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domingo, 8 de septiembre de 2019

Ley de transparencia e informaci贸n sobre tributos contaminantes. Se rechaza recurso de queja.

Santiago, cuatro de septiembre de dos mil diecinueve. 

Vistos y teniendo presente: 

Primero: Que el Servicio de Impuestos Internos, en autos sobre reclamo de ilegalidad seguidos ante la Corte de Apelaciones de Santiago, dedujo recurso de queja en contra del Ministro Titular Carlos Gajardo Gald谩mez, la Ministra Suplente Paula Rodr铆guez Fondon, y la Abogada Integrante Paola Herrera Fuenzalida, por las faltas y abusos que habr铆an cometido al dictar, el 26 de marzo de 2019, la sentencia que rechaz贸 el reclamo de ilegalidad que ejerci贸 en contra de la decisi贸n de amparo decretada por el Consejo para la Transparencia el 26 de noviembre de 2018, en virtud de la cual se dispuso la entrega al peticionario Jos茅 Carrasco Medina de: “La informaci贸n sobre el nombre de los establecimientos al que se les ha aplicado el impuesto establecido en el art铆culo 8潞 de la Ley N潞 20.780 – establecimientos afectos-, con especificaci贸n del lugar (ciudad) en que se ubica, respecto de las emisiones efectuadas en el a帽o calendario 2017”. La solicitud de acceso a la informaci贸n fue presentada por el peticionario ante el Servicio de Impuestos Internos el 12 de junio de 2018, y su contenido es del siguiente tenor: “Requiero informaci贸n del periodo en que entro en vigencia dicha tributaci贸n hasta la fecha (o lo m谩s pr贸ximo a la actualidad) sobre: 1) Recaudaci贸n total percibida por el cobro del impuesto sobre emisi贸n de contaminantes  establecido en el art. 8 de la ley 20.780. 2) El nombre de los establecimientos al que se les ha aplicado el impuesto ya mencionado. 3) Especificaci贸n del sector industrial o manufacturero al que pertenecen los establecimientos que se les ha aplicado el impuesto. 4) El lugar (ciudad) donde se establecen espec铆ficamente los sujetos de tributo. 5) Especificar las evasiones de los establecimientos que debieron pagar el impuesto, tambi茅n especificando el lugar geogr谩fico (ciudad) en el que se establecen los evasores. Observaciones: Para las solicitud 3) referente al sector industrial o manufacturero me refiero a categor铆as como por ejemplo: Cervecera, Maderero, Qu铆mico, Siderurgia, Celulosa/Papel, Pesquera, Refiner铆a, Agr铆cola, Generadora, etc.”. Tal petici贸n fue parcialmente denegada por el Servicio requerido, indicando que: “Respecto del listado de las empresas a las cu谩les se les ha aplicado el mencionado impuesto, 茅sta contiene informaci贸n referente a documentaci贸n tributaria de contribuyentes, por lo que se configura la causal de reserva contemplada en el art铆culo 21 N° 5 de la Ley N° 20.285, y en virtud de lo anterior, este Servicio se encuentra impedido de proporcionar dicha informaci贸n a terceros”, agregando que, adem谩s: “La informaci贸n solicitada afecta los derechos comerciales y econ贸micos de las personas naturales y jur铆dicas vinculadas al pago del impuesto requerido, por lo que se est谩 frente a  la hip贸tesis planteada en el