Santiago, quince de enero de dos mil veintiuno. Vistos y teniendo presente:
Primero: Que comparece doña Andrea Ruiz Rosas, en representación del Consejo para la Transparencia, quien deduce recurso de queja en contra de los miembros de la Undécima Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, Ministro señor Jorge Zepeda Arancibia, Ministro señor Fernando Carreño Ortega y Abogado Integrante señor Rodrigo Rieloff Fuentes, por la dictación de la sentencia definitiva de 3 de abril último, por la cual se acogió el reclamo de ilegalidad deducido por el Servicio de Impuestos Internos, dejando sin efecto la decisión de roles C-5779-18 y C-5780-18, que acogió los amparos por denegación de acceso a la información interpuestos y dispuso la entrega al solicitante de copia de las liquidaciones de impuestos que indica, correspondientes a la Municipalidad de Maipú.
Segundo: Que, según expresa el recurrente, los sentenciadores incurrieron en manifiesta falta o abuso grave al acoger la reclamación, en primer lugar, por haber aplicado el artículo 35 del Código Tributario de manera amplia y extensiva, sin considerar el mérito del proceso, apartándose del criterio plasmado en la sentencia anterior de esta Corte en causa Rol N°5002-2013, relativa al alcance del secreto tributario cuando se trata de antecedentes relacionados con un órgano de la Administración. Explica que el municipio recibe financiamiento con cargo al presupuesto público, revisado por la Contraloría General de la República, de modo que la cuantía o fuente de sus rentas, pérdidas o gastos no pueden quedar sujetas a secreto tributario. En este caso, la información dice relación con la prestación del Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado (SMAPA), tratándose de un órgano público, integrado por funcionarios municipales y que comparte la misma personalidad jurídica del ente edilicio. En consecuencia, en concepto de la quejosa, ya que los efectos de las liquidaciones solicitadas exhibir radican sobre un órgano de la Administración, rige el principio de publicidad.
Tercero: Que, a continuación, refiere la aplicación improcedente y errónea del artículo 35 del Código Tributario, para disponer la reserva de liquidaciones de impuestos, las cuales son actos administrativos del servicio y no provienen de los contribuyentes o de sus declaraciones impositivas. En este sentido, la sentencia reconoce que la liquidación es un acto administrativo, en cuyo caso no debió aplicar la causal de reserva; tampoco se especifica cuáles serían los derechos de la municipalidad que se verían afectados con la entrega de las liquidaciones, considerando que parte de ellas fueron acompañadas ante el Tribunal Constitucional, en el marco de un proceso que es de acceso público, circunstancia que no fue tomada en cuenta por los sentenciadores.
Cuarto: Que concluye el quejoso solicitando se corrijan las graves faltas cometidas, por la vía de dejar sin efecto la sentencia recurrida y resolviendo, en su lugar, que se rechaza el reclamo de ilegalidad.
Quinto: Que, al informar los jueces recurridos, expresan que las razones de la decisión quedaron plasmadas en la sentencia, fundándose en que el secreto tributario protege la información obtenida por el Servicio de Impuestos Internos, con independencia de si se trata de personas naturales, jurídicas, públicas o privadas, estableciendo una restricción del uso y cesión de la información impositiva recabada y, en ese sentido, deviene en una excepción al principio de publicidad. Finalizan señalando que estiman no haber incurrido en grave falta o abuso, puesto que la decisión ponderó los antecedentes del proceso e interpretó los preceptos legales aplicables al caso y, por tanto, el problema es de valoración e interpretación legal.
Sexto: Que corresponde puntualizar que la información solicitada al Servicio de Impuestos Internos y que fue ordenada entregar por el Consejo para la Transparencia, dice relación con dos solicitudes, del siguiente tenor: “Solicito acceso y/o copia de documentos, archivos, escritos, oficios y/o decretos en que se contenga el total de la deuda del Servicio Municipal de Agua Potable y alcantarillado SMAPA, de la comuna de Maipú” y “Solicito acceso y/o copia de documentos, archivos, escritos, oficios y/o decretos en que se contenga el total a la fecha de las multas e intereses aplicadas al Servicio Municipal de Agua Potable y alcantarillado SMAPA, de la comuna de Maipú”.
