apelaciones de Iquique la revocó, sosteniendo que la SEREMI de Salud de Tarapacá es incompetente para sancionar los hechos que fueron fiscalizados. En contra de la última sentencia, la parte demandada dedujo recurso de casación en el fondo. Se trajeron los autos en relación. Considerando: 

Primero: Que en el primer capítulo de casación en el fondo se denuncia la infracción de los artículos 1°, 8, 9 letra A), 67, 71, 161 del Código Sanitario, en relación a los artículos 19, 20 y 22 del Código Civil, yerro jurídico que se cometería al establecer que la Seremi de Salud no es competente para sancionar las conductas infraccionales atribuidas a la actora. Explica que de las normas citadas se desprendería que el fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República corresponde a la autoridad sanitaria, en este caso al Ministerio de Salud, que actúa a través de sus Secretarías Regionales Ministeriales de Salud a nivel desconcentrado. Tales disposiciones establecen que el órgano competente para sancionar infracciones sanitarias como la ocurrida en la especie, es la autoridad sanitaria y no la Superintendencia de Servicios Sanitarios, como erradamente lo asentó el fallo impugnado. 

Segundo: Que en el siguiente acápite se acusa la vulneración de los artículos 2°, 11 y 20 de la Ley N° 18.902 en relación a los artículos 7°, 34 y 35 del DFL N° 382/1988 del MOP, normas que permiten establecer que el órgano competente para sancionar una infracción sanitaria que ponga en peligro la salud de la población es la autoridad sanitaria, mediante las Secretarías Regionales Ministeriales de Salud y no la Superintendencia de Servicios Sanitarios. En efecto, las disposiciones de la Ley N° 18.902 tienen un fin claro y preciso, establecido en el artículo 2°, el cual se debe interpretar a la luz de lo dispuesto en los artículos 34 y 35 del DFL 382/1988 del MOP, que corresponde a la fiscalización del funcionamiento de las concesiones sanitarias y no la protección de la salud pública. 

Tercero: Que, en el siguiente capítulo, se acusa la infracción del artículo 13 del Código Civil, disposición que consagra la regla de lex specialis derogat generali, que ha sido mal aplicada al establecer que la Ley N° 18.902 y el DFL N° 382/1988 del MOP y su reglamento contenido en el D.S N° 1199/2004 del MOP, constituye normativa especial respecto al Código Sanitario. La referida conclusión es errada, puesto que todas las normas referidas en este arbitrio, en su conjunto, regulan a los distintos órganos de control de los asuntos  sanitarios, siendo la Superintendencia de Servicios Sanitarios un órgano fiscalizador de empresas prestadoras de servicios sanitarios, a la luz de lo expresado en los artículos 2 de la Ley N° 18.902, norma que en ningún caso excluye por especialidad los artículos 1°, 9, 17 letra a), 67 y 71 del Código Sanitario. Enfatiza que la Ley N° 18.902, que creó la Superintendencia de Servicios Sanitarios, es una norma que tiene fines diversos a las disposiciones del Código Sanitario, cuestión que excluye la aplicación del principio de especialidad. 

Cuarto: Que al explicar cómo los errores de derecho han influido en lo dispositivo del fallo, sostiene que, de no haberse incurrido en ellos, la sentencia impugnada habría concluido que la SEREMI de Salud era competente para fiscalizar e imponer la multa reclamada en autos y, en consecuencia, habría confirmado el fallo de primer grado. 

Quinto: Que constituye una circunstancia fáctica de la causa, que el hecho base de la infracción cursada consignado en el acta de fiscalización N° 4884, de 31 de mayo de 2013, es la presencia de aguas servidas en la vía pública el día 16 de mayo de 2013, a consecuencia de la ruptura de un bypass instalado por la empresa Aguas del Altiplano S.A. para desviar aguas servidas desde un colector dañado a otro operativo, en la intersección de las  calles Gabriela Mistral con Estados Unidos, comuna de Alto Hospicio. Expresamente en la referida acta se indica: “(…) se pudo evidenciar colapsos de aguas servidas directamente en las vías públicas, contaminando juegos infantiles, aceras y calzadas sin realizar ningún tipo de tratamiento desinfectante, además de presencia de gran cantidad de moscas vivas en el ambiente”. 