Art铆culo 21 N° 2, de la Ley N° 20.285”. Respecto de esta decisi贸n el peticionario, el 6 de julio de 2018, recurri贸 de amparo por denegaci贸n de informaci贸n ante el Consejo para la Transparencia, 贸rgano que en sesi贸n de 26 de noviembre de 2018 dispuso acoger el reclamo, en los t茅rminos antes transcritos. Contra aquel pronunciamiento el Servicio de Impuestos Internos dedujo reclamo de ilegalidad, fundado en la incompetencia del Servicio para entregar la informaci贸n solicitada; la inexistencia de la misma; y la configuraci贸n de las causales de secreto o reserva contempladas en los numerales 2 y 5 del art铆culo 21 de la Ley N潞 20.285. La sentencia recurrida rechaz贸 el reclamo descartando la configuraci贸n de cada uno de los cap铆tulos de ilegalidad antes indicados. En relaci贸n a las faltas y abusos que se reprochan a trav茅s del presente recurso de queja, el recurrente divide su argumentaci贸n en dos cap铆tulos. En el primero plantea que los jueces recurridos han incurrido en falta o abuso grave al haber apreciado err贸neamente los antecedentes del proceso, confundiendo la figura de los “establecimientos afectos” (informaci贸n ordenada entregar y de la que carece) con la instituci贸n del “contribuyente”. En efecto, explica que el impuesto en comento no se “aplica” al establecimiento generador de las emisiones se帽aladas en el  inciso 1°, del art铆culo 8° de la Ley N° 20.780, sino que al sujeto, persona natural o jur铆dica que, haciendo uso de las fuentes fijas de los establecimientos afectos, genere las emisiones a que se refiere la norma legal precitada. En raz贸n de lo anterior, es dicho contribuyente quien resulta afecto al impuesto, y no el establecimiento en s铆 mismo, como err贸neamente plantea la solicitud de informaci贸n y la decisi贸n de amparo que impugn贸. Por ello, a su entender se configura la causal prevista en el art铆culo 13 de la Ley N° 20.285, es decir, la imposibilidad para el 贸rgano de entregar la informaci贸n requerida en los t茅rminos solicitados. En un segundo apartado, sostiene que, igualmente, se ha incurrido en falta o abuso grave por contravenci贸n formal de ley al no reconocer la incompetencia que, de acuerdo con la normativa legal vigente, pesa sobre el Servicio para entregar la informaci贸n requerida, obviando que le est谩 vedado, incluso al Ministerio de Medio Ambiente, entregar la informaci贸n solicitada, en virtud de lo prescrito en el inciso final del art铆culo 5° del Decreto N° 18 de 2016 del Ministerio del Medio Ambiente, y en los art铆culos 22, 11 y 8潞 literales g) y h) del Decreto N° 1 de 2013 del Ministerio del Medio Ambiente, no siendo leg铆timo que se obligue al Servicio de Impuestos Internos a hacer p煤blica informaci贸n que fue entregada a los organismos con competencia ambiental bajo aquellas preceptivas.  Solicita, en definitiva, se tenga por interpuesto el recurso de queja por haberse cometido faltas o abusos graves en la dictaci贸n de la sentencia que se impugna, se la invalide y, en su lugar, se declare que el Servicio de Impuestos Internos no debe cumplir con la decisi贸n de amparo que cuestiona. 


