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miércoles, 1 de julio de 2015

Reclamación de multa administrativa. Multa aplicada por la SEREMI de Salud. Potestad sancionadora de la Administración. Principio de legalidad y tipicidad. Componentes que confluyen en las infracciones administrativas. Atenuación del principio de tipicidad en el ámbito sancionatorio de la Administración. Infracción al Reglamento General de Cementerios por funcionamiento no adecuado del sistema de drenaje

Santiago, once de junio de dos mil quince.

Vistos y considerando:
Primero: Que en estos autos rol N° 30.779-2014 se ha ordenado dar cuenta, de conformidad al artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo deducido por la reclamante, Inmobiliaria Parque Cruz de Froward S.A., en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Punta Arenas que revocó la de primer grado y en su lugar rechazó la reclamación deducida en contra de la Resolución Ex. N° 1228 de 7 de abril de 2011, dictada por la Secretaría Regional Ministerial de Salud de Magallanes, que le impuso una multa de 250 Unidades Tributarias Mensuales.

Segundo: Que el recurso de nulidad denuncia la infracción de los artículos 171 y 174 del Código Sanitario; 17 del Reglamento General de Cementerios y 6, 7 y 19 N° 3 de la Constitución Política de la República.
Explica que los sentenciadores quebrantan el artículo 174 del Código Sanitario al confirmar el criterio del fallo de primera instancia que permite a la autoridad sanitaria sancionar por una infracción inexistente y aducen que vulneran el artículo 17 del Reglamento General de Cementerios, desde que aceptan que dicha norma se considere infringida con ocasión de un hecho que no se encuadra en la misma.
Aduce que la sola lectura de la descripción fáctica efectuada en la resolución administrativa pone en evidencia que no corresponde con lo establecido en el artículo 17 del citado Reglamento, con lo que se quebranta la exigencia de tipicidad aplicable al Derecho Administrativo Sancionador. En efecto, arguye que el hecho constatado fue la “presencia de agua en la cripta” o el “funcionamiento no adecuado” del sistema de drenaje, lo que es por completo distinto de la exigencia de contar con un sistema adecuado de drenaje para que se pueda autorizar la instalación de un cementerio, a la vez que destaca que ni siquiera existe sanción para el caso de no existir un “sistema adecuado de drenaje”. Alega que al violentar el citado principio de tipicidad se transgrede, además, el artículo 19 N° 3 de la Constitución Política de la República.
Manifiesta que el principio de tipicidad debe ser respetado sin restricción y que si bien la conducta puede no hallarse tipificada en una norma legal, al menos debe estar prevista en alguna otra, aunque sea meramente reglamentaria y preexistente a la época de su ocurrencia, de modo que no se puede aceptar que la autoridad sanitaria sancione una conducta que no constituye infracción o que no esté prevista en norma alguna. En consecuencia, asevera que la indicada infracción al principio de tipicidad debió ser corregida por los tribunales, pese a lo cual en ambas instancias se validó su quebrantamiento.
Agrega que la sentencia impugnada infringe los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, pues permite que un órgano del Estado aplique una sanción apartándose del ordenamiento jurídico y, por último, afirma que contraviene la norma decisorio litis contenida en el artículo 171 del Código Sanitario, que consagra la reclamación judicial contra las resoluciones de la autoridad sanitaria que imponen sanción, explicando que las facultades de análisis del sentenciador se rigen por dicha norma.
Tercero: Que al referirse a la influencia que tales vicios habrían tenido en lo dispositivo del fallo asevera que de no haberse incurrido en ellos se habría concluido que el hecho investigado no constituye una infracción y, por ende, se habría dejado sin efecto la sanción aplicada.
Cuarto: Que para decidir el asunto sometido al conocimiento de esta Corte resulta relevante consignar que la reclamante ha fundado su acción expresando que se 
le sancionó por infringir el artículo 17 del Reglamento General de Cementerios, imputándosele haber hallado agua en una sepultura y que, de consiguiente, el sistema de drenaje existente en el cementerio no funciona de manera adecuada. Expone que dicha incorrecta operación no existe y que, de haber ocurrido, no configura una infracción al citado cuerpo normativo, pues en él se exige únicamente la presencia de un sistema adecuado de drenaje y el de su parte cumple tal exigencia.
