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27 de septiembre de 2013

Responsabilidad administrativa. Ius puniendi estatal.

Santiago, trece de junio de dos mil trece.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que en estos autos Rol N° 1855-2013 se ha ordenado dar cuenta, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de casación en el fondo deducido por la Superintendencia de Valores y Seguros en contra de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago que declaró extinguida la responsabilidad administrativa de Juan Francisco Zegers Domínguez atribuida por la Resolución Exenta N° 252 de 9 de junio de 2006, por causa de su fallecimiento. En virtud de lo resuelto no se emitió pronunciamiento acerca del recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia de primera instancia.

Segundo: Que, en primer lugar, el recurso de casación denuncia que la sentencia impugnada infringió lo dispuesto en el artículo 20 del Código Penal, el cual previene que no se reputan penas las multas que los superiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinaria o atribuciones gubernativas, de modo que la propia ley penal dejó fuera de su ámbito de aplicación a las sanciones administrativas.
A continuación acusa la transgresión del artículo 93 N° 1 del Código Penal, toda vez que dicha disposición corresponde a una norma propia del Derecho Penal y, por tanto, no aplicable respecto de las sanciones impuestas a los administrados en uso de las atribuciones gubernativas.
Luego el recurso sostiene que el fallo cuestionado incurrió en contravención del artículo 51 de la Ley N° 19.880, en cuya virtud los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior. Expresa que la mencionada sentencia desconoce la ejecutoriedad inmediata que producen dichos actos, porque al tiempo del fallecimiento del sancionado el acto administrativo estaba ejecutoriado.
Enseguida el recurso da por infringido el artículo 30 del D.L. N° 3.538 que prescribe en lo pertinente: “Deducida oportunamente la reclamación se suspenderá el plazo establecido para el pago de la multa, sin perjuicio que los intereses a que se refiere el artículo 34 se devenguen desde el undécimo día de notificada la resolución de la Superintendencia que aplicó la multa”, de lo cual se desprende que el reclamo judicial sólo tiene el efecto de suspender el cobro de la misma y, por consiguiente, el derecho a cobrar se radicó en el patrimonio del Fisco desde que fue cursada. Enfatiza que ratifica dicha conclusión el hecho que la multa genera intereses y reajustes a partir de su aplicación, independiente de que el afectado recurra o no contra la sanción.
El recurso luego señala que la sentencia impugnada no observó lo dispuesto en los artículos 27 y 32 del D.L. N° 3.538 que dotan de capacidad infraccional a las personas jurídicas y que establece la responsabilidad solidaria de los directores o liquidadores que concurran con su voto favorable a los acuerdos que motiven la sanción a una sociedad, respectivamente, todo lo cual es contrario al principio de personalidad propio del Derecho Penal.
Asimismo el recurso invoca la infracción del artículo 133 de la Ley N° 18.046 que dispone en lo pertinente: “La persona que infrinja esta ley, su reglamento o en su caso, los estatutos sociales o las normas que imparta la Superintendencia ocasionando daño a otro, está obligada a la indemnización de perjuicios. Lo anterior es sin perjuicio de las demás sanciones civiles, penales y administrativas que correspondan.” (…) “Por las personas jurídicas responderán además civil, administrativa y penalmente, sus administradores o representantes legales, a menos que constare su falta de participación o su oposición al hecho constitutivo de infracción. Explica que la citada disposición hace sujeto pasivo de sanción a las personas jurídicas evidenciando que la pena administrativa no es de naturaleza personalísima, a diferencia de las sanciones del Derecho Penal.
Por último el recurrente aduce que el fallo impugnado transgredió lo dispuesto en los artículos 42 N° 4 y 44 de la Ley N° 18.046, por cuanto son las normas por las cuales fue sancionado el Sr. Zegers al no acatar los deberes de cuidado establecidos en ellas respecto de los directores de sociedades anónimas.
Tercero: Que para iniciar el análisis del recurso es necesario dejar constancia de los siguientes antecedentes:
