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viernes, 27 de septiembre de 2013

Nulidad de derecho público, acogida. Omisión de los trámites previstos en la ley para la modificación del Plan Regulador Comunal.

Santiago, dos de septiembre de dos mil trece.

Vistos y teniendo presente:
Primero: Que en estos autos Rol N° 2054-2013 se ha ordenado dar cuenta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo interpuesto por la demandada I. Municipalidad de Lago Ranco en contra de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Valdivia que confirmó el fallo de primera instancia que en lo que interesa al recurso- acogió la demanda presentada por Tomás Hernández Hernández, en representación del Consejo Ciudadano de Lago Ranco, declarándose nulo el Decreto Exento N° 641 de 14 de abril de 2003 que aprobó la modificación del Plan Regulador de dicha comuna.

Segundo: Que el recurso de nulidad sustancial denuncia que la sentencia impugnada infringió lo dispuesto en los artículos 13 incisos 2° y 3° y 53 inciso 1° de la Ley N° 19.880, en relación con el artículo 19 inciso primero del Código Civil, toda vez que la tramitación de la modificación del Plan Regulador Comunal no fue afectada por vicios esenciales o groseros. Sin perjuicio, afirma que se probó la llamada convalidación o conversión de las inobservancias normativas y de las irregularidades no invalidantes. Sustenta su posición en que en materia de nulidad de derecho público la regla general está constituida por la anulabilidad, en la que caben las figuras jurídicas de la conversión, la convalidación del acto viciado y aun la incomunicabilidad de la parte viciada a otras sanas del mismo acto. Explica que las irregularidades no invalidantes corresponden a defectos de menor entidad, como vicios de forma que no privan al acto de los requisitos indispensables para alcanzar su fin ni originan la indefensión de los interesados. Por tales motivos, asegura que la sentencia recurrida comete error de derecho al no aplicar lo dispuesto en el artículo 13 inciso segundo de la Ley N° 19.880, por cuanto las omisiones en que se incurrió durante el proceso de modificación del Plan Regulador Comunal no revisten el carácter de esenciales, desde que se incurrió en ellas en la fase consultiva y no en la etapa resolutiva, agregando que en todo caso no se causó perjuicio a la comunidad. Apunta también que el fallo no tuvo en cuenta lo dispuesto en el inciso tercero del referido artículo 13, en atención a que el Decreto Exento N° 641 se dictó después de que la modificación del instrumento de planificación territorial fuera aprobada por el Concejo Municipal, la Comisión Regional del Medio Ambiente y el Gobierno Regional. Concluye que es el propio Decreto Municipal el que convalida o subsana todo el proceso. Plantea, por último, que la sentencia recurrida comete error de derecho al no aplicar el inciso primero del artículo 53 de la Ley N° 19.880, que prescribe que habiendo transcurrido el plazo de dos años para solicitar la invalidación se produce la convalidación del acto.
Tercero: Que el análisis de la cuestión propuesta exige consignar que la demanda de autos fue deducida por el Concejo Ciudadano de la comuna de Lago Ranco contra la Municipalidad de la misma comuna para que se declare la nulidad de derecho público del Decreto Exento N° 641 de 14 de abril de 2003, por el que se aprobó la modificación del Plan Regulador Comunal de Lago Ranco. La acción se funda principalmente en que el procedimiento referido se encuentra afectado por los vicios que da cuenta las observaciones formuladas por la Contraloría Regional de Los Ríos en su informe final N° 17/2008 y que implicaron la infracción de disposiciones constitucionales y de las legales atinentes a la materia.
Cuarto: Que la sentencia de primera instancia estableció, como supuesto fáctico de su determinación, que la demandada admitió las falencias en el procedimiento de modificación del Plan Regulador Comunal, esto es, que no se señaló el lugar, la fecha y la hora de las audiencias públicas en los avisos publicados en la prensa regional; que tampoco se enviaron cartas certificadas a las organizaciones territoriales legalmente constituidas e involucradas con información acerca de las principales características del instrumento de planificación propuesto y de sus efectos; y que se incurrió en un error de hecho en el acta del Concejo Municipal al indicar que se trata de una modificación de calles y no de una modificación de Plan Regulador Comunal.