La sentencia de primer grado acogió la acción para el sólo efecto de rebajar la multa aplicada a 20 Unidades Tributarias Mensuales, expresando que los hechos establecidos permitieron a la autoridad sanitaria dar por configurada debidamente la infracción reglamentaria imputada a la reclamante, pues los sistemas de drenaje del Cementerio Parque Cruz de Froward no funcionan de un modo que resulte apropiado a la actividad que desarrolla esa parte, a lo que añade que la aprobación de los sistemas de drenaje del cementerio por la autoridad sanitaria para el inicio de las actividades del camposanto no excluye que en la actualidad se pueda concluir que su funcionamiento no es correcto, puesto que no basta con tener un sistema de drenaje adecuado, sino que, para que cumpla su objetivo y los fines para los cuales se construyó debe funcionar correctamente, circunstancia que es precisamente la que fiscaliza la autoridad sanitaria, destacando que la mejor interpretación de la norma reglamentaria en comento es la que permite darle alguna eficacia.
A su turno, los falladores de segunda instancia decidieron revocar y rechazar íntegramente la reclamación teniendo en consideración que a la justicia ordinaria sólo compete acogerla o desecharla, de modo que el legislador sólo la faculta para dejar sin efecto la multa o suspender la sanción cuando fuere pertinente, pero en caso alguno para determinar una sanción diferente de la aplicada por la autoridad sanitaria, sino por criterios de proporcionalidad, a lo que agregan que al rebajar el monto de la multa el sentenciador de primer grado consideró diversos elementos que ya habían sido estimados en la resolución reclamada. Además, destacan que la potestad sancionadora de la administración es genérica, no siendo necesario que en las infracciones a la leyes y reglamentos se encuentren tipificadas específicamente todas y cada una de las eventuales conductas que atentan contra la población y que merezcan sanción.
Quinto: Que al comenzar el análisis del recurso de nulidad sustancial de que se trata resulta preciso consignar que los sentenciadores del fondo dieron por asentado como hechos de la causa los siguientes:
1.- El 15 de febrero de 2011 la Secretaría Regional Ministerial de Salud dio inicio a un sumario sanitario bajo el Rol N° 21-2011 en contra de la reclamante, debido a que se constató que al retirar la tapa de una cripta se encontró la urna recubierta por un plástico llena de agua, y al abrir la urna se verificó que también estaba con agua, cubriendo el cuerpo.
2.- El Cementerio Parque Cruz de Froward de propiedad de la reclamante fue autorizado para funcionar según Resolución N° 682 de 26 de agosto de 1994 del Servicio de Salud, y se emplaza en terrenos cercanos al río Bitch y al estero Llau-Llau donde cuenta con dos sistemas de drenaje, que fueron aprobados por la autoridad sanitaria.
3.- El 16 de febrero de 2011 se realizó una visita inspectiva al citado cementerio por parte de dos funcionarios de la Seremi de Salud en compañía de un funcionario de la Dirección de Obras Hidráulicas, en la que se concluyó, entre otras consideraciones, que existe una falta de mantención de las redes de drenaje del Parque, ya que existen drenes obstruidos.
4.- Entre el 18 de febrero y el 28 de marzo de 2011 
se realizaron nuevas visitas inspectivas al cementerio, en una de las cuales, realizada en el sector Jardín Los Coigües, sector 4, fracción 22, se constató la presencia de agua a 2,6 metros de profundidad; asimismo, que al retirar la cripta ubicada a 2,05 metros de profundidad y su respectiva tapa, se observó que su interior estaba completamente lleno de agua, al igual que en el fondo del pozo excavado y que al retirar la tapa de la segunda cripta, ubicada a 3,80 metros de profundidad, se apreció agua en todo su interior, por lo que se dispuso la prohibición de funcionamiento del sector Los Coigües y Las Lengas N° 1 al N° 5 del cementerio de que se trata, que pertenecen a la Etapa 1 del sistema de drenaje.
5.- El informe técnico de la Dirección de Obras Hidráulicas de 31 de marzo de 2011 atingente a la materia concluyó que el sistema de drenaje profundo funcionaba “a medias” (sic), debido a que algunas de las descargas estaban obstruidas, pues pese a que resulta imprescindible una adecuada mantención para que este sistema funcione correctamente, ésta no se llevaba a cabo.
Por último, dejaron expresamente asentado que la reclamante no ha cuestionado los hechos que constan del 
