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miércoles, 1 de julio de 2015

Principio de conservación. Inexistencia de algún vicio que justifique la nulidad de derecho público del proceso de calificación que condujo al retiro absoluto de Carabineros del demandante

Santiago, dieciséis de junio de dos mil quince.

Vistos y teniendo presente:
Primero: Que en estos autos rol N° 2614-2015 se ha ordenado dar cuenta, de conformidad a lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo deducido por la parte demandante en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago que revocó la de primer grado en aquella parte que lo condenó al pago de las costas y, en su lugar, lo eximió de dicha carga y confirmó en lo demás dicho fallo, por el que se rechazó la demanda de nulidad de derecho público e indemnización de perjuicios deducida por Eduardo Gómez Molina en contra del Fisco de Chile.

Segundo: Que el recurso de nulidad denuncia que la sentencia infringe por falta de aplicación el artículo 36 de la Ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros, en relación con el artículo 12 del Reglamento Disciplinario de Carabineros y con los artículos 5 y 7 del Reglamento de Sumarios Administrativos N° 15 de 1999.
Explica que, de acuerdo al citado artículo 36, las sanciones que se imponen en los procedimientos disciplinarios en Carabineros deben ser el resultado de un racional y justo procedimiento, lo que supone, entre otras cosas, que debe estar regulado y garantizar el derecho a defensa de los involucrados. Añade que los hechos que se imputan a su parte, específicamente aquellos que motivaron la sanción de ocho días de arresto -la que fue determinante para su calificación en Lista 4-, revestían tal gravedad que obligaban a la instrucción de un sumario administrativo pues no calificaban en la situación excepcional que establece el citado artículo 7, ya que el demandante no se encontraba confeso de los hechos de que se trata, pese a lo cual no se llevó a cabo sino que sólo se verificó una breve investigación, herramienta jurídica que, a su juicio, no es la destinada a dilucidar hechos de la entidad de los que se atribuyeron al actor, vulnerándose con su aplicación todas las garantías de un justo y racional procedimiento.
Tercero: Que en un segundo capítulo acusa la contravención, por errónea aplicación, del artículo 7 de la Constitución Política de la República.
Arguye, en primer lugar, que si bien la norma contra la cual deduce el recurso es de rango constitucional, el señalado artículo 7 no tiene un desarrollo legal en nuestro derecho, motivo por el que es procedente recurrir de casación cuando ha sido infringido.
Agrega enseguida que los preceptos de la Constitución son un imperativo fundante de toda actividad administrativa estatal y que cuando el mencionado artículo 7 de la Carta Fundamental emplea la oración "en las formas que prescriba la ley" lo hace como una totalidad, esto es, como un cuerpo jurídico íntegro, de modo que un análisis meramente formal atenta en contra del estándar básico de derechos consagrados en la Carta Magna. De ello se sigue, a su juicio, que es necesaria la revisión del fondo del asunto en análisis para dar cumplimiento al mandato establecido en dicha norma constitucional referido a que los actos dictados por los órganos del Estado deben serlo en la forma que prescribe la ley. En ese sentido expresa que los actos administrativos emanados de Carabineros cuya nulidad se solicita vulneran el debido proceso, pues no se ajustan a la correcta investigación que ordena la ley, con lo que se infringe la obligación de un racional y justo procedimiento.
Cuarto: Que, para decidir el asunto sometido al conocimiento de esta Corte, resulta relevante consignar que el actor demanda la nulidad de derecho público del 
Decreto Supremo N° 297 de 31 de diciembre de 2007, del Ministerio de Defensa, que dispone su retiro absoluto de Carabineros por haber sido calificado en lista cuatro. Explica que acusó a un Oficial, del que era subalterno, de la comisión de delitos y faltas administrativas, motivo por el que fue acusado, investigado y sancionado por esa misma persona como venganza. Así, indica que durante el año 2007 fue castigado injustamente en tres ocasiones ya que los hechos que se le imputaron eran falsos, destacando que en el último caso se le penó por un hecho irregular que había sido ordenado por el Comisario del que dependía, quien, sin embargo, es el mismo que efectuó la denuncia, la investigación y, además, propuso aplicarle una sanción. De lo expuesto deduce que el acto de que se trata proviene de un procedimiento viciado en la medida que no existían antecedentes suficientes para sancionarlo con el retiro absoluto de Carabineros, pues se emplearon como fundamentos para adoptar semejante decisión hechos que resultaron ser injustificados. En el primer otrosí de su presentación demanda la indemnización de los perjuicios que le fueran causados con ocasión de estos hechos, consistentes en lucro cesante, daño emergente y daño 
moral, los que avalúa en la suma de $191.000.000. 
