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lunes, 14 de marzo de 2016

Reclamación en contra de la Superintendencia del Medio Ambiente. Medidas provisionales en el procedimiento administrativo. Carácter accesorio de las medidas provisionales. Improcedencia de sancionar por el incumplimiento de las medidas provisionales cuando el procedimiento administrativo fue anulado

Santiago, nueve de marzo de dos mil dieciséis.

Vistos:
En estos autos Rol N° 13.317-2015 sobre procedimiento de reclamo establecido en el artículo 17 N°3 de la Ley N°20.600, Obrascon Huarte Lain S.A, en adelante OHL, dedujo  recursos de casación en la forma y en el fondo en contra de la sentencia de 4 de agosto de 2015 dictada por el Tercer Tribunal Ambiental que acogió parcialmente la reclamación, declarando que la Resolución Exenta N°9 de 7 de enero de 2015 de la Superintendencia del Medio Ambiente, SMA,  adolece de un vicio esencial de procedimiento que la afecta parcialmente y en consecuencia decide anular su resuelvo primero, dejando sin efecto la sanción de 358 unidades tributarias anuales, UTA, por la infracción  correspondiente a "construir un pretil a base de piedras, generando la modificación del cauce del Río Calle Calle en la ribera sur de éste y causando socavación hídrica en propiedades ubicadas a 100 metros del lugar".

