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miércoles, 26 de agosto de 2015

Recurso de protección.Control de la legalidad de la actividad de la Administración por los tribunales de justicia. Procedencia del recurso de protección ante la inexistencia de un procedimiento contencioso administrativo general. Requisitos de procedencia del recurso de protección

Santiago, once de agosto de dos mil quince.

A fojas 142 y 143: estése al estado de la causa.
Vistos: 
Se reproduce la sentencia en alzada, sustituyendo en el considerando sexto la frase “modificada por las Resoluciones Exentas DJ N°016-14 y N°018, ya citadas, emana de las facultades y atribuciones, que como entidad autónoma, le reconoce la ley 20.129, en su artículo 6°, a la entidad recurrida”, por la siguiente: 
“modificada por la Resolución Exenta DJ N° 016-4 y objeto además de instrucciones para su aplicación por Resolución Exenta N° 018-4 ya citadas, emana de las facultades y atribuciones otorgadas por la ley 20.129 y de la facultad general de toda autoridad superior de impartir circulares o instrucciones sobre la forma de ejecutar las leyes y reglamentos que se les aplican”.

Y teniendo además presente  las siguientes consideraciones:
Primero: Que la parte recurrente ha referido como acto arbitrario e ilegal, atribuible a Comisión Nacional de Acreditación, la dictación de la resolución DJ N° 016-4 y de la resolución exenta N° DJ N° 018-4, mediante las cuales se modificó el “Reglamento que fija procedimiento de autorización para el funcionamiento de agencias de acreditación, condiciones de operación y supervisión”, de fecha 07 de noviembre de 2014.
Refiere que la Ley N° 20.129, que establece el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación superior, contempla el procedimiento de acreditación, el que se realiza a través de entidades privadas denominadas agencias acreditadoras, cuyo funcionamiento requiere de ser autorizado por la Comisión Nacional de Acreditación (en adelante CNA), previo cumplimiento de los requisitos legales y reglamentarios.
Argumenta que el nuevo Reglamento y su modificación posterior establecen condiciones, obligaciones y requisitos muy diferentes al antiguo reglamento del año 2007 (Resolución Exenta N° 165-3 de 2007), las que son imposibles de cumplir, vulnerando con ello los principios de confianza y estabilidad, de acuerdo a la teoría de los derechos adquiridos.
Indica que la CNA es el ente regulador de las agencias acreditadoras, pero a la vez compite con aquellas en los niveles de postgrado de magíster y especialidades médicas y en pregrado en el área de la salud. De esta forma señala que el establecimiento de este conjunto de trabas a las agencias operativas, así como también al ingreso de nuevos actores al sistema, implican de facto la eliminación de las agencias de acreditación, toda vez que ni las agencias existentes ni las potenciales podrán dar estricto cumplimiento a estas nuevas condiciones y requisitos.
Respecto a la ilegalidad de la resolución, señala que el artículo 34 de la Ley N° 20.129 establece que corresponde a la CNA autorizar y supervisar el adecuado funcionamiento de las agencias fijando procedimientos de autorización para el funcionamiento de agencias de acreditación, condiciones de operación y supervisión, sin participación expresa de los comités de pregrado y postgrado en su elaboración, evidenciando la ilegalidad de origen de la nueva reglamentación, dado que no se dio estricto cumplimiento a lo establecido para estos efectos en el antes citado cuerpo de normas.
En cuanto a la arbitrariedad, refiere que las resoluciones recurridas constituyen una intromisión en los temas organizativos y financieros de las agencias acreditadoras, siendo de esta forma una perturbación del ejercicio de sus legítimos derechos.
Finaliza solicitando que se declare que los actos impugnados son arbitrarios e ilegales y que, en consecuencia, se ordene que se restablezca el imperio del derecho, dictando las medidas que permitan a su representada seguir funcionando como agencia acreditadora.
Segundo: Que al informar la institución recurrida sostiene que de conformidad con lo dispuesto en los artículos 8 letra b) y 34 de la Ley N° 20.129, le corresponde pronunciarse acerca de las solicitudes de autorización de funcionamiento que le presenten personas jurídicas que deseen funcionar como agencias de acreditación, autorización que se extenderá por un plazo de siete años y que se encuentra sujeta al cumplimiento de los requisitos y condiciones de operación que fije la CNA en base a los elementos mínimos previstos en el artículo 34 de la referida ley. Además, indica que en virtud de lo dispuesto en el artículo 39 letra a) de la Ley N° 20.129, obtenida la autorización, las agencias acreditadoras deben cumplir los requisitos y condiciones que defina la CNA a través del Reglamento que dicte al efecto.
Expone que conforme al artículo 35 del referido articulado, la CNA, mediante un Reglamento, establecerá la forma, condiciones y requisitos para el desarrollo de los procesos de autorización de agencias de acreditación de carreras de pregrado y programas de magister y especialidades en el área de la salud, dándose cumplimiento a dicho mandato con la dictación de la Resolución Exenta DJ N° 013-4 de la CNA de 07 de noviembre  de 2014, que aprobó el Reglamento que Fija el Procedimiento de Autorización para el Funcionamiento de Agencias de Acreditación, Condiciones de Operación y Supervisión de las Agencias de Acreditación -el que se encuentra vigente desde el 25 de noviembre de 2014, siendo modificado mediante Resolución Exenta DJ N°016-4 de 12 de noviembre último, publicada en el D.O. el día 20 de diciembre de 2014-, estableciéndose en su artículo 5 las condiciones de operación de las agencias para obtener autorización de funcionamiento.