Segundo: Que, en su informe, los recurridos reconocen haber concurrido a la dictaci贸n de la sentencia recurrida, remiti茅ndose a los argumentos en ella contenidos. 

Tercero: Que el recurso de queja est谩 regulado en el T铆tulo XVI del C贸digo Org谩nico de Tribunales, designado “De la jurisdicci贸n disciplinaria y de la inspecci贸n y vigilancia de los servicios judiciales”, y su ac谩pite primero, que lleva el t铆tulo de “Las facultades disciplinarias”, contiene el art铆culo 545 que lo instaura como un medio de impugnaci贸n que tiene por exclusiva finalidad corregir las faltas o abusos graves cometidos en la dictaci贸n de sentencias interlocutorias que pongan fin al juicio o hagan imposible su continuaci贸n, o en sentencias definitivas, que no sean susceptibles de recurso alguno, ordinario o extraordinario. 

Cuarto: Que, previo al examen de las cuestiones jur铆dicas implicadas en la presente impugnaci贸n, ya sintetizadas precedentemente, es menester consignar que la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica se帽ala, en su art铆culo 8潞, que “son p煤blicos los actos y resoluciones de  los 贸rganos del Estado, as铆 como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, s贸lo una ley de qu贸rum calificado podr谩 establecer la reserva o secreto de aqu茅llos o de 茅stos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos 贸rganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Naci贸n o el inter茅s nacional”. Tambi茅n la Constituci贸n Pol铆tica asegura el derecho de acceso a la informaci贸n p煤blica como una manifestaci贸n de la libertad de informaci贸n (art. 19, N° 12), que se encuentra reconocido en la Carta Fundamental –aunque no en forma expl铆cita- como un mecanismo esencial para la plena vigencia del r茅gimen democr谩tico y de la indispensable asunci贸n de responsabilidades, unida a la consiguiente rendici贸n de cuentas que 茅ste supone por parte de los 贸rganos del Estado hacia la ciudadan铆a, sin perjuicio que representa, adem谩s, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas. La relevancia de este derecho p煤blico subjetivo queda de manifiesto al observar que, reconocido inicialmente a nivel legal, fue posteriormente recogido por la reforma constitucional de agosto de 2005 como una de las bases de la institucionalidad o como un principio fundamental del Estado Constitucional y democr谩tico de derecho que funda el C贸digo Pol铆tico, donde la publicidad es la regla y el secreto la excepci贸n. Tal preceptiva, que sin distinci贸n obliga a todos los 贸rganos del Estado, exige de 茅stos que den a conocer sus actos decisorios -tanto en sus contenidos y fundamentos- y que aquellos obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas. Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los 贸rganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constituci贸n, las que dicen relaci贸n con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas expl铆cita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que s贸lo el legislador de qu贸rum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la interpretaci贸n de dichas excepciones debe efectuarse restrictivamente. En cumplimiento del mandato constitucional, fue dictada la Ley de Acceso a la Informaci贸n P煤blica (N° 20.285) que precept煤a, en lo que interesa, que “la funci贸n p煤blica se ejerce con transparencia, de modo que permita y promueva el conocimiento de los procedimientos, contenidos y decisiones que se adopten en ejercicio de ella” (art. 3°). Tambi茅n que “el principio de transparencia de la funci贸n p煤blica consiste en respetar y cautelar la publicidad de los actos, resoluciones, procedimientos y  documentos de la Administraci贸n, as铆 como la de sus fundamentos, y en facilitar el acceso de cualquier persona a esa informaci贸n, a trav茅s de los medios y procedimientos que al efecto establezca la ley” (art. 4). Por 煤ltimo, que “en virtud del principio de transparencia de la funci贸n p煤blica, los actos y resoluciones de los 贸rganos de la Administraci贸n del Estado, sus fundamentos, los documentos que les sirvan de sustento o complemento directo y esencial, y los procedimientos que se utilicen para su dictaci贸n, son p煤blicos, salvo las excepciones que establece esta ley y las previstas en otras leyes de qu贸rum calificado. Asimismo, es p煤blica la informaci贸n elaborada con presupuesto p煤blico y toda otra informaci贸n que obre en poder de los 贸rganos de la Administraci贸n, cualquiera sea su formato, soporte, fecha de creaci贸n, origen, clasificaci贸n o procesamiento, a menos que est茅 sujeta a las excepciones se帽aladas” (art. 5). Por lo dem谩s, cabe observar que la referida legislaci贸n establece dos mecanismos de transparencia. Uno, denominado transparencia activa, que consiste en la obligaci贸n de los 贸rganos p煤blicos de difundir o poner a disposici贸n del p煤blico determinada informaci贸n. Y transparencia pasiva, traducida en la obligaci贸n de entregar determinada informaci贸n a los ciudadanos cuando 茅stos la soliciten. El legislador cre贸 el Consejo para la Transparencia como un 贸rgano de la Administraci贸n del Estado –con autonom铆a suficiente- con el fin de hacer efectivo el principio de publicidad previsto en la Carta Pol铆tica y es en esa l铆nea que lo dot贸 de facultades para conocer reclamos respecto de actos emanados de entidades que forman parte b谩sicamente de la Administraci贸n del Estado. 

Quinto: Que puede decirse, entonces, que el derecho de acceso a la informaci贸n p煤blica es un derecho impl铆cito que, como otros –entre ellos el derecho a la identidad personal o al desarrollo libre de la personalidad-, nuestro orden constitucional asegura a toda persona y, por tal consideraci贸n, merece 铆ntegra protecci贸n. 