La resolución recurrida rechaza la solicitud subsidiaria de dejar sin efecto la multa de 237 UTA aplicada a la infracción correspondiente a "no dar cumplimiento a las medidas provisionales decretadas mediante Resolución Exenta N° 1062", sin emitir pronunciamiento respecto de las demás peticiones subsidiarias por no resultar procedente. 
La Resolución Exenta N°9 de 7 de enero de 2015, dictada por el Superintendente del Medio Ambiente, reclamada ante el Tribunal Ambiental ya mencionado,  sancionó a la reclamante por:
construir un pretil a base de piedras, generando la modificación del cauce del Río Calle Calle en la ribera sur de éste y causando socavación hídrica en propiedades ubicadas a 100 metros del lugar, infracción calificada como leve, sancionada con  multa de 358 UTA;
no dar cumplimiento a las medidas provisionales decretadas mediante la Resolución Exenta N° 1062, infracción calificada como grave, imponiéndose la multa de 273 UTA”. 
Para un cabal entendimiento del asunto que debe resolver esta Corte, cabe dejar consignados desde ya los siguientes antecedentes de la causa:
Con fecha 6 de junio de 2013, mediante Resolución Exenta N° 52, la Comisión de Evaluación de la Región de Los Ríos, calificó ambientalmente favorable el Proyecto "Extracción Mecanizada de Áridos para el Mejoramiento de la Ruta T- 35, entre la localidad de Antilhue y la comuna de Valdivia", cuyo titular es OHL. El proyecto contempló la extracción de un volumen aproximado de 600.000 m3 de áridos durante 28 meses, desde 8 sectores diferentes del Río Calle Calle y áreas cercanas, correspondiendo una de ellas, al Sector Matamala y a la Isla del mismo nombre, ubicados entre las localidades de Pishuinco y San Javier. 
El 16 de agosto de 2013, se efectuó una denuncia ante la Superintendencia del Medio Ambiente, dando cuenta del cierre de un brazo del río Calle Calle para la extracción de áridos en la Isla Matamala, lo que habría afectado visual y ambientalmente el lugar, además de provocar peligro a una comunidad de personas vecinas al área intervenida, lo que dio origen a un procedimiento sancionatorio.
El 1° de octubre de 2013, la SMA dictó la Resolución Exenta N° 1062, que ordenó a OHL adoptar las siguientes medidas provisionales: 
1.- La remoción del terraplén constatado en el brazo sur del Río Calle Calle, otorgándose 10 días corridos desde la notificación de la resolución que lo dispuso.  
2.- Informar sobre el estado de cumplimiento de la medida anterior dentro de 5 días hábiles desde que se 
hubiere cumplido con aquella.
 3.- Implementar un programa de monitoreo que diera cuenta del avance de la socavación hídrica señalada, con una frecuencia de 5 días, durante un plazo de 30 días. Las dos primeras basadas en la letra a) del artículo 48 de la Ley Orgánica de la Superintendencia del Medio Ambiente, en adelante, LOSMA, y la última en la letra f) de la misma ley.
d) El 7 de octubre de 2013, sosteniendo la improcedencia de las medidas decretadas por no tener autoría en la construcción del terraplén, OHL presentó un recurso de reposición, que fue rechazado por la SMA mediante Resolución Exenta N°1243 de 6 de noviembre de 2013, fundada en que a la fecha de la inspección la única empresa autorizada para realizar actividades extractivas en el sector era OHL.
f) El 19 de mayo de 2014, OHL informó a la Inspección Fiscal del MOP el cierre de las instalaciones de los empréstitos de la Ruta T-35, Antilhue-Valdivia.  
g) El 7 de enero de 2015, la SMA dictó la Resolución Exenta N°9, que dio lugar al procedimiento de reclamo. 
Se trajeron los autos en relación.
CONSIDERANDO:
I.-En cuanto al recurso de casación en la forma:
Primero: Que, la causal invocada por la recurrente, contener la sentencia decisiones contradictorias, la funda en el artículo 26 de la Ley N° 20.600, en relación con lo establecido en el N°7 del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil.  
Indica que según el texto expreso de la sentencia recurrida, la autoría de la construcción de un pretil no resulta imputable a OHL,  la que siempre negó haberlo hecho, desapareciendo la infracción cursada por la autoridad y la multa consiguiente de 358 UTA. Sostiene que no resultó comprobado que haya construido el embalse o pretil que causó el desvío del cauce del río y los daños a las propiedades aledañas.
Señala que no ha quedado asentado en el procedimiento administrativo sancionatorio la comisión del hecho culpable y dañoso que se le imputa, tampoco la relación de causalidad entre la acción del ofensor y el daño ambiental que motivaba las medidas provisionales, elemento esencial para imputarle responsabilidad, la que no ha quedado acreditada, sin que sea posible sancionarla directa o indirectamente como autora y causante de los daños mencionados.
Arguye que lo decidido en los N°s 1 y 2 de la parte resolutiva de la sentencia recurrida resulta contradictorio con el numeral N°3 del mismo fallo, en que se rechaza la reclamación por “no dar cumplimiento a las medidas provisionales decretadas mediante Resolución Exenta N° 1062”. 
Refiere que en la especie los sentenciadores han incurrido en una flagrante contradicción jurídica consistente en que por una parte afirman que no está acreditado el hecho culpable y dañoso que se pretendía imputar a OHL por construir un pretil en el río y, simultáneamente en la misma resolución, dan por acreditada la existencia del pretil para aplicarle una medida gravosa obligándola a destruirlo a su costo.
