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miércoles, 11 de septiembre de 2013

Nulidad de derecho público, rechazada, contra Corema

Santiago, veinte de agosto de dos mil trece.

Vistos:
En estos autos Rol Nº 6245-2009 del Primer Juzgado Civil de Concepción, la sociedad Servicios de Vertedero Los Maitenes Limitada, titular del Proyecto Relleno Sanitario Santa Alicia, dedujo demanda de nulidad de derecho público en contra de la Resolución Exenta N° 270 de 27 de septiembre de 2007 de la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región del Bío-Bío, que revocó tanto la Resolución Exenta N° 4 de 7 de enero de 2004, en cuya virtud se calificó favorablemente dicho relleno sanitario, como la Resolución Exenta N° 300 de 22 de diciembre de 2004, que aprobó la Modificación del Proyecto Relleno Sanitario Santa Alicia, ambas emanadas del organismo demandado. Se ordenó asimismo dar inicio a la ejecución de un plan de cierre y abandono de dicho vertedero.

Refiere la actora en su libelo que el 21 de agosto de 2007, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 64 de la Ley N° 19.300, sobre Bases Generales del Medio Ambiente, se inició en su contra un expediente sancionatorio por infracciones a la normativa ambiental con ocasión de la operación del mencionado relleno sanitario.
Expone que al formular sus descargos, solicitó en un otrosí que se abriera un término probatorio a fin de rendir prueba testimonial y de peritos. La providencia recaída sobre esa petición fue: "Se resolverá en su oportunidad”.
Sin embargo, señala la demandante, mediante la aludida Resolución N° 270/2007, acto terminal del proceso administrativo sancionatorio, se materializó la determinación de no dar lugar a su petición de término probatorio, la que fuera acordada en la sesión de 3 de septiembre de 2007 de la COREMA Región del Bío-Bío.
Expresa a continuación la actora que el vicio en que sustenta su pretensión anulatoria está configurado por el hecho que la Comisión Regional del Medio Ambiente del Bío Bío desestimó su solicitud de término probatorio sin dictar la resolución motivada a la que se encontraba obligada por el artículo 35 de la Ley N° 19.880, añadiendo que dicho organismo de conformidad a esta última disposición “sólo podía rechazar las probanzas propuestas si eran manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada”.
Por sentencia de trece de mayo de dos mil once el tribunal a quo acogió la demanda, declarando la nulidad de derecho público de la Resolución Exenta N° 270/2007 que sancionó el Proyecto Relleno Sanitario Santa Alicia.
Apelado ese fallo por la demandada, la Corte de Apelaciones de Concepción, por sentencia de seis de noviembre de dos mil doce, lo confirmó.
Los magistrados del tribunal de alzada descartaron el planteamiento de la actora en orden a no existir una resolución motivada para no recibir la prueba ofrecida, toda vez que en el segundo párrafo del considerando décimo de la citada Resolución N° 270/2007 se consignó expresamente “que los antecedentes y cada uno de los informes que obran en el proceso emanados de las partes, han formado convicción de la existencia de los incumplimientos que han dado motivo al inicio de este proceso, lo cual ha llevado a esta Comisión del Medio Ambiente de la Región del Bío-Bío a desestimar esta petición, tal como se dirá en la parte resolutiva de este acto administrativo”.
De este modo, sostienen los jueces de segundo grado, lo anterior resultaba suficiente para estimar que la negativa a recibir la prueba ofrecida por la actora está “motivada”, puesto que la motivación no es otra cosa que la exposición de las razones que mueven a la dictación del acto administrativo. Y como tales razones han sido expuestas, concluyen que no puede aseverarse, como lo hace la actora, que se ha producido una infracción del inciso tercero del artículo 35 de la Ley N° 19.880, todo lo cual redunda en que la resolución administrativa impugnada cumplió este requisito formal, no resultando relevante para estos efectos si las razones expresadas para rechazar las pruebas ofrecidas están conforme a la ley.