Sexto: Que, como se ha dicho, la Ley N° 20.285 sobre Acceso a la Informaci贸n P煤blica tiene por objeto el regular el principio de transparencia de la funci贸n p煤blica, el derecho de acceso a la informaci贸n de los 贸rganos de la Administraci贸n del Estado, los procedimientos para el ejercicio del derecho y para su amparo, y las excepciones a la publicidad de la informaci贸n, entre las que se encuentra la imposibilidad de entrega, reglada en el art铆culo 13 de la Ley N潞 20.285, sea por la incompetencia del 贸rgano o por no poseer la informaci贸n requerida. 

S茅ptimo: Que, mencionado lo anterior, para dilucidar la suerte de los dos cap铆tulos en que se estructura el recurso, resulta pertinente recordar que el art铆culo 8 de la Ley N潞 20.780, que modifica el sistema de tributaci贸n de  la renta e introduce diversos ajustes en el sistema tributario, dispone: “Establ茅cese un impuesto anual a beneficio fiscal que gravar谩 las emisiones al aire de material particulado (MP), 贸xidos de nitr贸geno (NOx), di贸xido de azufre (SO2) y di贸xido de carbono (CO2), producidas por establecimientos cuyas fuentes fijas, conformadas por calderas o turbinas, individualmente o en su conjunto sumen, una potencia t茅rmica mayor o igual a 50 MWt (megavatios t茅rmicos), considerando el l铆mite superior del valor energ茅tico del combustible. El impuesto de este art铆culo afectar谩 a las personas naturales y jur铆dicas que, a cualquier t铆tulo, haciendo uso de las fuentes de emisi贸n de los establecimientos se帽alados precedentemente, generen emisiones de los compuestos indicados en el inciso anterior”. 

Octavo: Que la misma norma parcialmente citada establece f贸rmulas alternativas de c谩lculo, seg煤n se cumplan ciertas circunstancias particulares, teniendo todas ellas en com煤n sustentarse sobre la base de una tasa del impuesto por tonelada del contaminante emitido en una comuna determinada, el costo social de contaminaci贸n per c谩pita del contaminante, la poblaci贸n de la respectiva comuna y, eventualmente, el coeficiente de calidad del aire en aquella comuna cuando 茅sta haya sido declarada como latente o saturada. 

Noveno: Que, m谩s adelante, el mismo art铆culo prescribe que: “El pago de los impuestos deber谩 efectuarse en la Tesorer铆a General de la Rep煤blica en el mes de abril del a帽o calendario siguiente a la generaci贸n de las emisiones, en moneda nacional, de acuerdo al tipo de cambio vigente a la fecha del pago, previo giro efectuado por el Servicio de Impuestos Internos. El Ministerio del Medio Ambiente publicar谩 anualmente un listado de los establecimientos que se encuentran en la situaci贸n del inciso primero de este art铆culo y de las comunas que han sido declaradas como saturadas o latentes para efectos de este impuesto. Para la aplicaci贸n de la f贸rmula establecida en este art铆culo, la Superintendencia del Medio Ambiente consolidar谩 en el mes de marzo de cada a帽o las emisiones informadas por cada contribuyente en el a帽o calendario anterior”. 

D茅cimo: Que resulta especialmente relevante mencionar lo expresado en el inciso 18潞 del art铆culo 8潞 de la Ley N潞 20.780, cuando ordena que “La Superintendencia deber谩 enviar al Servicio de Impuestos Internos un informe con los datos y antecedentes necesarios para que proceda al c谩lculo del impuesto por cada fuente emisora”. 

Und茅cimo: Que, por 煤ltimo, el art铆culo 2 del Decreto Supremo N潞 18 de 2016 del Ministerio del Medio Ambiente, en su literal d), define al contribuyente, para estos efectos, como: “la persona natural o jur铆dica, que a cualquier t铆tulo, haciendo uso de las fuentes fijas de emisi贸n de los establecimientos afectos, genere emisiones…”. 