1) Por resolución exenta N° 252 de fecha 9 de junio de 2006 la Superintendencia de Valores y Seguros aplicó a Juan Francisco Zegers Domínguez una multa de cuatro mil unidades de fomento por incurrir en la prohibición del artículo 42 N° 4 de la Ley N° 18.046 y por vulnerar el artículo 44 del mismo cuerpo legal. De acuerdo a lo expresado en los motivos noveno y décimo de la aludida resolución, la infracción se basó en los siguientes hechos: “9.-Que, en lo que respecta a la comisión de la prohibición descrita en el artículo 42 N° 4) de la Ley N° 18.046, del mérito de los antecedentes precedentemente analizados y dada la circunstancia que el propio señor Zegers en sus descargos reconoció haber tomado informalmente conocimiento del término anticipado del MDA con ENAP, lo cual separa espacio temporalmente de la información oficial de ello –ocurrida el 8 de Noviembre de 2005-, es indudable que ocultó información esencial a los accionistas de la sociedad, incurriendo de ese modo en la conducta prohibitiva referida. Asimismo, tal ocultamiento de información se verificó respecto de aquella relativa a los problemas que se enfrentaban para que los proyectos de bonos de carbono de la compañía fuesen viables como MDL, con la normativa vigente del Protocolo de Kyoto, que fuera la justificación dada para poner término al MDA según consta de la carta de 12 de agosto de 2005, todo lo cual surge, por lo demás de las declaraciones de prensa hechas por el señor Zegers según lo expresado en la letra f.- del numeral 7° de esta Resolución” (…) “10.- Que, en cuanto al artículo 44 de la Ley N° 18.046 y que la defensa del señor Zegers dice haberse cumplido en virtud de lo que obra en sesión de directorio de 6 de septiembre de 2005, debe expresarse que el procedimiento establecido en dicho dispositivo legal regula la aprobación de una operación con una parte relacionada, exigiendo que el directorio, previo a la operación correspondiente, tome conocimiento de ella y que ésta se ajuste a condiciones de equidad. Del contenido de las exigencias antes referidas, es evidente que el procedimiento requiere que el directorio discuta las condiciones y precios de los contratos de parte relacionada a objeto que éstas efectivamente se ajusten a condiciones de equidad, todo lo cual no consta que se haya verificado en el acta correspondiente, ni se ha alegado que ello haya ocurrido. Asimismo, del acta correspondiente tampoco consta la necesidad de informar tal hecho a la junta de accionistas, como lo dispone el artículo 44 de la Ley N° 18.046…”.
2) Respecto de dicha decisión se interpuso la reclamación de autos en conformidad al artículo 30 del Decreto Ley N° 3.538 que crea la Superintendencia de Valores y Seguros, ante el Vigésimo Quinto Juzgado Civil de Santiago.
3) Por sentencia de 19 de mayo de 2010 se desestimó la reclamación presentada por Juan Francisco Zegers Domínguez.
4) El día 6 de julio de 2010 el reclamante interpuso recurso de apelación en contra del mencionado fallo, concediéndose dicho recurso por resolución de 9 del mismo mes.
5) Con fecha 25 de octubre de 2012 el abogado del Sr. Zegers hizo presente a la Corte de Apelaciones de Santiago que su representado falleció el día 21 de dicho mes, acompañando el respectivo certificado de defunción.
6) Por sentencia del tribunal de alzada de 16 de enero de 2013 se declaró extinguida la responsabilidad administrativa de Juan Francisco Zegers Domínguez atribuida por la Resolución Exenta N° 252 por causa de su fallecimiento. Agregó que en virtud de lo antes resuelto no se emite pronunciamiento sobre el recurso de apelación interpuesto. El fallo se fundamentó, en síntesis, en los siguientes razonamientos:
-Las normas de las Leyes N° 18.046 y N° 19.880 no regulan especialmente la situación.
-El artículo 93 N° 1 del Código Penal dispone: “La responsabilidad penal se extingue: 1°. Por la muerte del responsable, siempre en cuanto a las penas personales, y respecto de las pecuniarias sólo cuando a su fallecimiento no se hubiere dictado sentencia ejecutoriada”.
-Aparece razonable estimar que los herederos no pueden ser responsables por actos que contravienen la normativa legal administrativa, en el caso específico, por una conducta supuestamente atentatoria de prohibiciones dispuestas en la Ley N° 18.046 cometida por quien, en función de su cargo realizó el acto que se reprocha, pues una conclusión contraria importaría en definitiva hacerlos responsable de una culpa ajena.
-De los artículos 30 y 31 del D.L N° 3.538 se desprende que la resolución que impone una multa queda ejecutoriada una vez que se desestima el recurso de reclamación por sentencia de primer grado o, en su caso, por el cúmplase de la que se dicta en el recurso de apelación si éste se ha deducido contra la primera.
-En el caso la apelación se concedió en ambos efectos. Tiene presente que lo anterior no importa desconocer que la ejecutividad de los actos administrativos constituye un privilegio de la administración, por cuanto ha de estarse al estado de la impugnación jurisdiccional.
-Al no existir sentencia ejecutoriada la muerte del infractor trae como consecuencia jurídica la extinción de la responsabilidad administrativa y, más aún, hace imposible la continuación del procedimiento destinado a establecer su responsabilidad.
-Aun considerando que las sanciones pecuniarias de orden administrativo tienen no solo un contenido represivo sino consecuencias esencialmente patrimoniales, la imposición de una pena, multa en este caso, sólo hace nacer un crédito a favor del Estado, pero únicamente cuando la resolución que así lo decide se encuentra firme o ejecutoriada, lo que no acontece.
