Santiago,
dos de septiembre de dos mil trece.
Vistos
y teniendo presente:
Primero:
Que en estos autos Rol N° 2054-2013 se ha
ordenado dar cuenta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo
782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en
el fondo interpuesto por la demandada I. Municipalidad de Lago Ranco
en contra de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de
Valdivia que confirmó el fallo de primera instancia que en lo que
interesa al recurso- acogió la demanda presentada por Tomás
Hernández Hernández, en representación del Consejo Ciudadano de
Lago Ranco, declarándose nulo el Decreto Exento N° 641 de 14 de
abril de 2003 que aprobó la modificación del Plan Regulador de
dicha comuna.
Segundo: Que el recurso de
nulidad sustancial denuncia que la sentencia impugnada infringió lo
dispuesto en los artículos 13 incisos 2° y 3° y 53 inciso 1° de
la Ley N° 19.880, en relación con el artículo 19 inciso primero
del Código Civil, toda vez que la tramitación de la modificación
del Plan Regulador Comunal no fue afectada por vicios esenciales o
groseros. Sin perjuicio, afirma que se probó la llamada
convalidación o conversión de las inobservancias normativas y de
las irregularidades no invalidantes. Sustenta su posición en que en
materia de nulidad de derecho público la regla general está
constituida por la anulabilidad, en la que caben las figuras
jurídicas de la conversión, la convalidación del acto viciado y
aun la incomunicabilidad de la parte viciada a otras sanas del mismo
acto. Explica que las irregularidades no invalidantes corresponden a
defectos de menor entidad, como vicios de forma que no privan al acto
de los requisitos indispensables para alcanzar su fin ni originan la
indefensión de los interesados. Por tales motivos, asegura que la
sentencia recurrida comete error de derecho al no aplicar lo
dispuesto en el artículo 13 inciso segundo de la Ley N° 19.880, por
cuanto las omisiones en que se incurrió durante el proceso de
modificación del Plan Regulador Comunal no revisten el carácter de
esenciales, desde que se incurrió en ellas en la fase consultiva y
no en la etapa resolutiva, agregando que en todo caso no se causó
perjuicio a la comunidad. Apunta también que el fallo no tuvo en
cuenta lo dispuesto en el inciso tercero del referido artículo 13,
en atención a que el Decreto Exento N° 641 se dictó después de
que la modificación del instrumento de planificación territorial
fuera aprobada por el Concejo Municipal, la Comisión Regional del
Medio Ambiente y el Gobierno Regional. Concluye que es el propio
Decreto Municipal el que convalida o subsana todo el proceso.
Plantea, por último, que la sentencia recurrida comete error de
derecho al no aplicar el inciso primero del artículo 53 de la Ley N°
19.880, que prescribe que habiendo transcurrido el plazo de dos años
para solicitar la invalidación se produce la convalidación del
acto.
Tercero:
Que el análisis de la cuestión propuesta
exige consignar que la demanda de autos fue deducida por el Concejo
Ciudadano de la comuna de Lago Ranco contra la Municipalidad de la
misma comuna para que se declare la nulidad de derecho público del
Decreto Exento N° 641 de 14 de abril de 2003, por el que se aprobó
la modificación del Plan Regulador Comunal de Lago Ranco. La acción
se funda principalmente en que el procedimiento referido se encuentra
afectado por los vicios que da cuenta las observaciones formuladas
por la Contraloría Regional de Los Ríos en su informe final N°
17/2008 y que implicaron la infracción de disposiciones
constitucionales y de las legales atinentes a la materia.
Cuarto: Que la sentencia de
primera instancia estableció, como supuesto fáctico de su
determinación, que la demandada admitió las falencias en el
procedimiento de modificación del Plan Regulador Comunal, esto es,
que no se señaló el lugar, la fecha y la hora de las audiencias
públicas en los avisos publicados en la prensa regional; que tampoco
se enviaron cartas certificadas a las organizaciones territoriales
legalmente constituidas e involucradas con información acerca de las
principales características del instrumento de planificación
propuesto y de sus efectos; y que se incurrió en un error de hecho
en el acta del Concejo Municipal al indicar que se trata de una
modificación de calles y no de una modificación de Plan Regulador
Comunal.
