San
Miguel, siete de Junio de dos mil trece.
VISTOS:
Se
reproduce la sentencia en alzada con excepción de los considerandos
sexto y séptimo, los que se suprimen.
Y
se tiene en su lugar y, además presente:
Primero:
Que el representante de la parte reclamante, dedujo recurso de
apelación contra la sentencia de veinticuatro de agosto de dos mil
doce dictada por doña Marcela Soto Galdames, Juez Subrogante del
Primer Juzgado de Letras de Melipilla, en cuanto rechazó la
reclamación interpuesta en lo principal de fojas 48 por el señor
Jaime Jiménez Villavicencio en representación de la “Sociedad
Pablo Massoud y Cía. Ltda.” en contra de la Resolución
Administrativa N°129 de multa laboral emitida por la Inspección
Provincial del Trabajo de Melipilla con fecha 7 de abril de 2008 por
los motivos expuestos en el considerando sexto de dicha sentencia.
Segundo:
Que
el considerando sexto de la sentencia indica: “Que
analizada la prueba rendida conforme a las reglas de la sana crítica,
no fue posible establecer que el funcionario de la inspección del
trabajo haya incurrido en un error de hecho, al momento de cursar la
multa a la parte reclamante mediante resolución 129 de 7 de abril de
2008, por lo que, es necesario tener presente que conforme lo
atendido en el artículo 23 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de
1967, los hechos constatados por los Inspectores del Trabajo en el
ejercicio de sus funciones, constituyen presunción legal de
veracidad para todos los efectos legales, incluso para la prueba
judicial, por tanto, la reclamante no rindió prueba alguna tendiente
a demostrar el cumplimiento de la norma infringida”.
“Que
a mayor abundamiento, la prueba rendida a fs 121 y siguientes no es
suficiente para desvirtuar la presunción de veracidad de los hechos
constatados por la autoridad administrativa en el ejercicio de sus
funciones al tener del punto de prueba de fojas 86 vuelta de autos,
por lo que no cabe más que desestimar la reclamación deducida, como
se dirá en lo resolutivo de la presente sentencia”.
“Que
según se ha podido constara en autos que respecto de la primera de
las multas aplicadas N°1304.7724.2007.56.1, por no llevar un
registro de asistencia, horas trabajadas, hora de entrada y salida de
los trabajadores y por no consignarse una firma en señal de
aceptación de la suma de horas trabajadas, la Inspección del
Trabajo, acogió un reclamo de consideración administrativa deducido
por la reclamante aplicándose una rebaja de 40% por sobre el valor
original cursado, por lo que, existiendo infracción debidamente
constatada no corresponde dejar sin efecto ésta”.
“Que
respecto de la resolución 1304.7724.2007.56.2 por no otorgar día de
descanso semanal en compensación por las actividades desarrolladas
los días domingo y/o festivos, fue posible constatar por esta
sentenciadora que la fiscalización se realizó al libro de
asistencia apreciándose por parte de la autoridad administrativa que
no se otorgó el descanso compensatorio infringiendo, así lo
dispuesto en el artículo 38 inciso tercero del Código del ramo”.
“Que
en razón de las alegaciones y las probanzas rendidas destinadas a
acreditar la existencia de un error involuntario por parte de los
trabajadores, es el mismo artículo 33 del Código del Trabajo quien
zanja la situación, al señalar que el empleador será quien lleve
el registro de asistencia o control, esto en especial consideración
a la facultad direccional que posee respecto de los trabajadores”.
“Que
en tanto a la alegación referente al silencio positivo de la ley
contemplada en el artículo 64 de la Ley 19.880 de Bases Generales
para la Administración del Estado, siendo ésta una acción
eminentemente de derecho administrativo, no es la sede
correspondiente para hacer valer dicha pretensión en estos autos”.
