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domingo, 9 de diciembre de 2018

Reclamación por ilegalidad a consecuencia de un incumplimiento de los estándares de servicio electricidad y combustibles. Se confirma sentencia apelada.

Santiago, veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho. 

VISTOS: 

Se reproduce la sentencia de alzada, con excepción del párrafo final del fundamento cuarto, que se elimina. Y TENIENDO, ADEMÁS, PRESENTE: 

PRIMERO: Que Empresa Eléctrica Atacama S.A. ha deducido reclamación de ilegalidad, al tenor de lo estatuido en el artículo 19 de la Ley N° 18.410, en contra de la Resolución Exenta N° 11.755, de 29 de diciembre de 2015, confirmada por la Resolución Exenta N° 21.035, de 3 de noviembre de 2017, ambas de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, que aplicó a la actora una multa de 2.190 Unidades Tributarias Mensuales por la comisión de una infracción gravísima consistente en el incumplimiento de los estándares de calidad de suministro, por haber excedido, respecto de tres alimentadores, los valores máximos establecidos para los índices de continuidad de suministro consagrados en el artículo 246 del Reglamento, en el período comprendido entre diciembre 2013 y noviembre 2014, lo que importa, a juicio de la autoridad, una transgresión a lo establecido en el artículo 130 del Decreto con Fuerza de Ley N° 4/20.018 y en los artículos 221, 246 y 323, letra e), del Decreto Supremo N° 327/97.  Como fundamento de su acción sostiene que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles incurrió en cuatro ilegalidades. Hace consistir la primera en que la autoridad clasificó la infracción constatada como gravísima a partir de supuestos fácticos errados, con lo que se apartó de los criterios de clasificación establecidos en el artículo 15 de la Ley N° 18.410, pues le imputa, sin fundamento alguno, que las interrupciones de que se trata habrían afectado al 5,9% de sus clientes; b) en segundo término reprocha que la autoridad infringió gravemente los principios de publicidad, transparencia y probidad al imponer a su parte una sanción de 2.120 UTM, apartándose -sin modificación o comunicación previa ni publicidad alguna- de la metodología de cálculo para las sanciones de los índices de continuidad de suministro por alimentador que ella misma estableció y comunicó a todas las empresas de distribución de energía eléctrica del país mediante su Oficio Circular N° 2990 de 26 de junio de 2007, y que ha aplicado regular y continuamente por 10 años; c) en tercer lugar sostiene que la Superintendencia dictó la resolución reclamada infringiendo los deberes de fundamentación establecidos en el artículo 11 de la Ley N° 19.880, en el artículo 13 de la Ley N° 18.575 y en el artículo 19 del reglamento de sanciones en materia de electricidad y combustibles aprobado por el Decreto N° 119 del Ministerio  de Economía, y, por último, alega que al regular el monto de la multa la reclamada interpretó incorrectamente u omitió los criterios y circunstancias establecidos en el artículo 16 de la Ley N° 18.410, de modo que la sanción resulta desproporcionada. Respecto del primer reproche de ilegalidad añade que la SEC no razonó ni consideró importantes datos estadísticos y antecedentes técnicos que podrán permitir arribar a la cifra total de clientes afectados por la conducta infraccional; así, no señaló la cantidad de clientes totales que tiene EMELAT, tampoco se estableció cuántos clientes se encuentran conectados a cada uno de los alimentadores cuyos índices supuestamente se han infringido, no hay detalle de los tiempos totales de interrupción para cada cliente y ni siquiera estableció a cuántos clientes correspondería ese 5,9%, porcentaje con el cual la autoridad clasificó la conducta infraccional como gravísima, confiriéndole una naturaleza y gravedad superior a la real. Agrega que es imposible determinar el porcentaje de clientes afectados por la superación de los índices en comento y que, de serlo, quien deba acreditar tal circunstancia era la SEC, carga que no satisfizo, tiñendo así de ilegalidad la resolución sancionatoria impugnada. Termina solicitando que las resoluciones reclamadas sean dejadas sin efecto o, en subsidio, que se sustituya la  sanción impuesta por la de amonestación escrita o bien, en subsidio de esto último, que se reduzca significativamente el monto de la multa. 