Séptimo: Que previo al examen de las cuestiones jurídicas implicadas en la presente impugnación, ya sintetizadas precedentemente, es menester consignar que la Constitución Política de la República señala, en el inciso segundo de su artículo 8º, que: “son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional”. También la Carta Fundamental asegura el derecho de acceso a la información pública como una manifestación de la libertad de información (artículo 19 N°12), el que se encuentra reconocido en ella –aunque no en forma explícita– como un mecanismo esencial para la plena vigencia del régimen democrático y de la indispensable asunción de responsabilidades, unida a la consiguiente rendición de cuentas que éste supone por parte de los órganos del Estado hacia la ciudadanía, sin perjuicio que representa, además, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los derechos fundamentales de las personas. La relevancia de este derecho público subjetivo queda de manifiesto al observar que, reconocido inicialmente a nivel legal, fue posteriormente recogido por la reforma constitucional de agosto de 2005, como una de las bases de la institucionalidad o como un principio fundamental del Estado constitucional democrático. Tal preceptiva, que sin distinción obliga a todos los órganos del Estado, exige de éstos que den a conocer sus actos decisorios –tanto en sus contenidos como en sus fundamentos– y que aquellos obren con la mayor transparencia posible en los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona justamente con el derecho de las personas a ser informadas. Con todo, la publicidad de los actos y resoluciones de los órganos del Estado tiene justificadas excepciones que contempla la Constitución, las que dicen relación con los valores y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas explícita y taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que sólo el legislador de quórum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la interpretación de dichas excepciones, debe efectuarse restrictivamente.
Octavo: Que es conveniente señalar, además, que el artículo 8 bis N°7 del Código Tributario dispone que: “Sin perjuicio de los derechos garantizados por la Constitución y las leyes, constituyen derechos de los contribuyentes, los siguientes:(…)7° Derecho a que las declaraciones impositivas, salvo los casos de excepción legal, tengan carácter reservado, en los términos previstos por este Código”.
Noveno: Que por su parte, el artículo 35 del citado Código preceptúa que: “El Director y demás funcionarios del Servicio no podrán divulgar, en forma alguna, la cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera datos relativos a ellas, que figuren en las declaraciones obligatorias, ni permitirán que éstas o sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos tomados de ellas sean conocidos por persona alguna ajena al Servicio salvo en cuanto fueren necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones”.
Décimo: Que, asentado el marco normativo a la luz del cual corresponde resolver la controversia, no es posible soslayar que la información cuya reserva se invoca corresponde al Servicio Municipal de Agua Potable y Alcantarillado SMAPA de la comuna de Maipú, cuya naturaleza jurídica resulta de la mayor relevancia en el examen sobre la concurrencia de la reserva que se invoca. Conforme al Decreto Alcaldicio N°1794 de fecha 30 de junio de 2017, acompañado en los autos tenidos a la vista y que regula la estructura interna y funciones del municipio, se trata de “una Dirección dependiente directamente del Alcalde” (artículo 42) que “tiene como objetivo, dentro del área de las concesiones sanitarias de que es titular la Ilustre Municipalidad de Maipú, producir y distribuir agua potable y recolectar las aguas servidas de todos los usuarios conectados a sus redes y tratar las aguas servidas en las concesiones que corresponda, velando porque la prestación del servicio se ajuste a las normas de calidad y continuidad exigidas en la legislación sanitaria vigente” (artículo 40). Se trata, en consecuencia, de una entidad que comparte las mismas características del municipio del que forma parte, esto es, en aquello que interesa al presente recurso, se trata de un órgano de carácter público, que cumple funciones de la misma naturaleza.