-Dada la naturaleza represiva de la sanción administrativa –personalísima- el derecho de la autoridad a imponerla deja de tener sentido al morir el infractor por una causa sobreviniente, razón por la cual la responsabilidad de éste se encuentra extinguida.
Cuarto: Que de los términos expuestos sólo es posible concluir que los jueces de la instancia no han incurrido en error de derecho al declarar la extinción de la responsabilidad administrativa de una persona natural derivada de la muerte del actor durante la tramitación del proceso judicial de reclamación de aplicación de la multa impuesta por la Superintendencia de Valores y Seguros. En efecto, teniendo en cuenta que el asunto no encuentra solución en una disposición legal expresa, resulta apropiado acudir a lo que se ha indicado en torno a la finalidad y naturaleza de las sanciones administrativas, como acerca de los principios que inspiran el denominado Derecho Administrativo sancionador. Tal como se ha señalado por la justicia constitucional, si bien las sanciones administrativas y las penas difieren en algunos aspectos, ambas pertenecen a una misma actividad sancionadora del Estado –el llamado ius puniendi estatal- y están, con matices, sujetas al estatuto constitucional establecido en el N° 3° del artículo 19 de la Carta Política. Desde luego, en el aspecto analizado y ante el vacío legal, resulta posible aplicar los principios generales que informan el derecho penal al ámbito de las sanciones administrativas y es así que el artículo 93 del Código Penal estatuye que la responsabilidad penal se extingue por la muerte del responsable, siempre en cuanto a las penas personales, y respecto de las pecuniarias cuando a su fallecimiento no se hubiere dictado sentencia ejecutoriada. Por consiguiente, no hay ninguna razón para no aplicar el principio en que se basa el citado precepto en cuanto la muerte del infractor constituye una forma de extinción de la responsabilidad que se aplica a las infracciones y sanciones punitivas de orden administrativo. Por el contrario, los principios de personalidad de la sanción y de la responsabilidad por el hecho propio ratifican la conclusión del fallo impugnado, en orden a que la pena o sanción no se transmite a los herederos, puesto que de acuerdo a ellos el objetivo de la potestad sancionadora sólo es la persecución de una conducta personal a la cual el ordenamiento jurídico atribuye una sanción cuyo fin es represivo y no reparatorio ni compensatorio de algún daño producido.
Quinto: Que por otra parte no hay falta de aplicación del artículo 51 de la Ley N° 19.880 puesto que el artículo 30 del D.L. N° 3538 contempló expresamente el derecho a reclamar judicialmente de la aplicación de la multa, agregando que se suspenderá el plazo para el pago de la misma, por lo que al no encontrarse ejecutoriada la sentencia y ante la muerte del infractor se extinguió la responsabilidad administrativa.
Sexto: Que, por último, la circunstancia de que excepcionalmente en algunos casos la potestad administrativa sancionadora pueda ejercerse respecto de las personas jurídicas o de varias personas conjuntamente no altera las motivaciones anteriores, por el contrario, ratifican que la regla general es el carácter personalísimo de la sanción administrativa y que para que la autoridad administrativa actúe en los términos indicados requiere de una mención expresa en la normativa especial que amplíe dicha regla.
Séptimo: Que si bien el artículo 20 del Código Penal señala que no se reputan penas “las multas y demás correcciones que los superiores impongan a sus subordinados y administradores en uso de su jurisdicción disciplinaria o atribuciones gubernativas”, esa declaración está vinculada con el artículo 1°, para el sólo efecto de establecer que la pena pecuniaria contemplada en el Derecho Administrativo no le otorga al ilícito el carácter de delito penal, por lo que tampoco queda comprendida en la clasificación efectuada por el artículo 3° del mismo cuerpo de leyes.
Octavo: Que en virtud de lo razonado sólo es posible concluir que el recurso de casación en el fondo adolece de manifiesta falta de fundamento.

Por estas consideraciones y visto además lo dispuesto en los artículos 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fojas 886 en contra de la sentencia de dieciséis de enero del año en curso, escrita a fojas 881.
Regístrese y devuélvase con agregados.

Redacción a cargo del Ministro señor Carreño.

Rol N° 1855-2013.-

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y los Abogados Integrantes Sr. Jorge Baraona G. y Sr. Arturo Prado P. Santiago, 13 de junio de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.


En Santiago, a trece de junio de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.