SEGUNDO: Que al informar la Superintendencia de Electricidad y Combustibles solicitó el rechazo, con costas, de la reclamación aduciendo que lo obrado por su parte se ha ajustado en plenitud a la normativa vigente. Enseguida explica que el presente recurso de reclamación se enmarca dentro del procedimiento de fiscalización que aplica su parte con el objeto de velar por el cumplimiento de los estándares de calidad de servicio establecidos en la normativa sectorial. Arguye que las empresas concesionarias del servicio público de distribución de electricidad deben ofrecer un servicio continuo, existiendo un límite en la cantidad de interrupciones, y en la duración de éstas que no puede ser sobrepasado, de modo de otorgar un buen servicio a la comunidad. Precisa que los valores máximos exigidos, en virtud de lo dispuesto en los artículos 227 y 246 del Decreto Supremo N° 327/97, que contiene el Reglamento Eléctrico, son determinados por la Comisión Nacional de Energía, en el informe que fija las bases para el cálculo de componentes del valor agregado de distribución. En esa virtud y en el ejercicio de sus atribuciones fiscalizadoras, tras haber recibido la información  correspondiente a las interrupciones de suministro que afectan a las redes de distribución de cada una de las concesionarias, para el periodo de fiscalización correspondiente al año 2014, su parte formuló a EMELAT el cargo consistente en haber excedido los valores máximos permitidos por la normativa vigente en los índices por alimentador que indica, actuación que constituye un incumplimiento de los estándares de calidad de suministro que establece el reglamento e infringe lo dispuesto en los artículos 130 del Decreto con Fuerza de Ley N° 4/20.018 y 221, 246 y 323 letra e) del citado Decreto Supremo N° 327/97, ya sea respecto del número de interrupciones permitidas o de su duración. Con relación al primer reproche de ilegalidad sostenido por la reclamante, expresa que el proceso de fiscalización de que se trata se realiza con los datos que entregan las propias empresas fiscalizadas, quienes informan la existencia de una determinada interrupción, su duración, el alimentador afectado y el número de clientes abastecidos por el mismo, de modo que, según sostiene, sus alegaciones no tienen ningún asidero fáctico ni jurídico. Agrega que la calificación de gravísima que hizo de la infracción sancionada no se basa única y exclusivamente en el porcentaje de usuarios afectados por la infracción, sino que también, de acuerdo a la tipología establecida en el  artículo 15 de la Ley N° 18.410, en que la reclamante tiene el carácter de reincidente en la materia, pues en años anteriores ha sido sancionada por incurrir en esta misma infracción, respecto de los mismos alimentadores que registran excesos en esta oportunidad. Con relación al segundo reproche que formula la reclamante, señala que éste se basa en un supuesto errado, consistente en que la SEC habría consagrado normativamente una metodología de cálculo cuyo objeto sería determinar la cuantía de las multas aplicables en esta materia, puesto que, según aduce, el oficio citado por la actora tuvo por único fin responder una consulta realizada a su parte en agosto del año 2006 por la Asociación Gremial de Empresas Eléctricas, en virtud de la cual preguntó por la metodología de cálculo que, a esa fecha, aplicaba para estos efectos. Respecto de la tercera ilegalidad alegada señala que la sola lectura de las Resoluciones Exentas N° 11.755, de 2015, y 21.035, de 2017, demuestra que se trata de actos debidamente fundados en todos sus elementos esenciales. Agrega que la Resolución Exenta N° 11.755, en sus Considerandos 5 y 6, explica con claridad los principales factores que se tuvieron en consideración al momento de determinar la multa aplicable a la recurrente.  Acerca del cuarto y último reproche de ilegalidad asevera, en primer lugar, que lo alegado en esta parte denota una falta de consciencia respecto de la gravedad de la infracción sancionada y de la naturaleza del servicio que la actora presta, puesto que, como lo prescribe el artículo 15 de la Ley N° 18.410, son graves las infracciones que ponen en peligro la continuidad del servicio respectivo, y en la especie se trata, precisamente, de que los clientes abastecidos por los alimentadores en comento sufrieron más interrupciones que las permitidas por la regulación vigente, con la agravante de que ya en años anteriores la reclamante había incurrido en la misma conducta, configurándose de ese modo la infracción gravísima que se le imputa. Agrega que, conforme al artículo 16 A de la Ley N° 18.410, esa Superintendencia puede aplicar multas de hasta 5.000 Unidades Tributarias Anuales en el caso de las infracciones graves, y de hasta 10.000 Unidades Tributarias Anuales, ó 120.000 Unidades Tributarias Mensuales, en el de las catalogadas como gravísimas, de lo que deduce que una sanción como la aplicada, de 2.190 Unidades Tributarias Mensuales, se encuadra perfectamente dentro de los rangos establecidos por el legislador. Enseguida resalta que la multa aplicada se ajusta a los criterios establecidos en el artículo 16 de la Ley N°  18.410; así, destaca que la reincidencia de la actora evidencia que ésta obtiene un beneficio económico con motivo de la infracción, conformado por los gastos en que no incurrió al no invertir los recursos suficientes para ajustar sus instalaciones a los estándares de calidad que deben proporcionar; finalmente, arguye que la sanción es perfectamente proporcional a la capacidad económica de la reclamante, quien, al igual que todas las concesionarias que prestan el servicio público de distribución de electricidad, tiene garantizadas tarifas de alta rentabilidad económica. 