Tercero:
El recurrente sustenta su recurso indicando que la sentencia
impugnada le causa agravio a su representada por cuanto rechaza el
reclamo deducido en autos sin considerar que ésta se encuentra
afecta al silencio administrativo en los términos que dispone el
artículo 64 de la Ley N° 19.880 de Bases Generales para la
Administración del Estado. Sobre el particular, agrega que el
Tribunal a quo ignoró o simplemente no dio valor probatorio a la
prueba documental comprendida por copia de la solicitud de
reconsideración administrativa ante la Inspección Provincial del
Trabajo de Melipilla, mediante formulario 10, de fecha 18 de julio
de 2007 de las multas N°13.04.7724-56-1 y N° 13.04.7724.07-56-2;
copia de la solicitud de reconsideración administrativa ante la
Inspección del Provincial del Trabajo de Melipilla, mediante
presentación complementaria al Formulario 10, de fecha 18 de julio
de 2007 de las multas N° 13.04.7724.07-56-1 y N°
13.04.7724.07-56-2; copia de la presentación de Pablo Massoud L y
Cía. Ltda. a la Inspección del Trabajo de Melipilla con fecha 26
de Marzo de 2008, a las 12:40 hrs, a través de la cual hace uso
del derecho que confiere el Silencio Administrativo Positivo del
artículo 64 de la Ley General de Bases Administrativas; copia de la
presentación de Pablo Massoud L. y Cía. Ltda. a la Inspección del
Trabajo de Melipilla, con fecha 04 de abril de 2008, a las 12:20
hrs, solicitando se certifique que la solicitud de reconsideración
administrativa referidas a las multas N° 13.04.7724.07-56-1 y N°
13.04.7724.07-56-2, que no fue resuelta dentro de plazo legal;
dictamen de la Contraloría Regional de Atacama N° 9494, de fecha
28 de febrero de 2007, que establece un plazo de 30 días para
evacuar la contestación y copia de circular N° 112 de 12 de julio
de 2005 de la Dirección del Trabajo (Departamento de Inspección)
dirigido a los Directores Regionales, Inspectores Provinciales y
Comunales que imparte “Normas
y Criterios para la Aplicación de Sanciones en la Fiscalización”.
Expone que dichos documentos acreditan que la demanda debió ser
acogida por la primera instancia, lo que no ocurrió. Por otra parte
y en cuanto a la prueba testimonial indica que presentó dos
testigos los señores Francisco Aspee Bocaz y César Miranda Bulboa,
quienes son presenciales y contestes respecto de los hechos
fiscalizados y sancionados por la Inspección del Trabajo, y que con
sus declaraciones desvirtuaron en un cien por ciento las
infracciones y refrendan la solicitud de la reclamante en cuanto a
dejar sin efecto las multas respectivas. Concluye que la reclamada
incurrió en un error de hecho y derecho al imponer las multas que
se reclama, solicitando que sean dejadas sin efecto.
Cuarto:
Que
expuesto lo anterior y atendido el mérito de lo antes indicado deben
consignarse los siguientes antecedentes del procedimiento
administrativo seguido por la Inspección Provincial del Trabajo de
Melipilla para la aplicación de las sanciones en contra de la
reclamante por supuestas infracciones a la legislación laboral:
- Por resoluciones números 13.04.7724.07.56-1 y 13.04.7724.07.56-2, ambas de fecha de 10 de junio de 2007 y notificadas a la reclamante con fecha 18 de junio de 2007, la Inspección Provincial del Trabajo de Melipilla sancionó a la empresa Pablo Massoud L. y Cía. Ltda. con multa de 40 y 60 UTM respectivamente.
- El día 18 de julio de 2007, según consta a fs. 8 de autos la reclamante interpuso reconsideración administrativa en contra de las resoluciones sancionatorias antes indicadas.
- El día 26 de marzo de 2008, según consta a fs. 10 de autos, la reclamante denunció a la reclamada el incumplimiento del plazo para resolver la reconsideración administrativa antes indicada.
- El día 5 de abril de 2008 según consta a fs. 17 de autos, la reclamante solicitó se certificare que la solicitud de reconsideración administrativa no ha sido resuelta dentro del plazo legal denunciando incumplimiento de plazo de 30 días hábiles para resolverla.
- El día 7 de abril de 2008 la reclamada a través de Resolución N°129 resolvió reducir la multa impuesta por la resolución N° 1304.7724.07.56-1 de 40 UTM a la cantidad de 24 UTM y mantener la multa de 60 UTM aplicada por la Resolución N° 13.04.7724.07.56-2
Quinto:
Que en cuanto al silencio administrativo positivo denunciado,
establecido en el artículo 64 de la Ley N° 19.880 corresponde
dilucidar si procede o no aplicar a la solicitud de reconsideración
presentada en un procedimiento de fiscalización de la Inspección
Provincial del Trabajo la sanción del silencio positivo que
establece el artículo 64 de la Ley 19.880. Con ese propósito debe
primeramente examinarse el contenido de la norma. En efecto, su texto
señala: “Artículo
64. Silencio Positivo. Trascurrido el plazo legal para resolver
acerca de una solicitud que haya originado un procedimiento, sin que
la Administración se pronuncie sobre ella, el interesado podrá
denunciar el incumplimiento de dicho plazo ante la autoridad que
debía resolver el asunto, requiriéndole una decisión acerca de su
solicitud. Dicha autoridad deberá otorgar recibo de la denuncia, con
expresión de su fecha, y elevar copia de ella a su superior
jerárquico dentro del plazo de 24 horas. Si la autoridad que debía
resolver el asunto no se pronuncia en el plazo de cinco días
contados desde la recepción de la denuncia, la solicitud del
interesado se entenderá aceptada. En los casos del inciso
precedente, el interesado podrá pedir que se certifique que su
solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho
certificado será expedido sin más trámite”.
