Santiago, quince de octubre de dos mil veinte. Vistos: En estos autos Rol CS N° 21.090-2020 sobre reclamaci贸n de multa sanitaria, caratulados “Sociedad Agr铆cola Austral Berries Limitada con Secretar铆a Regional Ministerial de Salud Los Lagos”, seguidos ante el Primer Juzgado de Letras de Osorno, la parte reclamada dedujo recurso de casaci贸n en el fondo en contra de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Valdivia que revoc贸 el fallo de primer grado que rechaz贸 la acci贸n y, en su lugar, la acogi贸 parcialmente, rebajando el monto de la multa impuesta por el 贸rgano del Estado, de 500 UTM a 150 UTM. Se trajeron los autos en relaci贸n. Considerando:
Primero: Que, en el primer cap铆tulo de nulidad sustancial, se acusa una err贸nea aplicaci贸n de los art铆culos 67, 82 y 171 del C贸digo Sanitario en relaci贸n con el art铆culo 76 de la Ley N° 16.744 y los art铆culos 19 y 22 del C贸digo Civil, yerro jur铆dico en que se incurre al establecer que la resoluci贸n multa vulnera el principio del non bis in 铆dem, toda vez que de aquellas normas se desprende que el procedimiento sanitario faculta a la autoridad sectorial para cursar multas, con independencia que el
ordenamiento laboral tambi茅n permite a la autoridad respectiva sancionar, trat谩ndose de procedimientos distintos y perfectamente compatibles entre s铆. En el caso concreto, existi贸 un accidente grave que fue investigado en los sumarios sanitarios y, por otra parte, una fiscalizaci贸n en materia laboral en que se constata, dentro de su competencia y potestades, otras infracciones. As铆, las sanciones administrativas impuestas por los servicios p煤blicos son independientes entre s铆 y se enmarcan en la ejecuci贸n de competencias propias de cada uno de ellos. Refiere que, m谩s all谩 que el principio antes referido no tiene consagraci贸n legal, lo relevante es que la 煤nica forma en que pueda ser acogido, es en raz贸n de la vulneraci贸n de la legalidad a trav茅s de la infracci贸n del principio de proporcionalidad, debiendo, adem谩s, constarse la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento, cuesti贸n que, de la sola comparaci贸n de las resoluciones que imponen las multas, se verifica no concurre.
Segundo: Que, en el segundo ac谩pite se acusa la vulneraci贸n de los art铆culos 171 y 174 el C贸digo Sanitario, toda vez que la revisi贸n de legalidad de la multa no incluye la facultad de eliminar o modificar el monto de la multa o establecer una sanci贸n de naturaleza diversa, que es lo resuelto por los sentenciadores. En este contexto explica que, si bien la intoxicaci贸n de la trabajadora no fue acreditada, lo cierto es que aquello s铆 fue ponderado por la autoridad administrativa, como tambi茅n la circunstancia de haber subsanado algunas de las infracciones, cuesti贸n que fue consideraba para rebajar la multa inicial de 750 a 500 UTM. A帽ade que no existe en la sentencia recurrida ning煤n razonamiento l贸gico para aplicar una rebaja tan sustancial de la multa impuesta, m谩s a煤n si se considera la gravedad del hecho. Refiere que la multa est谩 determinada en relaci贸n con la verificaci贸n y comprobaci贸n en el sumario sanitario de una gran cantidad infracciones cuyo cumplimiento pesa sobre el empleador en relaci贸n a las condiciones de higiene y seguridad en el lugar de trabajo y que la propia sentencia da por establecido. As铆, se constataron en la fiscalizaci贸n una serie de circunstancias que constituyen infracciones al Decreto Supremo 594 de 1999 que contiene el reglamento sobre condiciones sanitarias y ambientales b谩sicas en los lugares de trabajo, en cumplimiento del art铆culo 155 del C贸digo Sanitario, cuesti贸n que es de competencia exclusiva de la administraci贸n del Estado. Sostiene que el control jurisdiccional en el 谩mbito de la discrecionalidad administrativa s贸lo puede abarcar aspectos de juridicidad que se encuentren comprometidos y no aquellos de oportunidad o m茅rito que son elementos de la funci贸n administrativa en virtud del principio de divisi贸n de poderes o separaci贸n de funciones, circunstancia que permite concluir que el tribunal no pudo dejar sin efecto o modificar el acto administrativo, salvo que de los antecedentes incorporados aparezca una clara arbitrariedad, entendida como una falta de razonabilidad o desproporci贸n, cuesti贸n que no acaece en la especie.