Al indicar la forma como la infracción alegada influye sustancialmente en lo dispositivo del fallo, expresa que si los sentenciadores no hubiesen incurrido en el vicio denunciado hubiesen acogido la reclamación en todas sus partes, rechazando ambas multas.  
Segundo: Que, la causal de contener la sentencia decisiones contradictorias se refiere a la eventual situación de contemplar el fallo impugnado una decisión que se opone a lo ordenado en el mismo, esto es, que existan dos dictámenes contrapuestos y que contengan determinaciones que interfieran unas con otras, esto es, que no puedan cumplirse de manera simultánea. 
Tercero: Que, del examen de los antecedentes se advierte que tal como se consigna en la parte resolutiva de la sentencia recurrida, no hay decisiones contradictorias que no pueden cumplirse de manera simultánea.
En efecto en el punto 2° de la parte resolutiva se resolvió anular el resuelvo primero, de la Resolución Exenta N°9 del 07 de enero de 2015 de la Superintendencia del Medio Ambiente, dejando sin efecto la sanción de 358 UTA, por la infracción correspondiente a "construir un pretil a base de piedras, generando la modificación del cauce del Río Calle Calle en la ribera sur de éste y causando socavación hídrica en propiedades ubicadas a 100 metros del lugar".
En el punto 3° se resolvió en cambio rechazar la solicitud subsidiaria de dejar sin efecto la multa de 237 UTA aplicada a la infracción correspondiente a "no dar cumplimiento a las medidas provisionales decretadas mediante Resolución Exenta N° 1062". 
Por lo señalado, atendido que se trata de dos decisiones independientes entre sí y que tiene fundamentos diversos, las contradicciones invocadas en esta causal no son tales, sin que pueda afirmarse que tales decisiones dificulten entre sí su cumplimiento, ya  que en el primer caso se anuló la resolución en la parte que ordenaba a la reclamante al pago de una multa por la infracción descrita en ella y en el segundo se decidió mantener la multa primitivamente impuesta, por lo que este capítulo de nulidad será desechado.
II. En cuanto al recurso de casación en el fondo. 
Cuarto: Que, en primer lugar, la recurrente funda su solicitud de nulidad expresando que en el fallo cuestionado se ha infringido el artículo 32 de la Ley N°19.880, en relación al cargo consistente en  “no dar cumplimiento a las medidas provisionales decretadas mediante Resolución Exenta N° 1062”.  
Refiere que la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente no ha introducido alteración al régimen general de responsabilidad civil por daño ambiental, siendo aplicables los requisitos sustantivos que rigen la materia. Agrega que en materia de responsabilidad por daño ambiental cobra especial importancia el artículo 52 de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente que señala: “sólo habrá lugar a la reparación indemnizatoria si se acreditare la relación de causa y efecto entre la infracción y el daño producido.”
Expresa que los sentenciadores han dictaminado que la Resolución Exenta N°9 de 7 de enero de 2015 adolece de un vicio de nulidad que le afecta parcialmente y que consiste en no haberse cumplido por los fiscalizadores requisitos esenciales sobre bilateralidad de la audiencia y el derecho a la defensa del supuesto infractor. 
Para luego y de manera contradictoria sostener que el vicio que anula lo obrado es sólo parcial y no tiene incidencia en la multa de 276 UTA por no haber dado cumplimiento a las medidas provisionales decretadas por la Resolución Exenta N°1062. 
Estima, que al contrario de lo sostenido por el fallo recurrido todo lo relacionado con la existencia del eventual hecho punible, construir un pretil o terraplén no autorizado que causó el desvío de las aguas del río Calle Calle con el consiguiente daño ambiental quedó definitivamente descartado por el Tribunal respecto a la empresa denunciada. En este contexto la supuesta infracción que se le imputa por no dar cumplimiento a las medidas provisionales, debe darse por no establecida ni acreditada y menos aún la relación de causalidad que haría responsable a la empresa.  
Indica que la sentencia incurre en un error de derecho, ya que ordena cumplir medidas provisionales decretadas en la Resolución Exenta N°1062 de la SMA, no obstante haberse decretado esas medidas dentro de un procedimiento sancionatorio que resultó nulo e ineficaz por adolecer de vicios esenciales que afectaron las reglas del debido proceso y que amparan derechos constitucionales y legalmente protegidos a favor del administrado.
Señala que el error de derecho influye sustancialmente en lo dispositivo del fallo, toda vez que, es evidente que de haberse aplicado correctamente el mencionado artículo 32 de la Ley N°19.880, el Tribunal habría acogido la reclamación de su parte en su totalidad. 
Quinto: Que, en segundo término, el recurso indica como vulnerado el artículo 35 letra f) de la LOSMA, en relación a la configuración del cargo N°3, esto es “no dar cumplimiento a las medidas provisionales decretadas”.    