Undécimo: Que lo anterior es relevante por cuanto, tal como ha señalado esta Corte con anterioridad en autos Rol N°5002-2013, una de las finalidades del principio de reserva o secreto tributario es evitar que se pongan en evidencia tanto el patrimonio como el presupuesto de una determinada persona natural o jurídica, información que en el caso de un órgano de la Administración del Estado, tiene el carácter de pública y por ende puede ser solicitada y obtenida por quien así lo desee, careciendo de sentido hacer extensivo dicho secreto o reserva a las actuaciones que éste realice en su calidad de tal.
Duodécimo: Que, en consecuencia, no es posible entender que el secreto tributario consagrado en el artículo 35 tantas veces citado, pueda resultar aplicable a los antecedentes solicitados, que dicen directa relación con la situación patrimonial de un órgano de la Administración y que, en tal calidad, son esencialmente públicos según lo dispone el principio general consagrado en el artículo 8° de la Carta Fundamental.
Décimo tercero: Que, de este modo, lo decidido por los sentenciadores recurridos no se ajusta a lo dispuesto en la legislación que regula la materia, circunstancia que torna en ilegal la resolución en examen, razón por la cual los magistrados que la dictaron han incurrido en la falta o abuso grave que se denuncia, motivando que ello sea enmendado a través de la presente decisión. Por estas consideraciones y lo dispuesto en el artículo 545 del Código Orgánico de Tribunales, se acoge el recurso de queja deducido por el Consejo para la Transparencia y, en consecuencia, se deja sin efecto la sentencia que acogió el reclamo planteado por el Servicio de Impuestos Internos en la causa Rol Corte de Apelaciones de Santiago N°403-2019 y, en su lugar, se dispone que se rechaza el señalado reclamo de ilegalidad. No se dispone la remisión de estos antecedentes al Pleno de este Tribunal por tratarse de un asunto en que la inobservancia constatada no puede ser estimada como una falta o abuso que amerite disponer tal medida. Se previene que el Ministro señor Muñoz y el Abogado Integrante señor Pierry concurren a la decisión, pero teniendo para ello, además, presente: 1° Que para resolver el asunto sometido al conocimiento de esta Corte se debe tener presente que, atendido el rango constitucional del principio de transparencia de los actos de la Administración, las restricciones a la publicidad que se contemplan en el artículo 8° inciso 2º de la Carta Fundamental no hacen sino reforzar su naturaleza o carácter: excepciones limitadas a las causales en él referidas, sin que pueda sostenerse en el presente asunto que el citado artículo 35 del Código Tributario sea un caso de reserva de información pública de aquellos contemplados en la norma constitucional, sino más bien un deber funcionario como muchos otros orientados a la protección del bien jurídico “recta administración del Estado”: legalidad, imparcialidad, responsabilidad, eficacia, eficiencia, racionalidad, actuación de oficio, coordinación, probidad, neutralidad política y otros. En efecto, del examen del artículo 35 invocado en su favor por el reclamante, en cuanto prevé que “El Director y demás funcionarios del Servicio no podrán divulgar, en forma alguna” la información que allí se menciona, se deduce de manera clara que se trata de una prohibición funcionaria que afecta a personas y no a la institución, consistente en revelar los datos, antecedentes, detalles o hechos que conozcan en el ámbito de su cargo, sancionada administrativa o penalmente según el caso, sin el alcance institucional que le atribuye el órgano reclamante, como lo demuestra precisamente, tratándose del uso de información reservada o privilegiada en beneficio propio o de terceros, el artículo 62 Nº 1 del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1/19.653 de 2000, que contiene el texto refundido de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado y el correlativo delito penal tipificado en el artículo 247 bis del Código Penal, ubicado en el Título V, “De los crímenes y simples delitos cometidos por empleados públicos en el desempeño de sus cargos”. Se trata de una regulación jurídica que tiene como destinatarios a los funcionarios en los ámbitos de sus competencias propias, con las referidas sanciones administrativas y/o penales en caso de infracción. La publicidad y la transparencia, en