Tercero: Que, para resolver, se debe tener presente que estos autos se inician con la reclamaci贸n presentada por la Sociedad Agr铆cola Austral Berries, de conformidad a lo establecido en el art铆culo 171 del C贸digo Sanitario, en contra de la Resoluci贸n N° 486, de 01 de marzo del 2.018, dictada por la Seremi de Salud Los Lagos en sumario sanitario O-544-2.016 acumulado con el sumario sanitario O15-2.017, que aplica a la actora una multa final de 500 U.T.M. Sostiene, en el reclamo y en lo que importa al recurso, que la multa impuesta por la SEREMI se funda en una supuesta intoxicaci贸n de una trabajadora al manipular insecticida sin cumplir exigencias de seguridad, quien, supuestamente, contamin贸 a su turno a dos auxiliares del CESFAM, sin que exista prueba de aquello, vulner谩ndose, adem谩s, el principio del non bis in 铆dem, toda vez que la Direcci贸n del Trabajo la sancion贸 por los mismo hechos. Explica que conforme a la normativa, el primer 贸rgano que fiscaliza es competente seg煤n lo establece la ley, sin embargo, en la especie se debe atender a la circunstancia que fue la Direcci贸n del Trabajo quien primero sancion贸, raz贸n por la que la SEREMI de Salud carec铆a de facultades para sancionar.
Cuarto: Que constituyen circunstancias f谩cticas del proceso, las siguientes: A.- Por Resoluci贸n N° 1028 de 29 de diciembre de 2016, funcionarios de la Secretar铆a de Salud de los Lagos, se constituyeron en visita inspectiva en el fundo El Bosque, lote 2, de la comuna de San Pablo, para investigar un caso probable de intoxicaci贸n aguda de una trabajadora agr铆cola por plaguicida e infracci贸n de protocolos de vigilancia. B.- A su turno la Inspecci贸n del Trabajo de Osorno, fiscaliz贸 el 17 de enero de 2.017, aplicando a trav茅s de la Resoluci贸n N° 8347/17/7, de 26 de enero de 2017, una multa de 120 UTM; C.- Seg煤n las actas de fiscalizaci贸n N°6547 y N° 6549 del 29 de diciembre de 2016, la actora incurri贸 en las siguientes infracciones. 1) La empresa no ha realizado la auto-evaluaci贸n de categorizaci贸n del riesgo; 2) El empleador no ha entregado el programa anual de aplicaci贸n a su Organismo Administrador; 3) La empresa no ha realizado los ex谩menes preocupacionales a sus aplicadores; 4) La empresa s贸lo tiene en programa de vigilancia a 3 trabajadores; 5) Solo 3 trabajadores tienen carnet de aplicador; 6) La bodega donde se almacenan los plaguicidas no cumple normativa (ventilaci贸n deficiente), en este lugar se realiza la mezcla y preparaci贸n de plaguicidas; 7) Existen duchas, pero no cuentan con agua caliente; 8) Casilleros no cumplen norma (los de aplicadores deben ser separados para ropa de aplicador y ropa personal); 9) El manejo de entrega de mascarillas con filtros qu铆micos es aleatorio, no est谩n separadas por trabajador, mal manejo en general, debe haber un sistema de gesti贸n de los Elementos de Protecci贸n Personal, seg煤n el Instituto de Salud P煤blica; 10) Posterior a la aplicaci贸n de plaguicidas la empresa no cumple con lo indicado en el Decreto Supremo N° 158 del MINSAL; 11) No se encuentran en bodega de plaguicidas las hojas de datos de seguridad; 12) No se acredita la difusi贸n del protocolo (actas) de riesgos psicosociales del trabajo a los trabajadores; 13) No se han informado los resultados del cuestionario a los trabajadores; 14) No se han realizado las medidas de intervenci贸n en plazos estipulados. 