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lunes, 20 de julio de 2015

Reclamación en contra de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles. Excesivo tiempo transcurrido entre los descargos y la aplicación de la sanción. Plazo que excede los límites de razonabilidad. Vulneración de diversos principios del derecho administrativo. Decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio. Finalidad preventiva y represora de la sanción administrativa

Santiago, treinta de junio de dos mil quince.

Vistos 

Se reproduce la sentencia en alzada, con excepción de sus consideraciones cuarta a octava, que se eliminan.

Y teniendo además presente:
Primero: Que en estos autos AES Gener S.A. dedujo reclamación de ilegalidad en contra de las Resoluciones Exentas N° 4237 de 15 de julio de 2014, que le aplicó una multa de 2400 Unidades Tributarias Mensuales, y N° 5415 de 10 de octubre de 2014, que rechazó el recurso de reposición interpuesto en contra de aquélla, habiéndosele imputado el incumplimiento del deber de preservar la seguridad del servicio en el sistema eléctrico y garantizar la operación más económica para el conjunto de las instalaciones de dicho sistema, al haber celebrado contratos y asignado indebidamente déficits mayores a los establecidos, con lo que vulneró el artículo 137, en relación con el artículo 138, ambos de la Ley General de Servicios Eléctricos, en relación con el artículo 324 letra f) del Reglamento de la citada ley.