Agrega que el artículo 38 inciso 1° de la Ley N° 20.129 le otorga a la CNA potestad de supervisión sobre dichas agencias, las que serán evaluadas conforme a los requisitos y condiciones de operación fijados actualmente en la referida Resolución Exenta DJ N°013-4.
Concluye señalando que el recurso es impreciso, pues no refiere si el Reglamento constituiría una acción arbitraria e ilegal, ni tampoco desarrolla cómo las garantías citadas en su libelo se han vulnerado, motivos por los que el mismo debe ser desestimado.
Tercero: Que el artículo 35 inciso segundo de la Ley N° 20.129 al señalar que un reglamento de la Comisión 
establecerá “la forma, condiciones y requisitos para el desarrollo de los procesos de autorización de agencias de  acreditación (…)” está efectuando lo que la jurisprudencia de esta Corte Suprema ha denominado “remisión normativa”, en que “una ley reenvía a una normativa ulterior, que ha de elaborar la Administración, la regulación de ciertos elementos que complementan la ordenación que la propia ley establece. De este modo, las normas dictadas por la Administración en ejecución de la remisión contenida en una ley tiene valor de simples reglamentos” (Considerando cuarto. Fallo Watt’s Alimentos S.A., Recurso de inaplicabilidad, sentencia de 10 de septiembre 1993. En Gaceta Jurídica N° 159, página 40 y siguientes.)
Lo anterior debe complementarse con lo señalado en el artículo 34 de la citada ley, que entrega a la Comisión la facultad de  fijar “los requisitos y condiciones de operación”, lo que también constituye remisión normativa al reglamento.
Cuarto: Que el artículo 35 complementado por el artículo 34, ambos de la Ley N° 20.129, otorga potestad reglamentaria a la Comisión Nacional de Acreditación, lo que corresponde a uno de los casos que se denominan como potestad reglamentaria de autoridades inferiores, en que 
la ley se la otorga a un órgano diverso del Presidente de la República, pero inserto dentro de la Administración del Estado.
Quinto: Que siendo esencial para el normal funcionamiento de un estado de derecho, el control de la legalidad de la actividad de la Administración por los tribunales de justicia, control que necesariamente debe abarcar el de los actos de naturaleza reglamentaria, que la Ley N° 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos considera como actos administrativos (artículo 48 letra a); y frente a la inexistencia de un procedimiento contencioso administrativo general que la contemple, esta necesariamente puede y debe hacerse a través del recurso de protección.
Sexto: Que para lo anterior habrá de tenerse presente que a diferencia de la acción denominada doctrinariamente “por exceso de poder”, que no requiere de  un derecho subjetivo violado bastando para interponerla un interés legítimo; tratándose del control del reglamento por la vía del recurso de protección, deberá invocarse necesariamente por el recurrente la vulneración de alguna garantía contemplada en el artículo 20 de la Constitución Política, y deberá interponerse dentro del plazo de 30 días desde su publicación; la que es obligatoria de acuerdo a lo dispuesto en el  artículo 48 letra a) de la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos; teniendo la sentencia que lo anule, efectos generales o erga omnes. Ello sin perjuicio de la verificación sobre la legalidad del reglamento con ocasión de un recurso contra un acto particular de aplicación.
Séptimo: Que sentado lo anterior debe señalarse que como se sostiene en la sentencia que se confirma, no existe ilegalidad alguna en la modificación del reglamento por la resolución DJ N° 016-4.
En cuanto a la resolución exenta DJ N° 018-4, esta no constituye un reglamento, ni formalmente ni en cuanto al fondo, sino que son instrucciones sobre la aplicación del mismo; las que corresponden a lo que se denomina en doctrina “circulares o instrucciones” en que la autoridad administrativa puede por medio de ellas, formular comentarios sobre un texto legal; desarrollar el texto legal o reglamentario, indicando, por ejemplo, modalidades de aplicación; o también, instruyendo a los subordinados acerca de las decisiones que deberán tomar frente a determinadas situaciones de hecho, de las que no pueden apartarse. Debe advertirse que cuando la circular excede a una medida de orden interno sobre la forma de organizar el trabajo al interior del servicio afectando a los particulares que se relacionan con la Administración, conteniendo normativa, se podría estar frente a un reglamento no obstante la forma de circular o instrucción, debiendo en dicho evento el tribunal efectuar la verificación de si la autoridad contaba o no con dicha potestad reglamentaria. 
En el presente caso, la autoridad administrativa sí tiene la potestad reglamentaria, pero no obstante ello la circular o instrucción no incluye normativa de naturaleza reglamentaria sino que corresponde precisamente a lo que debe contener una circular o instrucción. Resuelto lo anterior habrá de señalarse que la resolución exenta DJ N° 018-4 tampoco contiene disposición alguna que pueda entenderse ilegal o que agregue algún requisito a los contenidos de la ley o el reglamento y que pueda afectar alguna de las garantías fundamentales invocadas por el recurrente.

De conformidad asimismo con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y en el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se confirma la sentencia apelada de veintiocho de abril de dos mil quince, escrita a fojas 119.

Regístrese y devuélvase. 

Redactado por el Ministro Sr. Pierry.

Rol Nº 6370-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y el Ministro Suplente Sr. Juan Escobar Z. y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla P. Santiago, 11 de agosto de 2015.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a once de agosto de dos mil quince, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.