15) Trabajadores qua igualan o sobrepasan los criterios de acci贸n de exposici贸n a ruido no se encuentran en vigilancia m茅dica; 16) No poseen programa de selecci贸n de elementos de protecci贸n auditiva; 17) Sin capacitaci贸n te贸rico-pr谩ctica; 18) No acredita sistema de gesti贸n de exposici贸n a ruido ocupacional. 19) No acredita anexo 4, del protocolo que indica el resumen de la evaluaci贸n y programa de control de deficiencias. D.- Asimismo, se incurri贸 en las acciones y omisiones se帽aladas en acta de fiscalizaci贸n N° 12.789, de 25 de enero de 2.017: 1.- Se notifica a la empresa que el informe de ensayo N° 1158-2016 emitido el 10 de enero de 2.017 correspondiente al an谩lisis de agua para consumo humano arroj贸 un resultado NPM coliformes totales gr (100 ml de 165,0) siendo lo aceptado < a 2 2.- El 10 de enero de 2017 la empresa realiz贸 an谩lisis del agua arrojando valores en par谩metros normales, al observar el pozo profundo se verifica que existen 2 tranques naturales cercanos al pozo, por lo mismo deber谩 presentar informe t茅cnico que acredite buen funcionamiento del estanque. Plazo 7 d铆as; 3.- Caldera de agua caliente no acredita registro ante la SEREMI de salud; 4.- No acredita licencia de operaci贸n de los operadores de caldera; 5.- Se constata que las temporeras de packing no cuentan con sillas o taburete.
Quinto: Que, sobre la base de tales antecedentes f谩cticos, la sentencia de primer grado, en consideraciones que se mantienen por el fallo impugnado, rechaz贸 la alegaci贸n de infracci贸n al principio del non bis in 铆dem, toda vez que, seg煤n expuso, el inciso tercero del art铆culo 191 del C贸digo del Trabajo establece que es competente para fiscalizar la aplicaci贸n de normas de higiene y seguridad, el primer 贸rgano que fiscaliza. En lo concreto, fue la Secretar铆a Regional Ministerial de Salud de la Regi贸n de Los Lagos la que primero fiscaliz贸, raz贸n por la que ten铆a preferencia para intervenir respecto de las materias fiscalizadas. Luego, respecto del fondo se帽ala que las acciones y omisiones referidas en las actas de fiscalizaci贸n constituyen infracciones a leyes o reglamentos sanitarios, espec铆ficamente, art铆culos 3, 27, 37 y 127 del Decreto Supremo 594, sobre condiciones sanitarias y ambientales b谩sicas en los lugares de trabajo. Se constata que es efectivo que no existe prueba suficiente para concluir que la trabajadora result贸 intoxicada a consecuencia de haber aplicado plaguicida, sin embargo, la resoluci贸n impugnada da cuenta que la reclamante no acredit贸 la total implementaci贸n de todas las acciones necesarias para superar todas las deficiencias sanitarias que dieron origen al sumario. En tanto, la sentencia de segundo grado, refiri茅ndose al fondo de la reclamaci贸n, establece que la sociedad reclamante realiz贸 conductas para corregir la mayor铆a de las infracciones detectadas por la SEREMI de salud (6 de 12), que implicaban deficiencias sanitarias que afectaban al desempe帽o de sus trabajadores, por lo que resulta procedente rebajar la multa, toda vez que el hecho b谩sico que origin贸 la fiscalizaci贸n -intoxicaci贸n con plaguicida de una trabajadora- no result贸 acreditado y porque, adem谩s, tambi茅n fue sancionada por la Inspecci贸n Provincial del Trabajo que intervino en forma posterior por un infracci贸n distinta, en circunstancias que debi贸 haberse abstenido, sin perjuicio que, tambi茅n, debe ponderarse que se trata de la primera infracci贸n, cuesti贸n que justifica la rebaja de la multa a 150 U.T.M.