Como consideración jurídica, el mismo fallo expresó
que al dictarse el Decreto Alcaldicio aprobatorio de la modificación
del Plan Regulador Comunal se vulneró lo dispuesto en los artículos
43 y 45 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, puesto que
se procedió sin cumplir con las formalidades que forman parte de su
tramitación y que esas omisiones que acarrean la “nulidad
absoluta” -entendiendo de todo el contexto del fallo que se refiere
a la nulidad de derecho público-, la que no se sanea con el
transcurso del tiempo y produce sus efectos respecto de todas las
personas y debe ser declarada por el tribunal, toda vez que los
órganos deben actuar dentro de la esfera de su competencia, en la
forma que prescribe la ley y todo acto en contravención a ella es
nula y origina las responsabilidades y sanciones que la ley señala.
Quinto: Que el tribunal de
alzada, para confirmar la sentencia de primera instancia, indica
además los siguientes fundamentos:
-En lo atinente a las omisiones cometidas en las
publicaciones realizadas en la prensa regional, entiende que no es
posible reemplazar la información por la sola exhibición de
antecedentes en el recinto municipal, por cuanto la finalidad del
trámite viciado radica en que las notificaciones de estos cambios
–del instrumento de planificación territorial- sean masivamente
conocidas por todos los interesados, en este caso, por los vecinos de
la comuna.
-En cuanto a la falta de envío de las cartas
certificadas que se debieron despachar a las diversas organizaciones
comunitarias, no corresponde aceptar la excusa de la I. Municipalidad
demandada que aduce que esas organizaciones no habían renovado sus
directivas o las existentes habían cesado en sus mandatos, por
cuanto fue la misma Municipalidad la que emitió los certificados en
que se deja constancia que las personalidades jurídicas de las
referidas entidades se encuentran vigentes y sus directivas en orden.
-Se han vulnerado todas las normas exigidas por la ley
para la debida publicidad de las modificaciones al Plan Regulador y
como consecuencia, los interesados no han tomado conocimiento legal
de ellos y, por lo tanto, mal pudieron formular observaciones al
proyecto.
-Destaca que tampoco fue consultado el Consejo Económico
Social Comunal, pese a que ya se había constituido.
-Finalmente razona que no habiendo una notificación
válida a la comunidad en el proceso de modificación del Plan
Regulador Comunal resultaba lógico el silencio de los vecinos dentro
del plazo de los dos años a que se refiere el artículo 53 de la Ley
N° 19.880.
Sexto: Que previo al análisis
de los errores denunciados, es ilustrativo tener presente que de
acuerdo a los artículos 43 y 45 de la Ley General de Urbanismo y
Construcciones constituyen trámites de la modificación de un Plan
Regulador Comunal, entre otros, los siguientes:
-Informar a los vecinos, especialmente a los afectados,
acerca de las principales características del instrumento de
planificación propuesto y de sus efectos. Tal información deberá
entregarse al menos mediante carta certificada a las organizaciones
territoriales legalmente constituidas que estén involucradas y a
través de un aviso de prensa en un medio de amplia difusión en la
comuna. En este mismo aviso se indicará el lugar y fecha en que se
realizarán las audiencias públicas a que se refiere el número
siguiente.
-Realizar una o más audiencias públicas en los barrios
o sectores más afectados para exponer el proyecto a la comunidad.
-Consultar la opinión del Consejo Económico y Social
Comunal, en sesión citada expresamente para este efecto.
-Exponer el proyecto a la comunidad, con posterioridad a
la o las audiencias públicas, por un plazo de treinta días.
-El lugar y plazo de exposición del proyecto de Plan
Regulador Comunal y el lugar, fecha y hora de las audiencias
públicas, deberán comunicarse previamente por medio de dos avisos
publicados, en semanas distintas, en algún diario de los de mayor
circulación en la comuna o mediante avisos radiales o en la forma de
comunicación masiva más adecuada o habitual en la comuna.
-Vencido dicho plazo, consultar la aprobación a la
comunidad por medio de una nueva audiencia pública y al Consejo
Económico y Social Comunal, en sesión convocada especialmente para
este efecto. En dicha sesión deberá presentarse un informe que
sintetice las observaciones recibidas.