En seguida, la sentencia recurrida hace presente que los tribunales pueden declarar de oficio la nulidad de un acto administrativo cuando aparezca de manifiesto que él ha sido dictado con infracción al inciso 1° del artículo 7° de la Constitución Política de la República, aun cuando la causa o motivo que origina el vicio no haya sido invocada por el afectado. A este respecto, expresan los jueces que de los antecedentes del proceso aparece claramente que se ha incumplido la norma legal contenida en el inciso 2° del referido artículo 35 de la Ley N° 19.880, por cuanto la demandada negó en un proceso investigativo que culminó con la resolución sancionatoria abrir un período de prueba pese a los términos claros y categóricos que establece la norma en mención. Razonan que esta omisión en el procedimiento administrativo constituye un vicio que incide en la nulidad del acto censurado al tenor de lo dispuesto en el inciso 2° del artículo 13 de la Ley N° 19.880, toda vez que recae en un requisito que, por su naturaleza, es esencial al procedimiento sancionatorio, como es la posibilidad que debe tener el acusado de rendir pruebas.
Finaliza la sentencia declarando que la Resolución Exenta N° 270/2007 es nula al adolecer del vicio de no haber sido dictada en la forma que prescribe la ley (considerando décimo noveno de la sentencia recurrida).
En contra de esta última determinación, la demandada dedujo recurso de casación en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que el recurso denuncia la vulneración del inciso 2° del artículo 35 de la Ley N° 19.880 que dispone: “Cuando a la Administración no le consten los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período de prueba”.
Expresa la recurrente que los jueces de la instancia interpretaron erróneamente esta norma al concluir, a partir de ella, que el instructor del procedimiento está obligado a la apertura de un período de prueba, en circunstancias que este mismo precepto indica los supuestos que deben concurrir para que se abra un término probatorio. En este sentido, afirma que la Administración, en sede aplicativa de la norma en cuestión, estableció mediante resolución fundada que no procedía dar lugar a una etapa probatoria en mérito de que los hechos debatidos ya le constaban, no sólo producto de la investigación llevada a cabo por los órganos del Estado con competencia ambiental, sino también como consecuencia de los informes de laboratorios que presentó la propia inculpada como parte de su defensa.
De ello se sigue, a juicio de la recurrente, que no es efectivo que la demandante no haya podido acreditar los hechos en que sustentaba sus alegaciones. También hace presente que tal como consta del resuelvo N° 2 de la resolución que dio inicio al expediente de sanción –Resolución Exenta N° 28/2007- se le otorgó a la actora un plazo para presentar sus descargos y, si lo estimaba del caso, acompañara también los antecedentes y probanzas pertinentes.
Segundo: Que el otro reproche que se formula a la sentencia que se revisa es haber declarado de oficio la nulidad del acto administrativo cuestionado, pese a haberse constatado que el defecto en el cual la actora fundó su pretensión anulatoria era erróneo y, consecuentemente, la causal que motiva el supuesto vicio nunca fue invocada. Añaden que los magistrados establecieron que el acto sería nulo por una violación de ley, no obstante que las infracciones de ley no constituyen un vicio de nulidad de derecho público, pues este efecto sólo lo producirían aquellas irregularidades que expresamente prevé el artículo 7° de la Constitución Política de la República, entre las cuales no se encuentra la antes aludida. De esta forma, la declaratoria de nulidad de oficio resultaría equivocada puesto que nuestro ordenamiento jurídico no prevé la nulidad del acto, como efecto jurídico, en caso de violación de ley.
Tercero: Que como se advierte de la síntesis del recurso de nulidad de fondo que precede, la alegación de nulidad de derecho público de la Resolución Exenta N° 270/2007 de 27 de septiembre de 2007, dictada por la Comisión Regional del Medio Ambiente del Bío-Bío, se funda en que el rechazo de las pruebas ofrecidas no tiene motivación o fundamento alguno, desatendiendo la norma contenida en el inciso 3° del artículo 35 de la Ley N° 19.880 de conformidad a la cual dicho organismo público sólo podía rechazar las probanzas propuestas por el afectado si eran manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada.
A su vez, según se dijo, los magistrados del tribunal de alzada desestimaron que se estuviera ante una decisión inmotivada, pero que de todos modos el acto denunciado carecía de validez al no haberse sujetado a la forma prescrita por la ley por haber incumplido el claro mandato del inciso 2° del citado artículo 35 de la Ley N° 19.880, en orden a abrir un término probatorio en un procedimiento sancionatorio, presupuesto esencial para un debido proceso.