sumario rol Nº 21-2011 de la Secretaría Regional Ministerial de Salud seguido en su contra, sino que ha centrado sus alegaciones en que tales hechos no pueden configurar la infracción por la que se le ha sancionado y en que el monto de la multa es excesivo, debiendo regularse en el mínimo legal.
Sexto: Que, como se anotó más arriba, el recurso de casación en examen plantea que la sentencia vulnera el principio de tipicidad desde que los hechos que se reprochan al reclamante no constituyen una infracción, al tenor del artículo 17 del Reglamento General de Cementerios.
Sin embargo, y como lo ha sostenido reiteradamente esta Corte, la potestad sancionadora de la Administración admite un origen común con el derecho penal en el ius puniendi del Estado, por lo que le resultan aplicables los mismos principios, límites y garantías que en la Carta Fundamental se prescriben para el derecho punitivo, aunque ese traspaso haya de producirse con ciertos matices en consideración a la particular naturaleza de las contravenciones administrativas.
Séptimo: Que como expresión de la actividad administrativa estatal la potestad sancionatoria debe sujetarse primordialmente al principio de legalidad, que obliga a todos los órganos del Estado a actuar con arreglo a la Constitución y a las normas dictadas conforme a ellas.
En el campo particular del derecho sancionatorio el principio de la legalidad requiere que tanto las conductas reprochables como las sanciones con que se las castiga estén previamente determinadas en la ley. 
Octavo: Que, sin embargo, la naturaleza de las contravenciones administrativas, en las que confluyen componentes técnicos, dinámicos y sujetos a variabilidad en el tiempo, hace imposible su síntesis descriptiva en un precepto general como lo es una ley, de modo que el principio de tipicidad al traspasarse al ámbito sancionatorio de la Administración admite ciertos grados de atenuación.
Noveno: Que en armonía con lo que se viene diciendo la jurisprudencia ha entendido que la predeterminación de los comportamientos que configuran infracciones administrativas se satisface con la exigencia de que en la ley se describa el núcleo esencial de las conductas censurables, pudiendo éstas precisarse y complementarse en aspectos no sustanciales por normas emanadas de una autoridad distinta a la legislativa, como es el Ejecutivo, por vía de decretos y reglamentos en ejercicio 
de la potestad reglamentaria de ejecución que le compete.
Décimo: Que así las cosas resulta forzoso concluir que los sentenciadores no incurrieron en los errores de derecho que se les atribuyen y que, por el contrario, se han limitado a aplicar la normativa que rige la situación de hecho materia de la reclamación. En efecto, y tal como se razona en el fallo impugnado, los hechos establecidos permitieron a la autoridad sanitaria dar por configurada debidamente la infracción al artículo 17 del Reglamento General de Cementerios, que se atribuye a la reclamante, pues los sistemas de drenaje del camposanto de esa parte no funcionan de un modo apropiado a la actividad que allí se lleva a cabo, resultando adecuado concluir que la existencia de agua en una cripta y en una urna es indicativa de que tal sistema no funciona en forma adecuada a las circunstancias y condiciones del terreno del cementerio de que se trata. Asimismo, tal como lo sostienen los falladores, la inicial aprobación de tales sistemas de drenaje no excluye calificaciones posteriores que pueden permitir legítimamente establecer que su funcionamiento no es el adecuado, ya que para cumplir su objetivo y los fines para los cuales se construyó el sistema de drenaje debe funcionar correctamente, interpretación que, efectivamente, permite dar eficacia a la referida norma. Por último, y como lo concluyen los falladores, la potestad sancionadora de la administración en materia de salud es genérica, por lo que no resulta necesario que en las infracciones a la leyes y reglamentos se encuentren tipificadas específicamente todas y cada una de las eventuales conductas que atentan contra la población y que merezcan sanción.
Décimo primero: Que, en consecuencia, el recurso de nulidad intentado no puede prosperar, por adolecer de manifiesta falta de fundamento.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal de fojas 409 en contra de la sentencia de veintidós de octubre de dos mil catorce, escrita a fojas 403.

Regístrese y devuélvase, con sus agregados.

Redacción a cargo del Ministro Sr. Pierry.

Rol Nº 30.779-2014.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Carlos Aránguiz Z. Santiago, 11 de 
junio de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a once de junio de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.