Al contestar el demandado solicitó el rechazo de la acción, para lo cual controvirtió los hechos en que se asienta. Enseguida alegó que Carabineros cuenta con facultades privativas para calificar y clasificar a su personal, destacando que el actor fue incluido en Lista 4 debido a que le fueron aplicadas tres sanciones durante el año 2007. Sostiene que el retiro absoluto fue aplicado conforme a lo establecido en el artículo 31 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2, de 1968, en relación con el artículo 41 letra g) de la Ley N° 18.691 y niega que el acto impugnado adolezca de vicios de nulidad de derecho público, destacando que las circunstancias en que se fundamenta la demanda son exclusivamente de hecho, de modo que no coinciden con las causales de esta clase de nulidad previstas en el artículo 7 de la Constitución Política de la República. Añade que los supuestos establecidos en dicha norma han sido satisfechos en el caso en examen, pues la decisión fue adoptada por el órgano competente en el ejercicio de sus facultades, está debidamente fundada y, además, el demandante pudo ejercer adecuadamente su derecho a defensa. Por último aduce que la acción intentada es improcedente desde que las atribuciones ejercidas por los órganos calificadores les pertenecen de manera privativa, no resultando posible que los tribunales ponderen nuevamente los antecedentes de hecho que ya fueron objeto de análisis por dichos entes, pues ello supondría evaluar nuevamente al funcionario.
Quinto: Que los sentenciadores del fondo dieron por establecidos como hechos de la causa los siguientes:
A.- La Junta Calificadora de la Guarnición de Santiago calificó al actor.
B.- La Junta Calificadora de Méritos y Apelaciones de Carabineros conoció de la apelación deducida por el actor en contra del acuerdo que lo calificó en lista 3 de observación, emitido por la Junta Calificadora de la Guarnición de Santiago.
C.- La apelación interpuesta por el actor en contra del acuerdo de la Junta Calificadora de Méritos y Apelaciones fue conocida por los integrantes de la Junta Superior de Apelaciones de Carabineros de Chile.
D.- En la calificación del actor participaron cuatro instancias diferentes: primero, la propuesta de calificación del Coronel de Carabineros Roberto Araya González, de la 26ª Comisaría de Pudahuel, del año 2007, con 102 puntos, calificado en Lista 2, de la cual el actor no reclamó.
E.- En segundo término participó la Junta Calificadora de Oficiales Subalternos, órgano que fija la calificación, pues la anterior sólo constituye una propuesta y en la especie, de hecho, redujo la nota del demandante a 98 puntos, quedando en Lista 3 “de observación”.
F.- En tercer lugar intervino la Junta Calificadora de Méritos y Apelaciones, la que por acuerdo de 03 de septiembre de 2007 decidió mantener la calificación en “Lista 3, de observación del demandante”, con 98 puntos.
G.- La última instancia que participó en el proceso de calificación fue la Junta Nacional de Apelaciones, que rechazó la apelación del actor en contra de la anotada resolución.
H.- En el periodo evaluado, esto es, el año 2007, el actor registra tres sanciones firmes y ejecutoriadas, las que se refieren a comportamientos reñidos palmariamente con los principios propugnados por Carabineros.
I.- Los hechos denunciados que involucraban al demandante fueron objeto de investigación, quien ejerció su debida defensa, y las sanciones fueron establecidas en 
base a los antecedentes recabados en cada caso, resultando muy disímiles las versiones del demandante y las consignadas en los documentos oficiales acerca del modo en que ocurrieron los hechos. Así, por ejemplo, subrayan que el actor sostuvo que se le sancionó con dos días de arresto por no efectuar la ronda nocturna del 9 de febrero de 2007 y no consignarla en el Libro de Prefectura, alegando que no es efectivo lo primero y negando que el libro señalado tenga el carácter de reglamentario, cuando conforme a los hechos consignados por el Oficial investigador éstos consistieron en que el actor cumplió en forma parcial con la orden de servicio entregada, pues además de no consignar la ronda en el Libro de Prefectura no lo dejó a disposición del Oficial que debía efectuar dicha labor al día siguiente, por lo que el superior que efectuó el encargo debió apersonarse en la unidad para buscar el mentado libro, el que se encontraba en la oficina del demandante. Los sentenciadores consignan que lo mismo puede aseverarse respecto de la sanción de reprensión, pues no se debió a la omisión de la realización de primeras diligencias en la investigación de un accidente en servicio, como arguye el actor, sino a que incumplió la orden de complementar con las propuestas por el superior jerárquico dichas medidas.