Funda este capítulo de nulidad sustancial haciendo presente que su parte ha sostenido durante el proceso administrativo y  en la   reclamación jurisdiccional, que a la fecha de dictación de la mencionada Resolución Exenta N° 1062, que ordenó a la reclamante el cumplimiento de las medidas provisionales, ya había hecho abandono del sector de extracción de áridos, lo que ocurrió en el mes de mayo de 2013; añade  que logró acreditar que después de haberse retirado de las instalaciones, otra empresa continuó realizando extracciones en el sector.
Indica que sin embargo, el Tribunal Ambiental ha llegado a una conclusión que no se condice con los hechos de la causa, procediendo a interpretar de una manera incorrecta la multiplicidad de antecedentes allegados al proceso. En este sentido, resulta imposible configurar la infracción del artículo 45 de la LOSMA cuando la reclamante ya se encontraba fuera de las instalaciones y había otra empresa utilizando el lugar. 
Agrega que el error de derecho influye sustancialmente en lo dispositivo del fallo, toda vez que, es evidente que de haberse aplicado correctamente el mencionado artículo 35 letra f), el Tribunal habría acogido la reclamación de su parte y habría determinado la no concurrencia de la infracción consistente en no dar cumplimiento a las medidas provisionales, atendido a que no eran tales, y que además eran improcedentes.  
Sexto: Que, como tercera causal el recurso se refiere a la infracción del artículo 40 de la LOSMA, en relación a la calificación del cargo N°3, esto es no dar cumplimiento a las medidas provisionales decretadas mediante Resolución Exenta N°1062.
Sobre el particular refiere que otra infracción de ley está dada por la errónea aplicación de las circunstancias del artículo 40 citado, en relación a la calificación del cargo N°3, esto es “no dar cumplimiento a las medidas provisionales decretadas mediante Resolución Exenta N°1062”, lo que se produce por una errónea aplicación de las circunstancias de cuantificación de la sanción.
Indica al respecto que el ejercicio de la potestad sancionadora se rige por el principio de proporcionalidad.
Indica que a pesar que la sentencia recurrida no se pronuncia sobre la solicitud de rebaja de multa aplicada llama la atención que de igual forma analice parcialmente alguna de las circunstancias del artículo 40 de la LOSMA, respecto de los hechos materia del proceso. 
Al referirse a la forma como estos vicios influyen sustancialmente en lo dispositivo del fallo sostiene que el hecho que el Tribunal Ambiental estime que las circunstancias del artículo 40 de la LOSMA, relativas a la falta de cooperación de la reclamante y prescindir de emitir un pronunciamiento a la rebaja de multa aplicada, en relación a la infracción de las circunstancias establecidas en las letras a), b), d), e i) del artículo 40 antes citado, influyen en lo dispositivo del fallo, en  cuanto determinan la resolución en un sentido diverso a aquel en que se hubiera pronunciado al no haberse incurrido en él.
Séptimo: Que, para pronunciarse acerca de la procedencia de la primera causal de casación  invocada, es necesario analizar la naturaleza de las medidas provisionales dictadas en el procedimiento administrativo, debiendo tenerse presente el efecto que la Resolución Exenta N° 9-2015 que resolvió éste, fue anulada por el fallo recurrido por adolecer de un vicio esencial de procedimiento.
Según lo establecido en el artículo 32 de la Ley N°19.880, que se invoca por la recurrente como infringido, las medidas provisionales, son aquellas de carácter cautelar, preventivo o asegurador, que tienden a asegurar la eficacia de la decisión que pudieren recaer en el procedimiento.
Como se colige de lo anterior, las medidas provisionales “tienen un carácter accesorio del procedimiento iniciado o por iniciar,  siendo la eficacia de la decisión el parámetro de control de procedencia de las medidas”, las cuales “se extinguen con la eficacia de la resolución administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente”. (Luis Cordero Vega. 
Lecciones de Derecho Administrativo. Editorial Legal Publishing Chile. 2015. P.397)
Octavo: Que acorde a lo razonado, la sentencia  recurrida incurrió en el error de derecho que denuncia la recurrente, toda vez que, decidió que el procedimiento administrativo en el que se decretaron las medidas provisionales, quedaba anulado, dictándose para su aseguramiento las medidas provisionales, cuyo incumplimiento es sancionado.
Resuelto así el procedimiento sancionatorio, las medidas provisionales decretadas en el mismo también se extinguen, razón por la cual no resulta procedente sancionar el incumplimiento de medidas accesorias, que en tal carácter siguen la suerte de lo principal, y que en consecuencia, carecen del fin previsto por la ley, cual es, asegurar la eficacia de la decisión adoptada en el procedimiento, que en este caso, como se ha expuesto, terminó con la anulación de la Resolución que impuso la sanción.
Noveno: Que, por lo expuesto, habida consideración que el error de derecho invocado ha influido sustancialmente en lo dispositivo del fallo, se hará lugar al recurso de casación de fondo entablado, por infracción a  lo establecido en el artículo 32 de la Ley N°19.880, omitiéndose pronunciamiento sobre las demás infracciones de ley denunciadas por ser ello innecesario. 