Sexto: Que el primer cap铆tulo de casaci贸n se erige sobre la base de una idea fundamental, esto es la infracci贸n del principio del non bis in 铆dem, toda vez que se esgrime la improcedencia de acoger el reclamo, pues tanto la SEREMI de Salud como la Inspecci贸n del Trabajo ten铆an facultades independientes para sancionar, argumento que deber谩 ser descartado sin mayor an谩lisis respecto del contenido de tal principio, toda vez que, la sola exposici贸n de los antecedentes permite establecer que el referido principio no fue vulnerado, pues, por el contrario, el argumento en que se sosten铆a el reclamo, fue expresamente rechazado en el fundamento vig茅simo, de lo que fluye, de modo inequ铆voco, que la base fundamental del cap铆tulo es inexacta, pues al contrario de lo se帽alado, los jueces del grado rechazaron la pretendida infracci贸n al principio del non bis in idem.
S茅ptimo: Que, en tanto, para el an谩lisis del segundo cap铆tulo de casaci贸n, es necesario tener presente que el art铆culo 171 del C贸digo Sanitario, dispone: “De las sanciones aplicadas por el Servicio Nacional de Salud podr谩 reclamarse ante la justicia ordinaria civil, dentro de los cinco d铆as h谩biles siguientes a la notificaci贸n de la sentencia, reclamo que tramitar谩 en forma breve y sumaria. El tribunal desechar谩 la reclamaci贸n si los hechos que hayan motivado la sanci贸n se encuentren comprobados en el sumario sanitario de acuerdo a las normas del presente C贸digo, si tales hechos constituyen efectivamente una infracci贸n a las leyes o reglamentos sanitarios y si la sanci贸n aplicada es la que corresponde a la infracci贸n cometida”.
Octavo: Que la norma reci茅n transcrita consagra la reclamaci贸n respecto de las sanciones de 铆ndole sanitaria. El inciso segundo de la misma delimita el accionar del juez, al disponer que la reclamaci贸n ser谩 desechada si se constata que los hechos fundantes de la acci贸n est谩n comprobados en el respectivo sumario, si los mismos constituyen infracci贸n sanitaria y si la sanci贸n corresponde a la infracci贸n cometida. Pues bien, en este aspecto, para verificar que los hechos en que se funda la sanci贸n est茅n comprobados en el sumario, se ha se帽alado, es necesario realizar un an谩lisis sustancial, lo que implica verificar si la prueba rendida en esa investigaci贸n ha resultado suficiente para desvirtuar el valor del acta levantada por el fiscalizador, puesto que si bien aqu茅lla hace plena prueba conforme el art铆culo 166 del C贸digo Sanitario, ello no impide que el sumariado destruya tal valor a trav茅s de su actividad probatoria. Asimismo, la norma contempla otras dos hip贸tesis que permiten, a su turno, configurar el marco de competencia entregado a los tribunales de justicia, toda vez que se se帽ala que el juez debe verificar si los hechos sancionados constituyen efectivamente una infracci贸n a las leyes o reglamentos sanitarios, cuesti贸n que implica realizar un an谩lisis normativo para establecer si las conductas desplegadas concuerdan con las descripciones legales que configuran una infracci贸n precisa y determinada. Finalmente, el juez debe verificar que la sanci贸n aplicada corresponda a la infracci贸n cometida, an谩lisis encaminado a establecer si la autoridad administrativa respet贸 el marco sancionatorio establecido en la normativa.