Asimismo, dejaron expresamente asentado, en cuanto a la objetividad con que se realizaron esos procesos disciplinarios, que la prueba rendida no resulta suficiente para demostrar la existencia de las pretendidas persecuciones o represalias ejercidas por sus superiores en contra del actor. Más aún, señalan que no consta en el proceso prueba documental que dé cuenta de las versiones de los hechos que presenta el actor en su demanda. También consignaron que no se ha demostrado que el proceso sancionatorio fuera producto de la denuncia hecha por el demandante en contra del mayor Simonetti, como represalia, y dejaron establecido, a propósito de la investigación que culminó con la sanción de ocho días de arresto ya referida, que la propuesta de sanción así como los antecedentes tenidos a la vista por el funcionario investigador no adolecen de las faltas u omisiones que denuncia el actor, pues no fue hecha por quien él estimaba como parcial ni tampoco se fundó sólo en los antecedentes recabados por dicho funcionario cuestionado en su labor de investigador, vale decir, el mentado Mayor Simonetti.
Sexto: Que establecidos tales hechos los falladores resolvieron el asunto sometido a su decisión expresando que no existe reproche que efectuar desde el punto de vista de la competencia de los funcionarios y organismos que intervinieron en el proceso calificatorio del demandante en el año 2007, a lo que añaden que los funcionarios que lo calificaron actuaron dentro de la esfera de sus facultades. Enseguida indican que el actor no reclamó respecto del citado procedimiento de calificación y de las etapas en que se desarrolló, destacan que no se advierte algún vicio aparente en el mismo y subrayan que en la especie se cumplió con la normativa aplicable. En lo que concierne a los procesos disciplinarios que impugna el actor, consignan que éstos se sujetaron a las instancias y a la reglamentación interna de Carabineros, hasta el punto que el demandante reconoce que realizó sus descargos, lo que les permite concluir que no existen reproches relativos al debido proceso en los mismos. Destacan a continuación, acerca del acuerdo adoptado por la Junta Nacional de Apelaciones de Carabineros en relación al actor, que de su texto es posible extraer los fundamentos por los cuales se decidió rebajar el puntaje que le fue otorgado para ubicarlo en lista 4, que actuó dentro de su esfera de competencia, que la facultad de revisión que se le ha otorgado importa una instancia de revisión discrecional, y que su decisión aparece revestida de la necesaria objetividad y fundamentación para proceder en la forma en que lo hicieron, de modo que el ejercicio de esta facultad de revisión no ha importado la vulneración de garantías fundamentales del demandante. En conclusión, establecen que el Decreto Supremo N° 297 de 31 de diciembre de 2007 impugnado no adolece de vicio alguno que amerite decretar su nulidad.
Séptimo: Que llegados a este punto resulta pertinente recordar que el artículo 7 de la Constitución Política de la República prescribe que: “Los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley.
Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que expresamente se les hayan conferido en virtud de la Constitución o las leyes.
Todo acto en contravención a este artículo es nulo y 
originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale”.
Octavo: Que, a su turno, el artículo 36 de la Ley N° 18.961, Orgánica Constitucional de Carabineros, previene que: “La potestad disciplinaria será ejercida por las autoridades institucionales competentes a través de un racional y justo procedimiento administrativo.
El personal que infrinja sus deberes u obligaciones incurrirá en responsabilidad administrativa conforme lo determine el Reglamento de Disciplina, sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que pueda afectarle".
Noveno: Que como lo expone la defensa del actor en su demanda, el vicio en que funda su acción de nulidad de derecho público se asienta en que no existen antecedentes suficientes para sancionarlo con la medida de retiro absoluto de Carabineros.
Décimo: Que, antes de analizar los aspectos sustantivos de la cuestión debatida, aparece como necesario anotar algunas ideas básicas que inciden en el asunto planteado, es decir, con relación a la acción de nulidad de derecho público. Ésta ha sido conceptuada como la sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los órganos del Estado en los que faltan algunos 
de los requisitos que el ordenamiento establece para su existencia y validez.