Sexto: Que la sentencia impugnada al resolver la alegación de incompetencia enarbolada por la actora sostiene que la actividad, derechos y obligaciones de las empresas concesionarias del servicio público sanitario, están regulados por el DFL 382/88 del MOP, Ley General de Servicios Sanitarios, y su Reglamento contenido en el Decreto Supremo N° 1199/2004 del MOP y en la Ley N° 18.902, que establecen un estatuto especial. Así, el artículo 2° del último cuerpo legal señalado otorga a la Superintendencia de Servicios Sanitarios la fiscalización de los prestadores de servicios sanitarios respecto del cumplimiento de las normas relativas a los mismos, de lo que se sigue que dicha entidad es la autoridad administrativa competente para conocer y sancionar infracciones cometidas por tales concesionarias en la prestación de sus servicios.  Por lo anterior, no obstante que el Código Sanitario contiene la norma general de su artículo 1°, que le asigna la regulación de todos los asuntos relacionados con el fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República, el mismo deja a salvo las materias sometidas a otras leyes, cuyo es el caso, ante lo cual, las normas del literal a) de su artículo 9°, 67 y 71 del mencionado cuerpo normativo, son desplazadas por la normativa especial mencionada. Concluye que la autoridad competente para conocer de la infracción denunciada por el fiscalizador sanitario era la Superintendencia de Servicios Sanitarios, a quien la Seremi de Salud, no obstante su facultad de fiscalización inicial, debió remitir los antecedentes para conocer de la misma, pues dentro de los deberes legales de la concesionaria está mantener la calidad y continuidad del servicio. Séptimo: Que, como se observa, para resolver las materias propuestas en el arbitrio, esta Corte debe dilucidar si los hechos que constituyen una infracción a la normativa sanitaria, por provenir de una empresa concesionaria de servicio sanitario, quedan únicamente bajo la facultades fiscalizadoras y sancionatorias de la Superintendencia de Servicios Sanitarios, sin que puedan aquellos ser investigados y sancionados por la autoridad sanitaria. En efecto, la incompetencia asentada por los jueces del grado, fundada en la aplicación del principio de especialidad, descansa en la idea fundamental antes referida, pues aun cuando no se diga expresamente, es evidente que cualquier hecho cometido por una concesionaria, que derive de la explotación de su concesión, a juicio de los sentenciadores, será de competencia exclusiva y excluyente de la Superintendencia antes referida. 