Noveno: Que, asentado el marco normativo que rige la acci贸n, surge con nitidez que, efectivamente, los jueces del grado han incurrido en el error de derecho que se les atribuye, toda vez que el examen que deben realizar los tribunales de justicia se acota con la determinaci贸n de la legalidad o ilegalidad del acto administrativo que impone la sanci贸n, espec铆ficamente se vincula con un an谩lisis de legalidad respecto de los tres aspectos que son expresamente se帽alados en el mencionado art铆culo 171 del C贸digo Sanitario. Ergo, si los sentenciadores consideran que la resoluci贸n que impone la sanci贸n es legal, carecen de atribuciones para rebajar la multa. Lo anterior reviste la m谩xima relevancia, toda vez que la sentencia impugnada descarta la ilegalidad de la sanci贸n, en relaci贸n a la supuesta infracci贸n del principio del non bis in 铆dem, empero rebaja el quantum de la multa, cuesti贸n que es improcedente. En efecto, la competencia en relaci贸n al examen del monto de la multa se relaciona con el establecimiento de que el quantum fijado por la autoridad se encuentre dentro del m铆nimo y m谩ximo previsto en la ley, que conforme con lo dispuesto en el art铆culo 174 del C贸digo Sanitario, fluct煤a entre un d茅cimo de unidad tributaria mensual hasta mil unidades tributarias mensuales. Lo anterior es sin perjuicio que, a la sanci贸n pecuniaria se le pueda adicionar, la clausura del establecimiento, la cancelaci贸n de la autorizaci贸n de funcionamiento o de los permisos concedidos, la paralizaci贸n de obras o faenas, la suspensi贸n de la distribuci贸n y uso de los productos de que se trate y el retiro, decomiso, destrucci贸n o desnaturalizaci贸n de los mismos, cuando proceda.
D茅cimo: Que, interesa destacar que si el juez, en el an谩lisis efectuado de conformidad con el art铆culo 171 del C贸digo Sanitario, concluye que los hechos fueron correctamente establecidos en el sumario sanitario, que, adem谩s, ellos corresponden a una infracci贸n a la normativa sectorial y que, el quantum impuesto se condice con el marco normativo que lo regula, descartando la ilegalidad del acto administrativo, necesariamente debe rechazar la acci贸n, sin que se encuentre facultado para rebajar el monto de la multa e imponer uno distinto al asentado por la autoridad administrativa en virtud de facultades discrecionales de ponderaci贸n de la misma, pues carece de ellas. En esta materia, esta Corte ha se帽alado, que la 煤nica forma en que se puede modificar el quantum de la multa impuesta por la autoridad administrativa, al amparo del ejercicio de acciones especiales que entregan competencia para determinar la legalidad de la misma, es en virtud del quebrantamiento del principio de proporcionalidad, toda vez que aquello permite asentar la ilegalidad del acto administrativo. En efecto, la potestad sancionadora de la Administraci贸n forma parte del denominado “ius puniendi” del Estado, sin embargo, la sanci贸n administrativa es independiente de la sanci贸n penal, por lo que debe hacerse una aplicaci贸n matizada de los principios del derecho penal en materia de sanci贸n administrativa. Es en virtud de la aplicaci贸n matizada de los referidos principios que se debe velar porque la sanci贸n impuesta sea proporcional, toda vez que si no cumple esta exigencia, se estar铆a frente al ejercicio abusivo y arbitrario de una facultad discrecional entregada por la ley a la autoridad administrativa.
Und茅cimo: Que lo expuesto reviste la m谩xima relevancia, toda vez que los jueces establecen que la recurrida incurri贸 en m煤ltiples infracciones a la normativa de car谩cter sanitaria y que s贸lo supero seis de doce deficiencias sanitarias, cuesti贸n que determina que los hechos por los que se sancion贸 efectivamente estaban correctamente establecidos en el sumario sanitario correspondiendo los mismos a una infracci贸n a la normativa sectorial, cuesti贸n que, por lo dem谩s, fue expresamente asentada en la sentencia de primer grado, en el fundamento trig茅simo primero, reproducido por la sentencia impugnada. Finalmente, se debe precisar que la sentencia impugnada no se帽al贸 que la multa impuesta fuera desproporcionada, sino que simplemente ponder贸 determinadas circunstancias que, a juicio de los jurisdicientes, permit铆an rebajar el quantum, esto es, haber subsanado seis