Duod茅cimo: Que, ahora bien, en cuanto a la primera alegaci贸n del quejoso, consistente, como se dijo, en la imposibilidad de entregar la informaci贸n requerida al no encontrarse ella en poder del 贸rgano, se concluye que, si bien es cierto la funci贸n del Servicio de Impuestos Internos en la aplicaci贸n de la normativa tributaria transcrita se circunscribe al c谩lculo y giro del impuesto respectivo, las reglas citadas dejan de manifiesto que, diametralmente opuesto a lo argumentado por el recurrido, para cumplir tal cometido 茅ste ha de contar con aquel informe que contiene los datos y antecedentes necesarios para el c谩lculo del tributo “por cada fuente emisora”, fuentes pertenecientes, valga clarificar, a los “establecimientos afectos”, y que son utilizadas por los “contribuyentes”. As铆, no puede sino concluirse que el Servicio de Impuestos Internos cuenta con la informaci贸n ordenada entregar, consistente en “el nombre de los establecimientos al que se les ha aplicado el impuesto establecido en el art铆culo 8潞 de la Ley N潞 20.780”, pues su identidad es consustancial a la individualizaci贸n de las fuentes emisoras, tal como consta, adem谩s, en la Resoluci贸n Exenta N潞 1.416, dictada el 21 de diciembre de 2018 por el Ministerio del Medio Ambiente, que fija el “listado de establecimientos” que se encuentran en la situaci贸n del art铆culo 8 de la Ley N潞 20.780, que en copia digital fue acompa帽ado el expediente electr贸nico por el Consejo Para la Transparencia. 

D茅cimo Tercero: Que, asentado como est谩 que la informaci贸n requerida se encuentra en poder del Servicio de Impuestos Internos; que a dicha entidad la ley le confiere una participaci贸n sustancial en la determinaci贸n del impuesto establecido en el art铆culo 8 de la Ley N潞 20.780; y no habi茅ndose invocado por el Servicio –al menos en esta sede- la configuraci贸n de alguna de las causales de secreto o reserva que establece la ley, resulta indispensable concluir que tampoco podr谩 prosperar el segundo cap铆tulo de su recurso de queja, pues las circunstancias descritas denotan que, si bien el resultado de su cometido deriva en la determinaci贸n del contribuyente obligado al pago del tributo, ciertamente la identidad de los establecimientos afectos constituye un insumo indispensable para su quehacer, y se trata, por consiguiente, de informaci贸n p煤blica que ley ubica dentro de la esfera de su competencia. 

D茅cimo Cuarto: Qu茅, por lo dem谩s, la publicidad de la informaci贸n ordenada entregar resulta especialmente transcendente si se considera que, junto con su finalidad recaudadora, este tributo posee un evidente efecto  inhibitorio respecto de la emisi贸n de contaminantes, no s贸lo por las consecuencias patrimoniales directas que se derivan del impuesto en s铆, sino tambi茅n por el control social ejercido por la comunidad toda. En efecto, aun cuando no reiter贸 tal alegaci贸n en el presente recurso, esta caracter铆stica fue t谩citamente reconocida por el Servicio de Impuestos Internos al esgrimir, en su reclamo de ilegalidad, la vulneraci贸n de derechos de terceros como causal de secreto o reserva, relacion谩ndolo con el derecho a la honra de los titulares de los establecimientos afectos. 