Como consideración jurídica, el mismo fallo expresó que al dictarse el Decreto Alcaldicio aprobatorio de la modificación del Plan Regulador Comunal se vulneró lo dispuesto en los artículos 43 y 45 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, puesto que se procedió sin cumplir con las formalidades que forman parte de su tramitación y que esas omisiones que acarrean la “nulidad absoluta” -entendiendo de todo el contexto del fallo que se refiere a la nulidad de derecho público-, la que no se sanea con el transcurso del tiempo y produce sus efectos respecto de todas las personas y debe ser declarada por el tribunal, toda vez que los órganos deben actuar dentro de la esfera de su competencia, en la forma que prescribe la ley y todo acto en contravención a ella es nula y origina las responsabilidades y sanciones que la ley señala.
Quinto: Que el tribunal de alzada, para confirmar la sentencia de primera instancia, indica además los siguientes fundamentos:
-En lo atinente a las omisiones cometidas en las publicaciones realizadas en la prensa regional, entiende que no es posible reemplazar la información por la sola exhibición de antecedentes en el recinto municipal, por cuanto la finalidad del trámite viciado radica en que las notificaciones de estos cambios –del instrumento de planificación territorial- sean masivamente conocidas por todos los interesados, en este caso, por los vecinos de la comuna.
-En cuanto a la falta de envío de las cartas certificadas que se debieron despachar a las diversas organizaciones comunitarias, no corresponde aceptar la excusa de la I. Municipalidad demandada que aduce que esas organizaciones no habían renovado sus directivas o las existentes habían cesado en sus mandatos, por cuanto fue la misma Municipalidad la que emitió los certificados en que se deja constancia que las personalidades jurídicas de las referidas entidades se encuentran vigentes y sus directivas en orden.
-Se han vulnerado todas las normas exigidas por la ley para la debida publicidad de las modificaciones al Plan Regulador y como consecuencia, los interesados no han tomado conocimiento legal de ellos y, por lo tanto, mal pudieron formular observaciones al proyecto.
-Destaca que tampoco fue consultado el Consejo Económico Social Comunal, pese a que ya se había constituido.
-Finalmente razona que no habiendo una notificación válida a la comunidad en el proceso de modificación del Plan Regulador Comunal resultaba lógico el silencio de los vecinos dentro del plazo de los dos años a que se refiere el artículo 53 de la Ley N° 19.880.
Sexto: Que previo al análisis de los errores denunciados, es ilustrativo tener presente que de acuerdo a los artículos 43 y 45 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones constituyen trámites de la modificación de un Plan Regulador Comunal, entre otros, los siguientes:
-Informar a los vecinos, especialmente a los afectados, acerca de las principales características del instrumento de planificación propuesto y de sus efectos. Tal información deberá entregarse al menos mediante carta certificada a las organizaciones territoriales legalmente constituidas que estén involucradas y a través de un aviso de prensa en un medio de amplia difusión en la comuna. En este mismo aviso se indicará el lugar y fecha en que se realizarán las audiencias públicas a que se refiere el número siguiente.
-Realizar una o más audiencias públicas en los barrios o sectores más afectados para exponer el proyecto a la comunidad.
-Consultar la opinión del Consejo Económico y Social Comunal, en sesión citada expresamente para este efecto.
-Exponer el proyecto a la comunidad, con posterioridad a la o las audiencias públicas, por un plazo de treinta días.
-El lugar y plazo de exposición del proyecto de Plan Regulador Comunal y el lugar, fecha y hora de las audiencias públicas, deberán comunicarse previamente por medio de dos avisos publicados, en semanas distintas, en algún diario de los de mayor circulación en la comuna o mediante avisos radiales o en la forma de comunicación masiva más adecuada o habitual en la comuna.
-Vencido dicho plazo, consultar la aprobación a la comunidad por medio de una nueva audiencia pública y al Consejo Económico y Social Comunal, en sesión convocada especialmente para este efecto. En dicha sesión deberá presentarse un informe que sintetice las observaciones recibidas.