Entre los fundamentos de su libelo la actora esgrime, en primer lugar, que la facultad de la autoridad para imponer sanciones se extinguió por decaimiento del acto administrativo, debido a que entre la presentación de los descargos de su parte, ocurrida el 3 de febrero y el 21 de marzo de 2012, y la dictación de la resolución que la sancionó, expedida el 15 de julio de 2014, transcurrieron más de dos años, sin que exista trámite alguno realizado en el intertanto. Añade que esta institución es plenamente aplicable en la especie, pues la excesiva demora del fiscalizador, además de exceder los límites de lo razonable, vulnera diversos principios del Derecho Administrativo, pese a lo cual la Superintendencia de Electricidad y Combustibles desestimó esta defensa fundada en el artículo 17 bis de la Ley N° 18.410, que regula una institución distinta, cual es la prescripción de la facultad de sancionar.
Segundo: Que al informar la autoridad reclamada expuso, en lo que interesa a la defensa reseñada en la consideración anterior, que el decaimiento no es aplicable en la especie, puesto que no se encuentra incluido entre los modos de poner término al procedimiento administrativo previstos en el artículo 40 de la Ley N° 19.880. Agrega que de acuerdo a la jurisprudencia de la Contraloría General de la República, los plazos no son fatales para la Administración; que el incumplimiento del plazo del artículo 27 de la citada ley importa consecuencias distintas del decaimiento e invoca, finalmente, lo estatuido en el artículo 17 bis de la ley N° 18.410, que fija a su parte un plazo de tres años para sancionar, contado desde que se terminó de cometer la infracción, destacando que conoció de los hechos de autos en septiembre y diciembre de 2011, por lo que aplicó la multa de que se trata oportunamente.
Tercero: Que los sentenciadores desestimaron la reclamación exponiendo, en cuanto se refiere a esta defensa, que el procedimiento sancionatorio se desarrolló conforme a un orden consecutivo legal y en él la reclamante tuvo la posibilidad de ejercer su defensa, añadiendo que no transcurrió el plazo que la ley otorga a la autoridad administrativa para que aplique, cuando corresponda, sanciones.
Cuarto: Que al apelar la actora reiteró los argumentos vertidos en su reclamación.
Quinto: Que para resolver el asunto sometido al conocimiento de esta Corte se tendrá presente que del mérito de los antecedentes aparece que la Superintendencia de Electricidad y Combustibles formuló cargos a la reclamante mediante las Resoluciones N° 524 de 13 de enero de 2012 y N° 2679 de 29 de febrero de ese mismo año, los que fueron contestados a través de las presentaciones de 2 de febrero y de 21 de marzo siguientes. 
De los autos se desprende que por Resolución Exenta N° 4237 de 15 de julio de 2014 la citada Superintendencia puso término al procedimiento administrativo, ocasión en la que impuso a la reclamante una multa ascendente a 2400 Unidades Tributarias Mensuales, sin que conste de elemento probatorio alguno que entre la presentación de los descargos y la decisión del asunto se haya verificado algún trámite o diligencia.
Sexto: Que como se advierte de los antecedentes expuestos, la autoridad dejó transcurrir dos años, tres meses y veinticuatro días sin resolver los descargos formulados por la empresa reclamante, plazo que excede todo límite de razonabilidad, contrariando diversos principios del derecho administrativo obligatorios para la Administración, los que además tienen consagración legislativa.
Así, en efecto, la tardanza inexcusable de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles afectó en primer término el principio del debido proceso, pues resulta indudable que para que nos encontremos ante un procedimiento racional y justo, la sentencia debe ser oportuna. 
Séptimo: Que, asimismo, se ve vulnerado el principio 
de la eficacia y eficiencia administrativa, consagrado en diversas disposiciones de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado.
El artículo 3 inciso 2º dispone que: “La Administración del Estado deberá observar los principios de responsabilidad, eficiencia, eficacia, coordinación, impulsión de oficio del procedimiento, impugnabilidad de los actos administrativos, control, probidad, transparencia y publicidad administrativas y participación ciudadana en la gestión pública, y garantizará la debida autonomía de los grupos intermedios de la sociedad para cumplir sus propios fines específicos, respetando el derecho de las personas para realizar cualquier actividad económica en conformidad con la Constitución Política y las leyes”. 
Por su parte, el artículo 5º inciso 1º señala que: “Las autoridades y funcionarios deberán velar por la eficiente e idónea administración de los medios públicos y por el debido cumplimiento de la función pública”.
El artículo 11 de la misma ley relaciona la eficiencia y eficacia con la oportunidad en que se realiza la actuación administrativa, al disponer que: “Las autoridades y jefaturas, dentro del ámbito de su competencia y en los niveles que corresponda, ejercerán un control jerárquico permanente del funcionamiento de los organismos y de la actuación del personal de su dependencia.
Este control se extenderá tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines y objetivos establecidos, como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones”.
Y, por último, el artículo 53 vincula los principios de eficiencia y eficacia con la probidad administrativa al establecer que: “El interés general exige el empleo de medios idóneos de  diagnóstico, decisión y control, para concretar, dentro del orden jurídico, una gestión eficiente y eficaz. Se expresa en el recto y correcto ejercicio del poder público por parte de las autoridades administrativas; en lo razonable e imparcial de sus decisiones; en la rectitud de ejecución de las normas, planes, programas y acciones; en la integridad ética y profesional de la administración de los recursos públicos que se gestionan; en la expedición en el cumplimiento de sus funciones legales, y en el acceso ciudadano a la información administrativa, en conformidad a la ley”. 