TERCERO: Que los falladores desecharon la acción intentada fundados, en cuanto al primer capítulo de ilegalidad, en que la reclamante no controvirtió la infracción que se le imputó, pues sólo se limitó a reprochar su calificación como gravísima, sin que haya aportado prueba alguna para demostrar que el porcentaje de usuarios afectados por las interrupciones de que se trata es inferior al 5,9% de sus clientes; además, tuvieron en consideración que la aludida calificación se asienta en lo establecido en el artículo 15 de la Ley N° 18.410, pues la reclamante ha reincidido en la conducta sancionada. Desecharon la segunda ilegalidad basados en que el Oficio Circular N° 2990, de 26 de junio de 2007, carece de los efectos normativos y permanentes que le atribuye la  reclamante, puesto que por su intermedio el ente fiscalizador se limitó a responder una consulta que realizó la Asociación Gremial de las Empresas Eléctricas acerca de la metodología de cálculo empleada en esa época. Enseguida rechazaron el tercer capítulo de la reclamación debido a que los fundamentos y procedimientos que permitieron a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles arribar a la conclusión de que EMELAT debía ser sancionada fueron desarrollados y explicitados en la resolución censurada, misma que, además, se apoyó en lo previsto en el artículo 246 del Decreto Supremo Nº 327. Finalmente, desestimaron el cuarto basamento del reclamo deducido considerando que la multa aplicada a la actora se encuadra dentro de los parámetros de razonabilidad y proporcionalidad establecidos en la Ley N° 18.410. 

CUARTO: Que al apelar la actora sostuvo, en síntesis, que resulta imposible calcular el número de clientes afectados por la superación de los índices de que se trata en autos, en particular porque el método empleado para detectar tales excesos mide la calidad global del servicio y no la del suministro prestado a un cierto número de usuarios. Alega que, por consiguiente, la única forma de establecer la verdadera dimensión de los clientes afectados por este fenómeno requiere de un medio distinto del  utilizado, cuyo empleo le permite aseverar que el porcentaje de usuarios de que se trata asciende solamente al 2,2%. Añade que corresponde a la Superintendencia de Electricidad y Combustibles probar que el número de usuarios involucrado en estos hechos excede del 5%, pues fue dicha autoridad la que calificó la infracción como gravísima. Adujo, finalmente, que el fiscalizador no estimó que estos hechos configuren una transgresión gravísima debido a la reincidencia que el fallo imputa a su parte, de modo que, según entiende, los sentenciadores complementaron, sin que cuenten con facultades para ello, el acto administrativo reclamado. Termina solicitando que se revoque el fallo apelado y se haga lugar a su reclamación. 