Séptimo: Que, en primer lugar, se debe señalar que el artículo 7° inciso primero de la Constitución Política dispone: “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley”. De acuerdo a dicha norma son requisitos para la actuación se ajuste al principio de legalidad los siguientes: a) La investidura regular; b) La competencia; y c) La actuación debe realizarse en la forma que prescriba la ley. Sobre este último requisito, el autor Jorge Bermúdez Soto señala: “Con ello se alude, en primer término, al procedimiento administrativo en virtud del cual se deben emitir los actos de la Administración; aquí juega un rol preponderante la aplicación de la Ley N° 19.880 de Bases del Procedimiento Administrativo (LBPA). Pero, además, se refiere a las demás formalidades externas a que se somete la actuación administrativa, por ejemplo, el cumplimiento de las normas sobre notificaciones o de publicación”. (“Derecho Administrativo General”, Abeledo Perrot Legal Publishing Chile, Thomson Reuters, Segunda Edición actualizada, año 2011, páginas 73 y 74).
Enseguida, es necesario referir al inciso final de la disposición constitucional que preceptúa: “todo acto en contravención a este artículo es nulo y originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale”.
Conforme a lo anterior la ilegalidad del actuar del órgano municipal establecida en estos autos se sitúa en la falta de la sujeción a la forma prescrita por la ley y acarrea en una irrestricta aplicación de esas disposiciones constitucionales la nulidad de derecho público del acto. En efecto, se trata de la omisión de trámites previstos por la ley en el procedimiento de modificación del Plan Regulador Comunal, esto es, la información a los vecinos, especialmente a los afectados, acerca de las principales características del instrumento de planificación propuesto y de sus efectos -mediante carta certificada a las organizaciones territoriales y a través de un aviso de prensa en un medio de amplia difusión en la comuna- con indicación del lugar y fecha en que se realizarán las audiencias públicas en los barrios o sectores más afectados para exponer el proyecto a la comunidad; y la consulta la opinión del Consejo Económico y Social Comunal, en sesión citada expresamente.
Octavo: Que el fundamento principal del recurso de nulidad consiste en que los vicios que afectan al procedimiento administrativo no constituyen irregularidades invalidantes, fundado básicamente en que el error de la Administración se produjo en una fase consultiva del procedimiento, que serían de “menor entidad” o “no groseros”, que no se causó perjuicio a la comunidad y que por último todo se saneó con la dictación de los actos finales.
Noveno: Que los argumentos del recurrente no se encuentran ajustados a derecho según se explicará a continuación. En efecto, si bien es cierto que no todo vicio de un acto administrativo acarrea la nulidad, es posible desarrollar y acotar a partir de diversas disposiciones legales los criterios que deben tenerse en cuenta para determinar la procedencia de dicha sanción. En este sentido, una perspectiva que ayuda a encontrar solución jurídica a tal objetivo consiste en recurrir a una clasificación de actos administrativos que atiende al criterio de su función en el procedimiento administrativo, esto es, aquella que distingue entre actos trámites y actos decisorios o terminales, y que tiene la mayor relevancia en el presente caso dado que los defectos se produjeron durante la substanciación del procedimiento. A este respecto el mismo autor citado anteriormente ha señalado: “Son actos trámites aquellos que se dictan dentro de un procedimiento administrativo y que dan curso progresivo al mismo. Actos terminales o decisorios son aquellos en los que radica la resolución administrativa, es decir, la decisión que pone fin al procedimiento. Se trata de la resolución que pone fin al procedimiento administrativo y en la que se contiene la decisión de las cuestiones planteadas por los interesados o por la propia Administración Pública” (…) “La importancia de esta clasificación está dada por la LBPA, puesto que la principal característica de los actos trámite es que no son impugnables, salvo cuando supongan la imposibilidad de continuar con el procedimiento administrativo o produzcan indefensión (art. 15 inc. 2° LBPA)”. (página 112 de la obra citada). Por consiguiente, la regla general será que sólo son impugnables los actos decisorios y por excepción los actos trámites cuando se verifique cualquiera de los dos supuestos recién indicados. Es posible inferir entonces que, atendido que se omitió durante el procedimiento administrativo en cuestión los avisos de prensa a la comunidad y las cartas certificadas a las organizaciones territoriales afectadas, comunicando las principales características del instrumento de planificación propuesto y de sus efectos y la fecha y lugar de las audiencias públicas respectivas, concurre uno de los supuestos de excepción, por cuanto se produjo indefensión a los administrados, desde que la Ley contempla la ritualidad de notificación y publicación para permitir que éstos formulen sus observaciones al proyecto.