Octavo: Que, además, la ineficiencia administrativa demostrada con la tardanza vulnera el principio de celeridad consagrado en el artículo 7 de la Ley Nº 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, que dispone: “El procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en todos sus trámites.
Las autoridades y funcionarios de los órganos de la Administración del Estado deberán actuar por propia iniciativa en la iniciación del procedimiento de que se trate y en su prosecución, haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta y debida decisión”.
También vulnera el principio conclusivo establecido en el artículo 8 de la Ley 19.880, pues desvirtúa el fin último del procedimiento administrativo que consiste en que “la Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión de fondo y en el cual exprese su voluntad”.
Asimismo infringe el principio de la inexcusabilidad establecido en el artículo 14 de la citada ley sobre procedimientos administrativos, que prescribe que: “La Administración estará obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su forma de iniciación.
Requerido un órgano de la Administración para intervenir en un asunto que no sea de su competencia, enviará de inmediato los antecedentes a la autoridad que deba conocer según el ordenamiento jurídico, informando de ello al interesado.
En los casos de prescripción, renuncia del derecho, abandono del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobreviniente del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables”.
Noveno: Que lo anterior significa que no obstante que el plazo de 30 días establecido en el artículo 17 de la Ley Nº 18.410 que crea la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, y el término de seis meses mencionado en el artículo 27 de la Ley Nº 19.880 de Bases de los Procedimientos Administrativos no son fatales, y que en principio su incumplimiento sólo genera las responsabilidades administrativas correspondientes, la vulneración abierta de los principios señalados en las consideraciones anteriores ha de tener un efecto jurídico en el procedimiento administrativo.
Décimo: Que el efecto jurídico aludido precedentemente no puede ser otro que una especie de “decaimiento del procedimiento administrativo sancionatorio”, esto es, su extinción y pérdida de eficacia.
El decaimiento se ha definido como la extinción de un acto administrativo, provocada por circunstancias sobrevinientes de hecho o de derecho que afectan su contenido jurídico, tornándolo inútil o abiertamente ilegítimo.
El elemento de hecho sobreviniente en el caso de autos es el tiempo excesivo transcurrido desde la evacuación oportuna de los descargos por parte de AES Gener S.A., ante los cargos que se le formularon mediante el Ordinario N° 524 de 13 de enero de 2012 y el Ordinario N° 2679 de 29 de febrero de ese mismo año, hasta la dictación de la Resolución N° 4237 que aplicó a la empresa mencionada una multa de 2400 Unidades Tributarias Mensuales, tiempo que alcanzó a 2 años, 3 meses y 24 días, lo que ha afectado el contenido jurídico del procedimiento administrativo tornándolo abiertamente ilegítimo, produciendo su decaimiento y pérdida de eficacia, y la extinción de los actos administrativos de trámite dictados, siendo por lo mismo ilegal el de término que aplicó la sanción administrativa.
Décimo primero: Que desde otro punto de vista ha de 
considerarse que el objeto jurídico del acto administrativo, que es la multa impuesta, producto del tiempo excesivo transcurrido se torna inútil, ya que la sanción administrativa tiene principalmente una finalidad preventivo-represora, con ella se persigue el desaliento de futuras conductas ilícitas similares, se busca reprimir la conducta contraria a derecho y restablecer el orden jurídico previamente quebrantado por la acción del transgresor. Después de más de dos años sin actuación administrativa alguna, carece de eficacia la sanción, siendo inútil para el fin señalado, quedando vacía de contenido y sin fundamento jurídico que la legitime.
Asimismo, es abiertamente ilegítima, pues, como se expuso, son manifiestas las vulneraciones a los principios de derecho administrativo que se producen con la dilación indebida e injustificada. En consecuencia, es ilegal la Resolución Exenta N° 4237 de 15 de julio de 2014, de la Superintendencia de Electricidad y Combustibles, por “decaimiento del proceso administrativo sancionador”.

Por estas consideraciones y de conformidad asimismo con lo que dispone el artículo 19 de la Ley N° 18.410, se revoca la sentencia apelada de seis de marzo de dos mil quince, escrita a fojas 337, y en su lugar se declara que se acoge la reclamación formulada en lo principal de la presentación de fojas 109, dejándose en consecuencia sin efecto las Resoluciones Exentas N° 4237 y 5415 de 15 de julio y de 10 de octubre, ambas de 2014, respectivamente, emitidas por la Superintendencia de Electricidad y Combustibles.

Acordada contra el voto de la Ministro Sra. Egnem, quien fue de parecer de confirmar la sentencia impugnada en virtud de sus propios fundamentos y considerando además que la figura del decaimiento que se ha aplicado al procedimiento administrativo de que se trata constituye una sanción, y por ende, una medida como la propuesta requiere, en concepto de quien disiente, de texto legal expreso que así lo consagre.

Regístrese y devuélvase.

Redacción a cargo del Ministro Sr. Pierry.

N° 4512-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sr. Carlos Aránguiz Z. Santiago, 30 de junio de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a treinta de junio de dos mil quince, 
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.