Octavo: Que, al respecto, se debe precisar que el artículo 1° del Código Sanitario dispone que rige todas las cuestiones relacionadas con el fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la República, y el artículo 3° del mismo cuerpo legal entrega al Servicio Nacional de Salud la facultad de atender todas las materias relacionadas con la salud pública y el bienestar higiénico del país. En este sentido el artículo 67 del mencionado cuerpo legal dispone: “Corresponde al Servicio Nacional de Salud velar porque se eliminen o controlen todos los factores, elementos o agentes del medio ambiente que afecten la salud, la seguridad y el bienestar de los habitantes en conformidad a las disposiciones del presente Código y sus reglamentos”. Por su parte, el artículo 73 del mismo cuerpo normativo señala: “Prohíbese descargar las aguas servidas y los residuos industriales o mineros en ríos o lagunas, o en cualquiera otra fuente o masa de agua que sirva para proporcionar agua potable a alguna población, para riego o para balneario, sin que antes se proceda a su depuración en la forma que se señale en los reglamentos”. Agrega su inciso segundo, “Sin perjuicio de lo establecido en el Libro IX de este Código, la autoridad sanitaria podrá ordenar la inmediata suspensión de dichas descargas y exigir la ejecución de sistemas de tratamientos satisfactorios destinados a impedir toda contaminación”. Finalmente el artículo 171 del Código Sanitario entrega la facultad sancionadora a la autoridad señalando: “De las sanciones aplicadas por el Servicio Nacional de Salud podrá reclamarse ante la justicia ordinaria civil, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia, reclamo que tramitará en forma breve y sumaria. El tribunal desechará la reclamación si los hechos que hayan motivado la sanción se encuentren comprobados en el sumario sanitario de acuerdo a las normas del presente Código, si tales hechos constituyen efectivamente una infracción a las leyes o reglamentos sanitarios y si la sanción aplicada es la que corresponde a la infracción cometida”. Este conjunto normativo consagra las amplias facultades que ostentan las respectivas Seremis de Salud en  materia sanitaria, las que reflejan el evidente interés público que subyace en la protección de la salud de los habitantes de la República. Este objetivo debe orientar toda interpretación que se realice en el caso de autos, puesto que en definitiva las prerrogativas dadas a la autoridad administrativa dicen relación con el rol asignado respecto del fomento, protección y recuperación de la salud de los habitantes de la Región del Tarapacá con miras a la efectiva materialización de las garantías constitucionales consagradas en al artículo 19 N° 1, 7 y 8 de la Carta Fundamental. Frente a ese estatuto normativo, que entrega la facultad fiscalizadora y sancionadora al Servicio Nacional de Salud, que actúa a través de la SEREMI respectiva, se encuentra el estatuto normativo que regula la actuación de las empresas concesionarias de servicios sanitarios. Así, el artículo 11 de la Ley N°18.902 dispone: “Los prestadores de servicios sanitarios que incurrieren en alguna infracción a las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con los servicios sanitarios, o en incumplimiento de las instrucciones, órdenes y resoluciones que dicte la Superintendencia, podrán ser objeto de la aplicación por ésta, sin perjuicio de las establecidas específicamente en esta ley o en otros cuerpos legales o reglamentarios, de algunas de las siguientes multas a beneficio fiscal en los siguientes casos (…)”, consagrando así la competencia de la Superintendencia de Servicios Sanitarios para fiscalizar e imponer sanciones a las empresas que presten servicios de este tipo, en el evento de incumplimiento de las obligaciones que deben observar en razón de la actividad especial que ejecutan. Por su parte, la Ley General de Servicios Sanitarios estatuye en su artículo 34: “El prestador estará obligado a controlar permanentemente y a su cargo, la calidad del servicio suministrado, de acuerdo a las normas respectivas, sin perjuicio de las atribuciones de la entidad normativa y del Ministerio de Salud”, contenido al que el artículo 45 -referido específicamente a la descarga de aguas servidas-, en su inciso segundo agrega: “La fiscalización del cumplimiento de lo dispuesto en este artículo (que establecen obligaciones para los usuarios) será efectuada por el prestador del servicio de recolección de aguas servidas y su contravención lo faculta para suspender la prestación del servicio, sin perjuicio de los cobros por la reparación de los daños y desperfectos causados en las instalaciones. Simultáneamente, comunicará esta medida a la entidad normativa y al Ministerio de Salud”. 

Noveno: Que de las disposiciones transcritas se desprende la coexistencia de los ámbitos de acción de ambos órganos administrativos –Superintendencia de Servicios  Sanitarios y Seremi de Salud– sin que aquellos se excluyan entre sí. En efecto, la aplicación del principio de especialidad esgrimido por los sentenciadores implicaría aceptar que con la entrada en vigencia de la normativa que rige la actividad de las empresas concesionarias de servicios sanitarios y de la Superintendencia del ramo, la autoridad sanitaria habría quedado inhibida del ejercicio de las facultades de fiscalización, previstas por el artículo 67 del Código Sanitario, así como la sancionatoria expresamente consagrada en el artículo 171, cuestión que no es efectiva, toda vez que no existe ninguna disposición de la Ley N° 18.902 que permita asentar tal conclusión. En este aspecto es importante destacar que en la especie el principio de especialidad ha sido mal aplicado, toda vez que aún cuando se pueda establecer que la normativa que regula la actuación de las empresas concesionarias de servicios sanitarios y de la Superintendencia del ramo, tenga tal carácter, lo cierto es que no existe incompatibilidad que determine la aplicación de un estatuto normativo sobre el otro, toda vez que cada autoridad –Superintendencia de Servicios Sanitarios y SEREMI de Salud- tienen ámbitos de acción distintos. Así, aún cuando ambas autoridades pueden fiscalizar al mismo sujeto, lo cierto es que aquello lo hacen en relacióna la aplicación de la normativa que se encuentra entregada a su respectiva competencia. Lo anterior es relevante, toda vez que permite asentar la subsistencia de las facultades entregadas a la autoridad sanitaria, para los efectos protectores de la salud pública, de supervigilancia del cumplimiento de las normas legales y reglamentarias conducentes a estos fines y las sancionatorias para cuyos efectos el legislador ha previsto un procedimiento especial de reclamación en los artículos 171 y siguientes del Código citado. En este aspecto, se debe ser enfático en señalar que las normas contenidas en la Ley N° 18.902 y DFL N° 382/1988 del MOP, antes transcritas, no pueden impedir que la autoridad sanitaria efectúe las fiscalizaciones dentro del área de su competencia, esto es, en vista a la protección de la salud pública, máxime si el objetivo de la fiscalización es distinto, pues la Superintendencia de Servicios Sanitarias fiscaliza y sanciona en cuanto el hecho provenga del incumplimiento de la normativa que regula la actividad que ha sido concesionada; en cambio, como se ha sostenido, el ámbito de actuación de la autoridad reclamada se relaciona con la fiscalización del cumplimiento de la normativa sanitaria, sancionando al sujeto pasivo que incumple ésta y pone en riesgo o afecta la salud pública, con independencia de que los hechos se  originen o no en el ejercicio de una actividad concesionada. La trascendencia de lo expuesto radica en que la sanción reclamada en autos no deriva únicamente de la circunstancia de haber permitido el vertimiento de aguas servidas a las vía pública, sino que ésta se impone por no adoptar medidas inmediatas de desinfección del lugar, permitiendo la contaminación de juegos infantiles, aceras y calzadas. 