cambio, con su regulación jurídica actual, antes que a las personas se refieren a los órganos del Estado (Emilio Pfeffer, Reformas Constitucionales 2005. Antecedentes, Debates, Informes, Editorial Jurídica de Chile, 2005, páginas 30 y 31), constatación que confirman los artículos 4 y 14 de la Ley de Transparencia al formular una clara distinción entre funcionarios y autoridades institucionales. Corrobora lo recién postulado el hecho de que la letra c) del artículo 40 del Decreto con Fuerza de Ley N°7 de 1980, que contiene la Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos, establece una prohibición funcionaria de divulgar información en términos semejantes a aquellos en que está concebido el artículo 35 del Código Tributario, de lo que se sigue que ambos rigen un mismo ámbito normativo, esto es, dirigido a los funcionarios. 2° Que, sin perjuicio de lo ya razonado, debe tenerse además presente que la liquidación de impuestos tiene la naturaleza de una determinación impositiva que el Servicio de Impuestos Internos realiza a los contribuyentes, fijando así la pretensión de la Administración respecto del cumplimiento tributario. En otras palabras, se trata de una decisión formal, emitida por un órgano de la Administración en el ejercicio de una función pública y, de este modo, en tanto actos administrativos, elaborados, además, con presupuesto público, las liquidaciones de impuestos son esencialmente públicas, al tenor de lo dispuesto expresamente por el artículo 8° de la Carta Fundamental. 3° Que, a mayor abundamiento, tampoco se encuentra suficientemente justificada en la causa la vulneración que traería consigo la revelación de los antecedentes, en relación a alguno de los bienes jurídicos protegidos por el secreto tributario, en tanto – además del hecho de tratarse de un órgano público cuyo patrimonio y su manejo no puede resultar reservado, al tenor de lo resuelto en el fallo que antecede – fue la propia la Municipalidad de Maipú, como titular de los datos, quien los acompañó en la tramitación de una causa seguida ante el Tribunal Constitucional, en cuya página web se aprecia parte de dichas liquidaciones, las que son de libre acceso público desde el momento en que se incorporan a un expediente que goza de esa característica. 4° Que, a la luz de lo ya expuesto, quienes suscriben la presente prevención estiman que, por todos los motivos señalados, los cuales se añaden a aquellos ya consignados en el fallo que antecede, queda de manifiesto que la información requerida es pública por naturaleza y, por tanto, los falladores incurrieron en las graves faltas o abusos que se les imputan, circunstancia que motiva dejar sin efecto la decisión y, en su lugar, rechazar la reclamación del Servicio de Impuestos Internos. Acordado el acogimiento del recurso de queja, con el voto en contra del Ministro señor Llanos, quien estuvo por rechazar el arbitrio, teniendo para ello en consideración que, en el presente caso, el mérito de los antecedentes no permite concluir que los jueces recurridos, al decidir como lo hicieron, hayan realizado alguna de las conductas que la ley reprueba y que sería necesario reprimir y enmendar mediante el ejercicio de las atribuciones disciplinarias de esta Corte, toda vez que resolvieron en el sentido expresado en lo dispositivo haciendo uso de su facultad de interpretar las disposiciones legales atinentes al caso. Regístrese y agréguese copia autorizada de esta resolución a la causa tenida a la vista, que será devuelta en su oportunidad. Redacción del fallo y la disidencia a cargo del Ministro señor Llanos y la prevención, de sus autores. Rol N°39.636-2020 Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (a) Sr. Sergio Muñoz G., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Leopoldo Llanos S., y los Abogados Integrantes Sr. Pedro Pierry A., y Sr. Íñigo de la Maza G. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, los Abogados Integrantes Sr. Pierry y Sr. de la Maza, por estar ambos ausentes. Santiago, 15 de enero de 2021. Pronunciado por la Tercera Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros (as) Sergio Manuel Muñoz G., Maria Eugenia Sandoval G., Leopoldo Andrés Llanos S. Santiago, quince de enero de dos mil veintiuno. En Santiago, a quince de enero de dos mil veintiuno, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente.
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