Sexto:
Que del tenor literal de la norma transcrita, es dable concluir que
la sanción del Silencio Positivo está establecida en favor aquellos
interesados que inicien un procedimiento administrativo, y
precisamente para agilizar la tramitación de autorizaciones,
concesiones o permisos que debe otorgar la autoridad administrativa
para el ejercicio de algunos derechos ciudadanos, así el reclamante
ha presentado reconsideraciones administrativas dentro de un
procedimiento de fiscalización iniciado en su contra por la
Inspección Provincial del Trabajo, quien actuando como órgano
fiscalizador y haciendo uso de sus facultades legales le impuso una
sanción por las infracciones cometidas.
Séptimo:
Que en el caso de autos se trata de dos reconsideraciones
administrativas deducidas por la reclamante, una que obtuvo la
reducción de la multa impuesta por la Resolución N°
1304.7724.07.56-1 y otra que no, manteniéndose la multa interpuesta
por la Resolución N° 13.04.7724.07.56-2, pudiéndose apreciar de
los antecedentes antes expuestos que la Inspección Provincial del
Trabajo de Melipilla se pronunció respecto de dichas presentaciones
en
forma inoportuna y con tardanza contraviniendo la garantía del
debido proceso y los principios que inspiran los procedimientos
administrativos.
Octavo:
Que atendido lo anterior, es preciso resaltar que el “debido
proceso” consagrado tanto en la Constitución Política de la
República como en los tratados internacionales suscritos y
ratificados por Chile que se refieren a derechos humanos, está
presente en todo el ordenamiento jurídico y constituye una
obligación del Estado respecto de sus ciudadanos. De lo que se
sigue, que la inactividad de la reclamada en orden a resolver la
reconsideraciones administrativas, por el tiempo de más de ocho
meses y no en 30 días como para estos efectos ha resuelto la
Contraloría General de la República para este tipo de situaciones,
constituye una vulneración al debido proceso, por cuanto para estar
ante un procedimiento racional y justo, la resolución del conflicto
sometido al conocimiento del órgano jurisdiccional debe ser
oportuna, aún cuando el contribuyente no haya intervenido para que
la autoridad lo resolviera.
En
relación a lo anterior, la Contraloría General de la República,
cuya doctrina y jurisprudencia es la que ha fijado los plazos de los
procedimientos administrativos en casos que no se encuentren
legalmente establecidos, ha sostenido en dictamen número 9.494 de
fecha 28 de enero de 2007, que consta a fs. 20 de autos, que respecto
de la reconsideración de multas administrativas a que se refiere el
artículo 482 del Código del Trabajo, como fue el interpuesto por la
reclamada, procede aplicar el término que la Ley N° 19.880
establece para la decisión de sus recursos en el artículo 59 inciso
5°, cual es un plazo no superior a 30 días.
Noveno:
Que por otra parte, considerando la naturaleza administrativa del
procedimiento que se origina con motivo de una reconsideración de
multa aplicada por la Inspección Provincial del Trabajo de Melipilla
corresponde la aplicación de diversas normas de derecho
administrativo, obligatorias para dicha órgano administrativo, que
sirven como base de interpretación respecto de su actividad en el
marco de la resolución de la reconsideraciones administrativas.
Así, el artículo 3° inciso 2º de la Ley Orgánica Constitucional
de Bases de la Administración del Estado dispone: “La
Administración del Estado deberá observar los principios de
responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de
oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos
administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad
administrativas, y garantizará la debida autonomía de los grupos
intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines
específicos, respetando el derecho de las personas para realizar
cualquier actividad económica en conformidad con la Constitución
Política y las leyes”.