QUINTO: Que para resolver el asunto sometido al conocimiento de esta Corte se hace necesario subrayar que el inciso 1° del artículo 130 de la Ley General de Servicios Eléctricos prescribe en su artículo 130 que: “La calidad de servicio de las empresas distribuidoras de servicio público que operen en sistemas cuyo tamaño es superior a 1.500 kilowatts en capacidad instalada de generación, en cuanto a tensión, frecuencia, disponibilidad y otros, corresponderá a estándares normales con límites  máximos de variación que serán los que determinen los reglamentos”. A su vez, el artículo 227 del Decreto Supremo N° 327 de 1997, que contiene el Reglamento de la Ley General de Servicios Eléctricos, dispone que: “La calidad de suministro deberá ser evaluada. La evaluación se realizará separadamente en los sistemas de generación, transporte, distribución, y en los propios del consumidor final. Las mediciones de calidad se efectuarán bajos las siguientes dos modalidades: a) En un punto específico de la red, para determinar el nivel de calidad del suministro entregado al usuario; y b) En un conjunto de puntos de la red o de usuarios, seleccionados de acuerdo a procedimientos estadísticos y al programa y metodología que determine la Superintendencia. Esta medición determinará la calidad global de suministro, considerando el nivel promedio de los parámetros de calidad de suministro y su distribución probabilística. En este caso, la evaluación de la calidad de suministro sólo podrá efectuarse en forma coordinada entre el operador y el organismo habilitado para realizar la medición”. El artículo 246 del mismo texto reglamentario establece que: “Para efectos de la aplicación del literal b) del artículo 227, en lo que respecta al parámetro interrupciones de suministro en instalaciones de servicio  público de distribución, se considerarán al menos los siguientes índices, sobre la base de valores promedio y su distribución probabilística, calculados en los términos que señale la norma técnica: a) Frecuencia media de interrupción por transformador, FMIT; b) Frecuencia media de interrupción por kVA, FMIK; c) Tiempo total de interrupción por transformador, TTIT; d) Tiempo total de interrupción por kVA, TTIK. Los valores exigidos dependerán del área típica de distribución de que se trate y serán definidos por la Comisión con ocasión del cálculo de valores agregados de distribución. Para este efecto, los fijará en las bases del estudio de cada área típica a que se refiere el artículo 296, y serán exigibles a contar de la vigencia del decreto tarifario respectivo. En todo caso, los valores máximos para los parámetros mencionados, considerando sólo interrupciones internas de la red, deberán estar dentro de los rangos siguientes, con la probabilidad de ocurrencia que determine la norma técnica correspondiente: - FMIT entre 5 y 7 veces al año; - FMIK entre 3,5 y 5 veces al año; - TTIT entre 22 y 28 horas al año;  - TTIK entre 13 y 18 horas al año”. Finalmente, mediante Resolución Exenta N° 247, de 2012, de la Comisión Nacional de Energía, que aprobó las “Áreas de Distribución Típicas y Documentos Técnicos con Bases del ‘Estudio para el Cálculo de los Componentes del valor Agregado de Distribución; Cuadrienio Noviembre 2012 - Noviembre 2016’”, se definieron los valores máximos permitidos respecto de los parámetros aludidos en el artículo 246 reproducidos precedentemente, en relación a las denominadas “Zona Urbana”, “Zona rural tipo 1” y “Zona rural tipo 2”. 

SEXTO: Que como parte del proceso de fiscalización del efectivo cumplimiento de los límites señalados en el fundamento que precede, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles recabó, de las propias empresas distribuidoras, la información pertinente, de la que concluyó, en lo que atañe a la situación de la reclamante, que ésta había sobrepasado los niveles máximos permitidos en tres de sus alimentadores en lo vinculado con los conceptos denominados “Frecuencia media de interrupción por kVA” o “FMIK” y “Tiempo total de interrupción por kVA” o “TTIK”, uno de los cuales se encuentra situado en “Zona urbana”, mientras que los restantes están emplazados en la llamada “Zona rural tipo 1”. 