deficiencias sanitarias, no haberse comprobado la intoxicaci贸n de la trabajadora y haber sido sancionada por otro 贸rgano del Estado, cuesti贸n que seg煤n se expone, le permite modificar el quantum de la multa, rebajando el monto impuesto, realizando, como se observa, un particular examen de los antecedentes, cuesti贸n que es improcedente. En efecto, ninguna relevancia tiene, las circunstancias esgrimidas por los sentenciadores en la revisi贸n de legalidad del quantum de la multa, pues aquellos s贸lo se encontraban facultados para establecer si la multa impuesta estaba dentro del marco legal asentado, cuesti贸n que se verific贸. Es m谩s, se debe precisar que tales circunstancias fueron atendidas por la autoridad administrativa, quien originalmente impuso una multa de 750 UTM, que posteriormente fue rebajada a 500 UTM, en virtud del recurso de reposici贸n en el que se esgrimen los mismos argumentos en que se sustenta el reclamo. Por otro lado, se debe se帽alar que si bien el origen del procedimiento administrativo sancionatorio radic贸 en la presunta intoxicaci贸n de la trabajadora, en el procedimiento de fiscalizaci贸n respectivo se deja constancia de una serie de infracciones que se vinculan, algunas, s贸lo parcialmente con el referido hecho, pues son deficiencias constatadas en relaci贸n al almacenamiento, y rotulaci贸n de los plaguicidas como asimismo el incumplimiento de protocolos de aplicaci贸n, constat谩ndose, adem谩s, una serie de infracciones de car谩cter sanitaria que, en caso alguno se relacionan con el referido hecho, las que se dieron por asentadas, ergo, justifican planamente el monto de la multa impuesta. Finalmente, el razonamiento que esgrimen los sentenciadores para rebajar el quantum, esto es la sanci贸n por otro 贸rgano, es contradictorio con su propio razonamiento para rechazar la ilegalidad derivada de la infracci贸n al principio del non bis in idem, que fue expresamente descartado por el fallo impugnado. En las condiciones descritas, s贸lo cabe concluir que el tribunal ad quem, invade 谩mbitos discrecionales entregados a la autoridad administrativa, sin competencia, toda vez que descartada la ilegalidad de la multa, no procede establecer su rebaja.
Duod茅cimo: Que, en las condiciones descritas, se constata que, efectivamente, los sentenciadores incurren en los errores de derecho que se les atribuye en el segundo cap铆tulo de casaci贸n, vulnerando los art铆culos 171 y 174 del C贸digo Sanitario, pues descartan la ilegalidad de la sanci贸n impugnada, empero, proceden a realizar una rebaja de su quantum, sin que se haya constatado la vulneraci贸n del principio de proporcionalidad en su imposici贸n, cuesti贸n que, por lo dem谩s, no se configura, toda vez que el monto impuesto se condice estrictamente con el fin disuasivo de aquella, respet谩ndose el marco regulatorio, que permit铆a sancionar con una multa de hasta 1000 UTM, debiendo destacar que aquellas circunstancias en que el sentenciador motiv贸 la rebaja, como se asent贸, previamente hab铆an sido constatadas por la autoridad administrativa, que, con motivo del conocimiento de un recurso de reposici贸n, rebaj贸 la multa original impuesta de 750 UTM a 500 UTM.
D茅cimo tercero: Que conforme al an谩lisis realizado en los motivos precedentes el recurso de casaci贸n en el fondo ser谩 acogido. Por estas consideraciones y de conformidad, adem谩s, con lo dispuesto en los art铆culos 764, 767 y 785 del C贸digo de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casaci贸n en el fondo deducido por el Fisco de Chile en contra de la sentencia de tres de febrero de dos mil veinte la que por consiguiente es nula y es reemplazada por la que se dicta separadamente a continuaci贸n. Reg铆strese. Redacci贸n a cargo del Abogado Integrante se帽or Quintanilla. Rol N° 21.090-2020. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Mu帽oz G., Sra. Mar铆a Eugenia Sandoval G., y Sra. 脕ngela Vivanco M., y los Abogados Integrantes Sr. 脕lvaro Quintanilla P., y Sr. Pedro Pierry A. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Abogado Integrante Sr. Quintanilla por estar ausente. Santiago, 15 de octubre de 2020. En Santiago, a quince de octubre de dos mil veinte, se incluy贸 en el Estado Diario la resoluci贸n precedente.
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