A
su vez, el artículo 5º inciso 1º de esa misma ley señala: “Las
autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea
administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento
de la función pública”.
A
su turno, el artículo 11 de dicho cuerpo de normas relaciona la
eficiencia y eficacia con la oportunidad en que se realiza la
actuación administrativa, en tanto estatuye:
“Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia
y en los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico
permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación
del personal de su dependencia.
Este
control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el
cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la
legalidad y oportunidad de las actuaciones”.
Por
último, el artículo 53 del mismo texto normativo, vincula los
principios de eficiencia y eficacia con la probidad administrativa al
establecer: “El
interés general exige el empleo de medios idóneos de diagnóstico,
decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una
gestión eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y correcto
ejercicio del poder público por parte de las autoridades
administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la
rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones;
en la integridad ética y profesional de la administración de los
recursos públicos que se gestionan; en la expedición en el
cumplimiento de sus funciones legales, y en el acceso ciudadano a la
información administrativa, en conformidad a la ley”.
Décimo:
Que de otro lado, la ineficiencia demostrada con la tardanza ya
descrita, vulnera además el principio de celeridad, consagrado en el
artículo 7º de la Ley Nº 19.880 sobre Bases de los Procedimientos
Administrativos vigente desde mayo del año 2003, que prescribe: “El
procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de
oficio en todos sus trámites.
Las
autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración del
Estado deberán actuar por propia iniciativa en la iniciación del
procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo
expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo
todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión”.
De
igual modo, conculca el principio conclusivo establecido en el
artículo 8 de la Ley 19.880, pues desvirtúa el fin último del
procedimiento administrativo consistente en que “la
Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la
cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad.”
Décimo
primero: Que, a mayor
abundamiento del artículo 27 de la Ley 19.880 señala que: “Salvo
caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no
podrá exceder de 6 meses, desde su iniciación a la fecha en que se
emita la decisión final”, de
lo que se desprende que a la Administración la vinculan plazos los
que debe respetar. De existir caso fortuito o fuerza mayor debe
probarse, lo que no ha ocurrido en el caso de autos.
Undécimo:
Que las normas recién transcritas conducen a sostener que el
incumplimiento de los preceptos mencionados, la infracción a los
principios en ellas contenidos tiene un efecto jurídico en el
procedimiento, que no puede ser otro que un “decaimiento del
procedimiento”, esto es su extinción y pérdida de eficacia.
Al
respecto, cabe señalar, que “el decaimiento” se ha definido
como la extinción de un acto, en este caso de un procedimiento,
provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho que
afectan su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente
ilegítimo, constituyendo en este caso el elemento de hecho
sobreviniente, el excesivo tiempo transcurrido desde la interposición
de las reconsideraciones administrativas hasta la fecha en que se
resolvió su curso, que como se ha determinado anteriormente, lo que
afecta el contenido jurídico del procedimiento iniciado tornándolo
ineficaz por ilegalidad.
Duodécimo:
Que en mérito de lo antes expuesto es innecesario pronunciarse
respecto de los demás argumentos expuestos en el recurso de
apelación deducido en autos.
Décimo
tercero: Que
consecuencia y de acuerdo al mérito de los antecedentes expuestos,
deberá dar lugar a la apelación y revocarse la sentencia de primera
instancia.
Visto,
además lo dispuesto en el artículos 420, 474 inciso 3°, 481 y 482
del Código del Trabajo, se resuelve que SE
REVOCA
la sentencia definitiva de fecha veinticuatro de agosto de dos mil
doce, que rola a fs. 166 y siguientes de estos autos, y en su lugar
se resuelve que SE
ACOGE
la reclamación de multa laboral interpuesta y que consta a fs. 48
de autos en todas sus partes, dejándose sin efecto las multas
aplicadas por la Resolución N° 129 de 7 de abril de 2008 de la
Inspección Provincial del Trabajo a la reclamante en esta causa,
Sociedad Pablo Massoud y Cía. Ltda.
Regístrese
y devuélvase.
Redacción
del abogado integrante Cristián Olavarría Rodríguez
Rol
N°20 -2013- Lab
Pronunciada
por la Segunda Sala de la I. Corte de Apelaciones de San Miguel,
integrada por los Ministros señores José Ismael Contreras Pérez,
Claudio Pavéz Ahumada y el abogado integrante Cristián Olavarría
Rodríguez.
En
San Miguel siete de junio de dos mil trece, notifiqué por el estado
diario la resolución precedente.