SÉPTIMO: Que, como surge de lo expuesto, la autoridad sectorial obtuvo la información que sirve de sustento a la sanción aplicada de la propia empresa distribuidora, antecedente al que añadió que los datos proporcionados por la actora incluyen, entre otros, el alimentador afectado y el número de clientes que abastece dicho alimentador, de manera que, como es evidente, la Superintendencia se hallaba, efectivamente, en disposición de determinar con precisión cuál es el porcentaje de usuarios de la actora perjudicados por las interrupciones que excedieron el máximo permitido por la normativa vigente. En esas condiciones, forzoso es concluir que el ente fiscalizador estableció, de manera acertada y fundada, cuál es la proporción de clientes de la empresa reclamante que resultó afectada por las interrupciones en el suministro de energía eléctrica, cuya efectiva ocurrencia, por lo demás, no fue controvertida por la actora. Así las cosas, resulta evidente que el primero de los fundamentos del recurso de apelación en examen carece de sustento, puesto que la autoridad contó con la información necesaria y pertinente para establecer el antecedente referido, de lo que se sigue que, al menos en esta parte, el recurso debe ser desestimado. 

OCTAVO: Que, establecido lo anterior, cabe recordar que el artículo 15 de la Ley N° 18.410 preceptúa, en lo que  interesa, que: “Las empresas, entidades o personas naturales, sujetas a la fiscalización o supervisión de la Superintendencia, que incurrieren en infracciones de las leyes, reglamentos y demás normas relacionadas con electricidad, gas y combustibles líquidos, o en incumplimiento de las instrucciones y órdenes que les imparta la Superintendencia, podrán ser objeto de la aplicación por ésta de las sanciones que se señalan en este Título, sin perjuicio de las establecidas específicamente en esta ley o en otros cuerpos legales. Para los efectos de la aplicación de las sanciones a que se refiere el inciso anterior, las infracciones administrativas se clasifican en gravísimas, graves y leves. Son infracciones gravísimas los hechos, actos u omisiones que contravengan las disposiciones pertinentes y que alternativamente: [...] 4) Hayan alterado la regularidad, continuidad, calidad o seguridad del servicio respectivo, más allá de los estándares permitidos por las normas y afecten a lo menos al 5% de los usuarios abastecidos por la infractora”. 

NOVENO: Que del examen de los antecedentes aparece que, al aplicar la sanción materia de la reclamación, la Superintendencia de Electricidad y Combustibles invocó lo estatuido en los artículos 15 y 16 A de la Ley N° 18.410, tuvo en consideración que Empresa Eléctrica Atacama S.A. excedió “los valores máximos permitidos por la normativa vigente para los índices por alimentador establecidos por ley”, incumpliendo los estándares de calidad de suministro que prevé el Reglamento, y destacó, además, que con su actuación afectó “a un 5,9% de sus clientes”, quienes, “por un tiempo superior al tolerado por la normativa vigente se vieron privados de un servicio básico”, antecedentes conforme a los cuales concluyó que dicha compañía incurrió “en una infracción gravísima, por lo que corresponde que le sea aplicada una multa de hasta diez mil unidades tributarias anuales”. 

DÉCIMO: Que en las anotadas condiciones resulta evidente que la reclamada calificó debidamente el proceder de Empresa Eléctrica Atacama S.A., en tanto las interrupciones del suministro eléctrico en que incurrió alteraron “la regularidad, continuidad, calidad o seguridad del servicio respectivo, más allá de los estándares permitidos por las normas”, afectando “a lo menos al 5% de los usuarios abastecidos por la infractora”, motivo suficiente para desestimar el recurso de apelación intentado por la reclamante en este extremo, pues, si bien es cierto que la aludida calificación no deriva de la reincidencia en que habría incurrido la actora, como se lee erróneamente en el fallo apelado, no lo es menos que los antecedentes reunidos en la especie demuestran que la labor de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles en este particular se ajustó plenamente a la normativa vigente, en tanto el porcentaje de clientes perjudicados con el incumplimiento de los estándares de servicio reprochado a la actora excede el máximo permitido por la ley. Por estos fundamentos, disposiciones citadas y lo establecido en el artículo 19 de la Ley N° 18.410, se confirma la sentencia apelada de quince de junio de dos mil dieciocho, pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago. 

Regístrese y devuélvase. 

Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Barra. 

Rol N° 16.476-2018. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sra. Ángela Vivanco M. y los Abogados Integrantes Sr. Julio Pallavicini M. y Sr. Antonio Barra R. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministra señora Sandoval por estar con permiso. Santiago, 26 de noviembre de 2018. 

 En Santiago, a veintiséis de noviembre de dos mil dieciocho, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente.
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