Décimo: Que de lo hasta ahora expuesto fluye que, efectivamente, los sentenciadores incurren en los yerros jurídicos que se les atribuyen en los tres capítulos de casación en el fondo, toda vez que al establecer la incompetencia de la SEREMI de Salud de Tarapacá para sancionar los hechos descritos en el acta de fiscalización N° 4884, se vulneran los artículo 1, 67, 71, 171 del Código sanitario, que de manera expresa otorgan las facultades fiscalizadoras y sancionatorias a la referida autoridad. Asimismo, se infringen los artículos 2°,11 y 20 de la Ley 18.902 y 34 del DFL 382/1988, puesto que tales normas que entregan facultades a la Superintendencia de Servicios Sanitarios, no excluyen el ejercicio de las facultades antes referidas por parte de la reclamada. Finalmente, se vulnera, el artículo 13 del Código Civil, toda vez que existe una errada aplicación del principio de especialidad, en la medida que, como se asentó, ambos estatutos jurídicos entregan facultades que coexisten y se aplican a ámbitos de fiscalización distintos, razón por la que el recurso de casación en el fondo debe ser acogido. Por estas consideraciones y de conformidad con lo que disponen los artículos 764, 765, 767, 772 y 785 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo deducido por la parte reclamada del Fisco de Chile, en lo principal de la presentación de fojas 908, en contra de la sentencia de cuatro de septiembre de dos mil diecisiete, escrita a fojas 903, la que por consiguiente es nula y se reemplaza por la que se dicta a continuación. Redacción a cargo del Ministro señor Aránguiz. 

Regístrese. 

Rol N° 40.495-2017. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sr. Arturo Prado P. y el Abogado Integrante Sr. Pedro Pierry A. No firma, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar con licencia médica. Santiago, 27 de noviembre de 2018.Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema 

En Santiago, a veintisiete de noviembre de dos mil dieciocho, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente. 

Sentencia de reemplazo

Santiago, veintisiete de noviembre de dos mil dieciocho. 

De conformidad con lo que prescribe el artículo 786 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo. 

Vistos: 

Se reproduce íntegramente la sentencia en alzada. Asimismo, se reproducen los fundamentos séptimo a noveno del fallo de casación que antecede. Y de conformidad, además, con lo dispuesto en los artículos 186 y 187 del Código de Procedimiento Civil, se confirma la sentencia de treinta de septiembre de dos mil dieciséis, escrita a fojas 783 y siguientes. 

Regístrese y devuélvase con sus agregados. 

Redacción a cargo del Ministro señor Aránguiz. 

Rol N° 40.495-2017. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sr. Arturo Prado P. y el Abogado Integrante Sr. Pedro Pierry A. No firma, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar con licencia médica. Santiago, 27 de noviembre de 2018.Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema 

En Santiago, a veintisiete de noviembre de dos mil dieciocho, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.

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ADVERTENCIA: Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.