D茅cimo Quinto: Que, as铆, al haberse descartado ambos yerros propuestos por el recurrente, el presente recurso de queja necesariamente deber谩 ser rechazado. Por estas consideraciones y lo dispuesto en el art铆culo 545 del C贸digo Org谩nico de Tribunales, se rechaza el recurso de queja deducido por el Servicio de Impuestos Internos en contra de los miembros de la Corte de Apelaciones de Santiago ya individualizados. Se previene que las Ministras Sra. Sandoval y Sra. Vivanco, si bien concurren al rechazo del recurso de queja al no configurarse las faltas o abusos que all铆 se denuncian, fueron de parecer de actuar de oficio dejando sin efecto la sentencia recurrida y, acto seguido, acoger el reclamo del Servicio de Impuestos Internos privando de efectos a la decisi贸n de Amparo del Consejo para la  Transparencia, teniendo en cuenta los siguientes argumentos: 
1潞.- Que como ha dicho con anterioridad esta Corte (V.g. SCS de 31 de diciembre de 2018 en causa Rol N潞 6.333- 2018), el legislador otorg贸 al secreto tributario un especial tratamiento, conformando, junto a otras normas, un c煤mulo de disposiciones que constituyen un r茅gimen o sistema de protecci贸n y reserva de la informaci贸n obtenida por la Administraci贸n frente a su revelaci贸n a terceros, prescribi茅ndose una restricci贸n del uso y cesi贸n de la informaci贸n impositiva y, en tal sentido, este r茅gimen de confidencialidad integra una excepci贸n al principio de publicidad y transparencia propio de los Estados democr谩ticos. 
2潞.- Que, en efecto, el secreto tributario entra帽a la consagraci贸n de la reserva o confidencialidad de toda informaci贸n obtenida por los 贸rganos tributarios, de forma que no puede ser revelada a terceros y, por otra parte, impide que estos antecedentes en poder de los servicios impositivos puedan ser usados para fines diferentes de los estrictamente contributivos. 
3潞.- Que, de este modo, la prohibici贸n general de revelaci贸n y uso para fines distintos de los esencialmente tributarios, tutelan el contenido esencial del derecho a la privacidad y a la reserva de datos personales o a la intimidad personal, sin perjuicio que tambi茅n puedan  proteger otros bienes jur铆dicos con relevancia constitucional. 

4潞.- Que, en este contexto, la informaci贸n cuya publicidad se discute es aquella relativa a la identidad de los establecimientos al que se les ha aplicado un determinado impuesto espec铆fico, antecedente que no se encuentra contenido en una fuente de libre acceso p煤blico. 

5潞.- Que, en este orden de ideas, es necesario concluir que el art铆culo 35 del C贸digo Tributario posee claras referencias en torno a la protecci贸n que la ley tributaria confiere especialmente a la develaci贸n de la identidad de los contribuyentes. En efecto, el inciso tercero precept煤a que el secreto tributario no abarca “la publicaci贸n de datos estad铆sticos en forma que no puedan identificarse los informes, declaraciones o partidas respecto de cada contribuyente en particular”. Por su parte, la modificaci贸n realizada por la Ley N° 20.780 agrega un inciso final que ordena al Servicio de Impuestos Internos la publicaci贸n de dichos datos estad铆sticos, indicando expresamente que ella “no podr谩 contener informaci贸n que permita identificar a uno o m谩s contribuyentes en particular”. 

6潞.- Que, en concordancia con lo expuesto, forzoso es concluir que la informaci贸n ordenada entregar est谩 cubierta por la invocada causal del art铆culo 21 N° 5 de la Ley N°20.285, en relaci贸n a los art铆culos 8 bis N° 7 y 35 del  C贸digo Tributario, puesto que estas 煤ltimas normas impiden revelar informaci贸n que se relacione directamente con la identidad de contribuyentes, sean personas naturales o jur铆dicas, en atenci贸n a consideraciones vinculadas a la afectaci贸n de sus derechos, espec铆ficamente el derecho a la privacidad, circunstancia que constituye uno de los cuatro supuestos previstos en el inciso segundo del art铆culo 8° de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica para disponer la reserva de informaci贸n. Agr茅guese copia de esta resoluci贸n a los autos tenidos a la vista. 

Hecho, devu茅lvase. Reg铆strese, comun铆quese y arch铆vese. 

Redacci贸n del fallo a cargo del Ministro Sr. Ar谩nguiz y de la prevenci贸n sus autoras. 

Rol N° 8210-2019. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Mu帽oz G., Sra. Mar铆a Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Ar谩nguiz Z. y Sra. 脕ngela Vivanco M. y el Abogado Integrante Sr. 脕lvaro Quintanilla P. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro se帽or Ar谩nguiz por estar con licencia m茅dica y el Abogado Integrante se帽or Quintanilla por estar ausente. 

Santiago, 04 de septiembre de 2019. 

En Santiago, a cuatro de septiembre de dos mil diecinueve, se incluy贸 en el Estado Diario la resoluci贸n precedente.
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