Cuarto: Que el artículo 13 inciso 2° de la Ley de Bases de Procedimientos Administrativos dispone: “El vicio de procedimiento o de forma sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en algún requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del ordenamiento jurídico y genera perjuicio al interesado”.
En consecuencia, desde la perspectiva formal o procedimental, la legalidad del acto administrativo puede ser desvirtuada cuando el requisito es esencial por su propia naturaleza, como aquellos que contribuyen a decidir el asunto o cuyo incumplimiento pueden producir indefensión, calidad que, por regla general, ostentará la recepción de pruebas.
Habrá que dilucidar entonces si, en la especie, la recepción de pruebas, como acto de trámite o de instrucción, esto es, los que se producen a lo largo de un procedimiento administrativo antes de la resolución que se pronunciará sobre el fondo del asunto, ha significado la vulneración del derecho a un debido proceso que ha causado perjuicio a la recurrente.
Quinto: Que el artículo 35 de la N° 19.880 establece:
Los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento podrán acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en derecho, apreciándose la prueba en conciencia”.
Cuando a la Administración no le consten los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del mismo ordenará la apertura de un período de prueba, por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse cuantas juzgue pertinentes”.
El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada”.
Sexto: Que como se advierte de la disposición recién transcrita, ésta no impone una obligación cierta de tener que proceder de determinada manera, sino sólo indica que la determinación de rechazar la prueba debe ser motivada, exigencia que los jueces del grado dieron por cumplida al haber expresado la Administración las razones que la llevaron a resolver de la forma en que lo hizo.
Séptimo: Que dicho lo anterior, la recurrente luego de ser notificada de la Resolución Exenta N° 227/2007 de 21 de agosto de 2007, que dio inicio al procedimiento sancionatorio cuyos cargos dicen relación con la contaminación de las aguas subterráneas y de una vertiente, provocando un serio daño ambiental a los recursos hídricos del sector, presentó sus defensas y solicitó que “se abra un término probatorio a fin de rendir prueba testimonial y de peritos”.
Octavo: Que habiendo quedado asentado que la Administración no se encuentra obligada a decretar un término probatorio, toda vez que puede rechazar las pruebas propuestas cuando éstas sean “manifiestamente improcedentes o innecesarias”, conforme al mérito del expediente sancionatorio resolvió, en este caso, desestimar tal petición en razón de que los hechos relevantes que fundaban la imputación se hallaban suficientemente acreditados con los informes de los servicios públicos con competencia en lo ambiental emanados de visitas de fiscalización al relleno sanitario, con el análisis de los descargos del titular –en que reconoce varios de los incumplimientos que se le atribuyen- e incluso con los informes de laboratorios acompañados por éste que arrojaban resultados de contaminantes por sobre la norma.
En efecto, se requirió el dictamen de diversos órganos con competencia ambiental en relación a los descargos del reclamante, entre éstos, el de la Secretaría Regional Ministerial de Salud, de la Dirección Regional de Aguas, de la Secretaría Regional Ministerial de Agricultura, de la Dirección Regional de CONAF y de la Dirección Regional del Servicio Agrícola y Ganadero.
Noveno: Que a luz de los informes evacuados por dichos organismos, las probanzas ofrecidas por la reclamante fueron consideradas improcedentes desde que la prueba testimonial ofrecida claramente no tenía la aptitud para desvanecer las infracciones a la normativa ambiental sustentadas en estudios científicos emanados de los órganos competentes. A su vez, respecto de la “prueba pericial” propuesta por la recurrente, ésta no precisó qué clase de informes pretendía acompañar, por lo que se desconoce el propósito específico de éstos.
En este sentido, cabe resaltar que si la recurrente postulaba la existencia de hechos controvertidos debió ofrecer sus medios probatorios de manera adecuada, individualizando sus testigos y especificando los aspectos o puntos sobre los cuales iban a recaer sus declaraciones, como también debió precisar las materias respecto de las cuales se deseaba rendir informes periciales, y no hacerlo de manera genérica como aconteció, circunstancia que claramente dificulta evaluar la procedencia de las probanzas propuestas.