Séptimo: Que, en primer
lugar, se debe señalar que el artículo 7° inciso primero de la
Constitución Política dispone: “Los órganos del Estado actúan
válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de
su competencia y en la forma que prescriba la ley”. De acuerdo a
dicha norma son requisitos para la actuación se ajuste al principio
de legalidad los siguientes: a) La investidura regular; b) La
competencia; y c) La actuación debe realizarse en la forma que
prescriba la ley. Sobre este último requisito, el autor Jorge
Bermúdez Soto señala: “Con ello se alude, en primer término, al
procedimiento administrativo en virtud del cual se deben emitir los
actos de la Administración; aquí juega un rol preponderante la
aplicación de la Ley N° 19.880 de Bases del Procedimiento
Administrativo (LBPA). Pero, además, se refiere a las demás
formalidades externas a que se somete la actuación administrativa,
por ejemplo, el cumplimiento de las normas sobre notificaciones o de
publicación”. (“Derecho Administrativo General”, Abeledo
Perrot Legal Publishing Chile, Thomson Reuters, Segunda Edición
actualizada, año 2011, páginas 73 y 74).
Enseguida, es necesario referir al inciso final de la
disposición constitucional que preceptúa: “todo acto en
contravención a este artículo es nulo y originará las
responsabilidades y sanciones que la ley señale”.
Conforme a lo anterior la ilegalidad del actuar del
órgano municipal establecida en estos autos se sitúa en la falta de
la sujeción a la forma prescrita por la ley y acarrea en una
irrestricta aplicación de esas disposiciones constitucionales la
nulidad de derecho público del acto. En efecto, se trata de la
omisión de trámites previstos por la ley en el procedimiento de
modificación del Plan Regulador Comunal, esto es, la información a
los vecinos, especialmente a los afectados, acerca de las principales
características del instrumento de planificación propuesto y de sus
efectos -mediante carta certificada a las organizaciones
territoriales y a través de un aviso de prensa en un medio de amplia
difusión en la comuna- con indicación del lugar y fecha en que se
realizarán las audiencias públicas en los barrios o sectores más
afectados para exponer el proyecto a la comunidad; y la consulta la
opinión del Consejo Económico y Social Comunal, en sesión citada
expresamente.
Octavo: Que el fundamento
principal del recurso de nulidad consiste en que los vicios que
afectan al procedimiento administrativo no constituyen
irregularidades invalidantes, fundado básicamente en que el error de
la Administración se produjo en una fase consultiva del
procedimiento, que serían de “menor entidad” o “no groseros”,
que no se causó perjuicio a la comunidad y que por último todo se
saneó con la dictación de los actos finales.
Noveno: Que los argumentos
del recurrente no se encuentran ajustados a derecho según se
explicará a continuación. En efecto, si bien es cierto que no todo
vicio de un acto administrativo acarrea la nulidad, es posible
desarrollar y acotar a partir de diversas disposiciones legales los
criterios que deben tenerse en cuenta para determinar la procedencia
de dicha sanción. En este sentido, una perspectiva que ayuda a
encontrar solución jurídica a tal objetivo consiste en recurrir a
una clasificación de actos administrativos que atiende al criterio
de su función en el procedimiento administrativo, esto es, aquella
que distingue entre actos trámites y actos decisorios o terminales,
y que tiene la mayor relevancia en el presente caso dado que los
defectos se produjeron durante la substanciación del procedimiento.
A este respecto el mismo autor citado anteriormente ha señalado:
“Son actos trámites aquellos que se dictan dentro de un
procedimiento administrativo y que dan curso progresivo al mismo.
Actos terminales o decisorios son aquellos en los que radica la
resolución administrativa, es decir, la decisión que pone fin al
procedimiento. Se trata de la resolución que pone fin al
procedimiento administrativo y en la que se contiene la decisión de
las cuestiones planteadas por los interesados o por la propia
Administración Pública” (…) “La importancia de esta
clasificación está dada por la LBPA, puesto que la principal
característica de los actos trámite es que no son impugnables,
salvo cuando supongan la imposibilidad de continuar con el
procedimiento administrativo o produzcan indefensión (art. 15 inc.
2° LBPA)”. (página 112 de la obra citada). Por consiguiente, la
regla general será que sólo son impugnables los actos decisorios y
por excepción los actos trámites cuando se verifique cualquiera de
los dos supuestos recién indicados. Es posible inferir entonces que,
atendido que se omitió durante el procedimiento administrativo en
cuestión los avisos de prensa a la comunidad y las cartas
certificadas a las organizaciones territoriales afectadas,
comunicando las principales características del instrumento de
planificación propuesto y de sus efectos y la fecha y lugar de las
audiencias públicas respectivas, concurre uno de los supuestos de
excepción, por cuanto se produjo indefensión a los administrados,
desde que la Ley contempla la ritualidad de notificación y
publicación para permitir que éstos formulen sus observaciones al
proyecto.