En este punto, la falta de publicación de los avisos de prensa en la forma prevista por la ley adquiere mayor importancia si se tiene en cuenta que se trataba de actos que afectaban a una cantidad indeterminada de personas. Este factor es precisamente recogido por el artículo 48 de la Ley de Bases de Procedimiento Administrativos que obliga a poner en conocimiento mediante la publicación los actos administrativos generales.
Por último, los avisos de prensa y las cartas certificadas debían contener, según la Ley Urbanística, las principales características del instrumento de planificación propuesto y de sus efectos y la fecha y lugar de las audiencias públicas respectivas, vale decir, se impidió a los administrados el conocimiento del contenido esencial del acto de modificación del Plan Regulador Comunal y no meras estipulaciones accesorias del mismo.
Décimo: Que en resumen y de acuerdo a lo expuesto en el razonamiento precedente, los criterios que ayudan a determinar que en este caso era procedente la sanción de nulidad de derecho público son: a) Se incurrió en la omisión y defectuosa emisión de actos trámites que produjeron la indefensión de los administrados; b) No se puso en conocimiento mediante la publicación hecha con arreglo a la ley de actos administrativos que afectaban a un número indeterminado de personas; y c) Se impidió a los administrados afectados el conocimiento del contenido esencial del acto administrativo. Desde otra mirada, puede decirse que las situaciones de actuar ilegal de la Administración conculcaron garantías para los ciudadanos desde que se les privó del ejercicio de sus derechos al prescindir la autoridad del procedimiento legalmente establecido que permitía la expresión de su voluntad en la producción del Derecho Urbanístico de la comuna.
En esas circunstancias y más allá de la tesis jurídica del recurso que distingue entre nulidad, anulabilidad y vicio no invalidante, propia de derecho comparado, lo cierto es que los vicios del procedimiento de modificación del Plan Regulador de Lago Ranco constituyeron defectos graves y manifiestos. Por tal motivo, cabe descartar la aplicación del artículo 13 inciso segundo de la Ley N° 19.880, que dispone: “El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado”. No cabe duda que al omitirse un requisito esencial como es la notificación a las organizaciones vecinales y a los ciudadanos de la comuna del contenido fundamental del acto administrativo en formación, se les causó perjuicio por cuanto no pudieron ejercitar sus derechos de formular observaciones al instrumento de planificación territorial.
Undécimo: Que, por último, tampoco pudo producirse la llamada “convalidación del acto administrativo” por ninguna de las dos vías a que se refiere el recurrente. En efecto, no es dable aplicar el artículo 53 inciso primero de la Ley N° 19.880, que alude a la limitación del plazo de dos años que tiene la autoridad administrativa para invalidar de oficio, puesto que en estos autos se ha ejercido una acción de nulidad de derecho público por una entidad particular, esto es, no destinataria de dicha disposición.
Tampoco es factible aplicar el artículo 13 inciso tercero de la Ley N° 19.880 que preceptúa: “La Administración podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre que con ello no se afectaren intereses de terceros”, puesto que conforme a lo razonado se causó a los administrados indefensión y un perjuicio manifiesto.
Duodécimo: Que, por consiguiente, ante la clara vulneración del ordenamiento jurídico respecto de la forma prescrita para tramitar y finalmente aprobar una modificación del Plan Regulador Comunal, sólo correspondía declarar la nulidad de derecho público del acto terminal del Alcalde. En esas condiciones, los jueces del fondo han aplicado correctamente el derecho que rige el caso.
Décimo tercero: Que atento a lo razonado el recurso de casación en el fondo adolece de manifiesta falta de fundamento y por lo tanto no podrá prosperar.

En virtud además de lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de la presentación de fojas 359 en contra de la sentencia de siete de marzo del año en curso, escrita a fojas 357.
Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr. Baraona.

Rol N° 2054-2013.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Baraona G. y Sr. Jorge Lagos G. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Carreño por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Lagos por estar ausente. Santiago, 02 de septiembre de 2013.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a dos de septiembre de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.