Como consecuencia de lo expresado en los motivos anteriores, el ente administrativo legalmente facultado para ello y en mérito de los antecedentes que constaban en el expediente sancionatorio, consideró innecesario otorgar un término probatorio.
Décimo: Que atento lo expuesto, es posible concluir que el organismo fiscalizador dentro del procedimiento sancionatorio seguido en contra del Relleno Sanitario Santa Alicia, al momento de evaluar su pertinencia, adoptó la decisión de no recibir la prueba que genéricamente enunció la interesada en consideración a las razones vertidas en la Resolución Exenta N° 270/2007, actuando al amparo de lo dispuesto en el mencionado artículo 35 de la Ley N° 19.880.
Undécimo: Que, por consiguiente, los jueces del tribunal de alzada han incurrido en una equivocada interpretación del inciso 2° del artículo 35 de la Ley N° 19.880, la cual ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo porque condujo a declarar la nulidad de derecho público de la Resolución Exenta N° 270/2007 de la Comisión Regional del Medio Ambiente del Bío-Bío.
Duodécimo: Que siendo procedente dar lugar al recurso de casación en el fondo por este capítulo que lo sustenta, resulta innecesario emitir pronunciamiento sobre el otro error de derecho denunciado en este arbitrio de nulidad.

Por estas consideraciones y de conformidad con lo previsto en los artículos 764, 765, 767 y 785 del Código de Procedimiento Civil, se acoge el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fojas 486 en contra de la sentencia de seis de noviembre de dos mil doce, escrita a fojas 476, la que se invalida, y acto continuo y sin nueva vista pero separadamente, se la reemplaza por la que se dicta a continuación.
Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Muñoz y Cisternas, quienes fueron de parecer de rechazar el recurso de casación en el fondo y, en consecuencia, dar lugar a la acción de nulidad de derecho público deducida en virtud de las siguientes consideraciones:
1.- Que el artículo 35 de la Ley N° 19.880 ordena a la Administración la apertura de un período de prueba cuando “no le conste los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija”. Tal exigencia es inherente de un proceso racional y justo, incluyendo a los de carácter administrativo, especialmente cuando se ejerce la potestad sancionadora o infraccional.
La recepción de pruebas constituye un presupuesto indispensable de un proceso legalmente tramitado de conformidad a lo dispuesto en el inciso sexto del artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República.
A su vez, el artículo 7° de nuestra Carta Fundamental dispone que para la validez de la actuación de los órganos del Estado, sus integrantes deben actuar dentro de su competencia y en la forma que prescribe la ley.
2°.- Que el fundamento esgrimido por la autoridad administrativa para no acoger la petición de decretar un término probatorio, esto es, que los informes allegados al proceso, emanados fundamentalmente de los servicios públicos con competencia ambiental, resultaban suficientes para formar la convicción de la existencia de los incumplimientos a la normativa que habían dado origen al expediente sancionatorio, vulnera el derecho del administrado a la libre producción de prueba con arreglo a la ley a fin de respaldar sus defensas frente a los cargos que se le formularon, puesto que la prueba ofrecida tiende, precisamente, a desvirtuar tales apreciaciones.
3.- Que si bien el ente administrativo está habilitado para desestimar probanzas impertinentes o innecesarias, lo cierto es que tal análisis no fue realizado por la autoridad en el caso que nos ocupa, pues no se refirió en concreto a las probanzas ofrecidas, testimonial y pericial, sino que adujo que la prueba ya recopilada en la investigación demostraban debidamente los hechos imputados, vulnerando el principio de contradictoriedad que expresamente consagra el artículo 10 de la Ley N° 19.880.
4.- Que la ilegalidad antes descrita de que adolece el acto administrativo censurado debe acarrear su pérdida de eficacia y extinción mediante la declaración de su nulidad.
Regístrese.
Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz.
Rol N° 9703-2012.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Lamberto Cisternas R. y el Abogado Integrante Sr. Emilio Pfeffer U. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministro señora Sandoval por estar en comisión de servicios. Santiago, 20 de agosto de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veinte de agosto de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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Santiago, veinte de agosto de dos mil trece.