Este enunciado evidencia con nitidez el rol que dentro de nuestro ordenamiento corresponde a la nulidad de derecho público como una institución destinada a garantizar la vigencia del principio de legalidad, de acuerdo con el cual los órganos del Estado deben someterse en el desarrollo de sus actividades a lo preceptuado en la Constitución Política de la República y en las leyes dictadas conforme a ella.
Décimo primero: Que de acuerdo con la jurisprudencia asentada por esta Corte Suprema –y que recoge una doctrina que ha gozado de general aceptación- la ilegalidad de un acto administrativo, que puede acarrear su anulación, puede referirse a la ausencia de investidura regular, incompetencia del órgano, defectos de forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de la ley de fondo aplicable.
Décimo segundo: Que, a su vez, uno de los principios que informan la nulidad de derecho público es el de conservación, cuyo fundamento radica en que revistiendo la nulidad el carácter de remedio excepcional frente a la ilegalidad de un acto administrativo, sólo será procedente si el vicio es grave y esencial. Subyacen a este principio de conservación otros principios generales del Derecho como la confianza legítima que el acto genera, así como la buena fe de los terceros, el respeto a los derechos adquiridos y la seguridad jurídica. Efectivamente, no cualquier irregularidad o defecto justifica la declaración de nulidad, sino cuando dicha anomalía conculque las garantías de los administrados.
Décimo tercero: Que el recurrente asienta su arbitrio de nulidad, en lo fundamental, en que en el caso en examen la potestad disciplinaria fue ejercida sin respetar la exigencia de un justo y racional procedimiento, pues en lugar de someter al actor a un sumario administrativo, dada la gravedad de los hechos que se le imputaban, fue objeto de una simple investigación, lo que implica que ha sido quebrantado el debido proceso.
Décimo cuarto: Que, de acuerdo a lo expuesto y a lo establecido en la normas citadas precedentemente, resulta forzoso concluir que los sentenciadores no han incurrido en los errores de derecho que se les imputan y, por el contrario, se han limitado a aplicar la normativa que rige la situación de hecho materia de autos.
En efecto, como surge de los antecedentes y se desprende del fallo impugnado, el mérito del proceso no permite concluir que con ocasión del proceso de calificación que condujo al retiro absoluto del actor de Carabineros de Chile se haya verificado algún vicio que justifique la declaración de nulidad de derecho público pedida, máxime si el actor no demostró la efectividad de los hechos en que asentó su acción y si, todavía más, no invocó como fundamento de su demanda ninguna de las causales que justifican la nulidad solicitada a que se ha hecho referencia más arriba y que la jurisprudencia y la doctrina han establecido como tales.
En efecto, el actor ha manifestado que el vicio de que adolece el acto objetado consiste en que la decisión que lo afecta se fundó en hechos que resultaron ser injustificados, esto es, en la inexistencia de antecedentes suficientes para sancionarlo con la medida de retiro absoluto de Carabineros. Sin embargo, y como se dejó anotado en el fundamento décimo primero, las causales por las que se puede impetrar la acción de nulidad de derecho público dicen relación con circunstancias distintas de la esgrimida por el actor en 
su demanda. En efecto, dicha ausencia de mérito no se corresponde con la ausencia de investidura regular, ni con la incompetencia del órgano, ni con la ocurrencia de defectos de forma, ni con la desviación de poder, o con la ilegalidad en cuanto a los motivos ni tampoco con la violación de la ley de fondo aplicable, sino que, por el contrario, se relaciona con una facultad privativa y propia de la autoridad encargada de ejercitar la potestad disciplinaria de Carabineros, vale decir, con la valoración que de los elementos de convicción allegados al procedimiento administrativo le corresponde efectuar.
Así las cosas, resulta evidente que los sentenciadores no incurrieron en los errores de derecho que se les imputan, pues no existe mérito bastante para estimar que es nulo el Decreto Supremo N° 297 de 31 de diciembre de 2007, de modo que al decidir como lo hicieron se apegaron estrictamente a lo dispuesto en el artículo 7 de la Constitución Política de la República, constatación de la que se deduce que la acción intentada necesariamente ha debido ser desestimada.
Décimo quinto: Que, en consecuencia, el recurso de nulidad intentado no puede prosperar por adolecer de manifiesta falta de fundamento.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de fojas 314 en contra de la sentencia de veintidós de diciembre de dos mil catorce, escrita a fojas 313.

Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo del Ministro Sr. Pierry.

Rol Nº 2614-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sra. Gloria Ana Chevesich R. No firma, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, el Ministro señor Carreño por estar en comisión de servicios. Santiago, 16 de junio de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a dieciséis de junio de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.