En este punto, la falta de publicación de los avisos de
prensa en la forma prevista por la ley adquiere mayor importancia si
se tiene en cuenta que se trataba de actos que afectaban a una
cantidad indeterminada de personas. Este factor es precisamente
recogido por el artículo 48 de la Ley de Bases de Procedimiento
Administrativos que obliga a poner en conocimiento mediante la
publicación los actos administrativos generales.
Por último, los avisos de prensa y las cartas
certificadas debían contener, según la Ley Urbanística, las
principales características del instrumento de planificación
propuesto y de sus efectos y la fecha y lugar de las audiencias
públicas respectivas, vale decir, se impidió a los administrados el
conocimiento del contenido esencial del acto de modificación del
Plan Regulador Comunal y no meras estipulaciones accesorias del
mismo.
Décimo: Que en resumen y de
acuerdo a lo expuesto en el razonamiento precedente, los criterios
que ayudan a determinar que en este caso era procedente la sanción
de nulidad de derecho público son: a) Se incurrió en la omisión y
defectuosa emisión de actos trámites que produjeron la indefensión
de los administrados; b) No se puso en conocimiento mediante la
publicación hecha con arreglo a la ley de actos administrativos que
afectaban a un número indeterminado de personas; y c) Se impidió a
los administrados afectados el conocimiento del contenido esencial
del acto administrativo. Desde otra mirada, puede decirse que las
situaciones de actuar ilegal de la Administración conculcaron
garantías para los ciudadanos desde que se les privó del ejercicio
de sus derechos al prescindir la autoridad del procedimiento
legalmente establecido que permitía la expresión de su voluntad en
la producción del Derecho Urbanístico de la comuna.
En esas circunstancias y más allá de la tesis jurídica
del recurso que distingue entre nulidad, anulabilidad y vicio no
invalidante, propia de derecho comparado, lo cierto es que los vicios
del procedimiento de modificación del Plan Regulador de Lago Ranco
constituyeron defectos graves y manifiestos. Por tal motivo, cabe
descartar la aplicación del artículo 13 inciso segundo de la Ley N°
19.880, que dispone: “El vicio de procedimiento o de forma sólo
afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún
requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del
ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado”. No cabe
duda que al omitirse un requisito esencial como es la notificación a
las organizaciones vecinales y a los ciudadanos de la comuna del
contenido fundamental del acto administrativo en formación, se les
causó perjuicio por cuanto no pudieron ejercitar sus derechos de
formular observaciones al instrumento de planificación territorial.
Undécimo: Que, por último,
tampoco pudo producirse la llamada “convalidación del acto
administrativo” por ninguna de las dos vías a que se refiere el
recurrente. En efecto, no es dable aplicar el artículo 53 inciso
primero de la Ley N° 19.880, que alude a la limitación del plazo de
dos años que tiene la autoridad administrativa para invalidar de
oficio, puesto que en estos autos se ha ejercido una acción de
nulidad de derecho público por una entidad particular, esto es, no
destinataria de dicha disposición.
Tampoco es factible aplicar el artículo 13 inciso
tercero de la Ley N° 19.880 que preceptúa: “La Administración
podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita,
siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros”, puesto
que conforme a lo razonado se causó a los administrados indefensión
y un perjuicio manifiesto.
Duodécimo: Que, por
consiguiente, ante la clara vulneración del ordenamiento jurídico
respecto de la forma prescrita para tramitar y finalmente aprobar una
modificación del Plan Regulador Comunal, sólo correspondía
declarar la nulidad de derecho público del acto terminal del
Alcalde. En esas condiciones, los jueces del fondo han aplicado
correctamente el derecho que rige el caso.
Décimo tercero: Que atento a
lo razonado el recurso de casación en el fondo adolece de manifiesta
falta de fundamento y por lo tanto no podrá prosperar.
En virtud además de lo dispuesto en el artículo 782
del Código de Procedimiento Civil, se rechaza
el recurso de casación en el fondo
interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 359 en
contra de la sentencia de siete de marzo del año en curso, escrita a
fojas 357.
Regístrese y devuélvase.
Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr. Baraona.
Rol N° 2054-2013.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr.
Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia Sandoval G.
y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Baraona G. y Sr. Jorge Lagos G.
No firman, no obstante haber
concurrido al acuerdo de la causa,
el Ministro señor Carreño
por estar en comisión de servicios y el Abogado
Integrante señor Lagos
por estar ausente. Santiago, 02 de
septiembre de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a dos de septiembre de dos mil trece,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