En cumplimiento de lo resuelto en el fallo de casación que antecede y lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar la siguiente sentencia de reemplazo.
Vistos:
De la sentencia apelada se reproduce su parte expositiva y sus considerandos primero a tercero y quinto a noveno.
Del fallo invalidado se mantienen sus fundamentos primero a décimo.
Asimismo, se tiene por reproducido lo expresado en los razonamientos cuarto a décimo del fallo de casación que antecede.
Y teniendo además presente:
1°- Que el representante legal de Servicios de Vertedero Los Maitenes Limitada, titular del proyecto Relleno Sanitario Santa Alicia, interpuso demanda de nulidad de derecho público en contra de la Resolución N° 270/2007 de 27 de septiembre de 2007, pronunciada por la Comisión Regional del Medio Ambiente del Bío-Bío que sanciona el referido proyecto, fundada en que en el procedimiento administrativo que concluyó con su dictación no se abrió un término probatorio para demostrar sus descargos.
2°- Que de los antecedentes allegados a esta causa se constata que en la tramitación del expediente sancionatorio la sociedad recurrente ejerció adecuadamente su derecho de defensa. En efecto, ello se ve manifestado en que una vez emplazada pudo solicitar un mayor plazo para presentar sus descargos, término adicional que le fue concedido, presentando junto con sus defensas prueba documental consistente en análisis de laboratorios, e incluso fue autorizada para exponer verbalmente sus alegaciones en la sesión de la Comisión Regional del Medio Ambiente. Cabe destacar que los informes entregados por la recurrente corroboraron lo denunciado por la autoridad sanitaria en cuanto a la contaminación del acuífero superficial adyacente al vertedero con líquidos percolados no tratados.
3°- Que la Comisión Regional del Medio Ambiente del Bío-Bío resolvió no abrir un término de prueba en atención a que los incumplimientos por los cuales se dio inicio al procedimiento sancionatorio se encontraban demostrados, tanto por los informes que emitieron los diversos servicios públicos con competencia ambiental como por los mismos descargos de la reclamante, pues estos últimos iban dirigidos básicamente a explicar o justificar cada una de las irregularidades detectadas, pero no a negarlas.
4°- Que acorde con lo expuesto, no es efectivo que la demandante no haya podido acreditar los hechos en que fundaba su defensa –la que apuntaba esencialmente a atenuar su responsabilidad- y que esta imposibilidad de prueba llevó en definitiva a que fuera sancionada.
5°- Que el artículo 35 de la Ley N° 19.880 autoriza evaluar la pertinencia de las pruebas propuestas –en este caso, la ofrecida de manera genérica era “prueba testimonial y de peritos”- y ello fue precisamente lo que hizo la autoridad, decidiendo rechazar la prueba planteada por las razones señaladas en el fallo de casación que antecede. Se adoptó así una decisión de mérito aplicando lo establecido en la disposición citada.
6°- Que, por lo demás, si la demandante no compartía esta última decisión pudo haberla impugnado mediante los recursos administrativos correspondientes y reclamarla judicialmente a través del juicio sumario que establecía el artículo 64 de la Ley N° 19.300 vigente a la época de estos hechos, a fin de que se revisara por el juez civil la tramitación seguida en el procedimiento sancionatorio de que se trata.

Por estas consideraciones y de conformidad a lo dispuesto en los artículos 186 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, se revoca el fallo de primer grado de trece de mayo de dos mil once, escrito a fojas 348, y en su lugar se declara que se rechaza la demanda de nulidad de derecho público intentada contra la Resolución Exenta N° 270/2007 de fecha 27 de septiembre de 2007, dictada por la Comisión Regional del Medio Ambiente de la Región del Bío-Bío.

Acordada con el voto en contra de los Ministros señores Muñoz y Cisternas, quienes estuvieron por confirmar la sentencia en alzada en virtud de los fundamentos expresados en su voto disidente del fallo de casación que precede.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo del Ministro señor Muñoz.
Rol N° 9703-2012.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Lamberto Cisternas R. y el Abogado Integrante Sr. Emilio Pfeffer U. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministro señora Sandoval por estar en comisión de servicios. Santiago, 20 de agosto de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a veinte de agosto de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.