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 764, 765, 766, 767 y 785 del Código de Procedimiento Civil y a lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley N° 20.600, se rechaza el  recurso de casación en la forma  deducido en lo principal de fs. 1744 y se acoge  el recurso de casación en el fondo deducido en el primer otrosí de la misma presentación por  Obrascon  Huarte Lain S.A en contra de la sentencia de 4 de agosto de 2015, escrita a fs. 1698 y siguientes, dictada por el Tercer Tribunal Ambiental, la que por consiguiente es nula y se reemplaza por la que se dicta a continuación. 

Redacción de la Ministra Sra. Sandoval.

Regístrese.

Rol N° 13.317-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sr. Manuel Valderrama R. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar con licencia médica. Santiago, 09 de marzo de 2016.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a nueve de marzo de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.

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Santiago, nueve de marzo de dos mil dieciséis.

     En cumplimiento a lo precedentemente resuelto y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 785 del Código de Procedimiento Civil, se procede a dictar  la siguiente sentencia de reemplazo.

     Vistos:
Se reproduce la sentencia anulada, con excepción de sus considerandos 44° a 47° y 63° a 86°
Se reproducen asimismo los considerandos 7° y 8° de la sentencia de casación.
Y se tiene en su lugar y además presente:

     1° Que por Resolución Exenta N° 1062-2013 la Superintendencia del Medio Ambiente ordenó a OHL adoptar las siguientes medidas provisionales: 
1.- La remoción del terraplén constatado en el brazo sur del Río Calle Calle, otorgándose 10 días corridos desde la notificación de la resolución que lo dispuso;
2.- Informar sobre el estado de cumplimiento de la medida anterior dentro de 5 días hábiles desde que se hubiere cumplido con aquella; 
 3.- Implementar un programa de monitoreo que diera cuenta del avance de la socavación hídrica señalada, con una frecuencia de 5 días, durante un plazo  de 30 días. 
La antedicha Resolución se dictó en el marco del procedimiento de aplicación de sanciones que finalizó con la dictación de la Resolución Exenta N° 9-2015, que sancionó a OHL por la responsabilidad que le cabía en la construcción de un pretil en el río Calle Calle y en el incumplimiento de las medidas provisionales decretadas por la Resolución antes mencionada.
Segundo: Que la sentencia reemplazada, en aquella parte que no ha sido anulada, resolvió anular la Resolución Exenta N°9-2015 por adolecer de un vicio esencial del procedimiento, y dejó subsistente la sanción impuesta a OHL por el incumplimiento de las medidas provisionales dictadas en el procedimiento administrativo que se declaró viciado.
Tercero: Que según lo razonado en los considerandos séptimo y octavo del fallo de casación, las referidas medidas provisionales, conforme a lo establecido en el artículo 32 de la Ley N° 19.880, dada su naturaleza de accesorias del procedimiento anulado, se extinguieron con la anulación ya referida, por lo que la sanción aplicada por su incumplimiento también debe ser dejada sin efecto.
Cuarto: Que en virtud de los razonamientos contenidos en las consideraciones precedentes y que se dan por reproducidas, este tribunal acogerá la reclamación presentada a fs. 41 de autos.

Y teniendo, además, presente lo dispuesto en los artículos 17 N°3 y 26 de la Ley N° 20.600, se resuelve hacer lugar a la reclamación deducida por Obrascon Huarte Lain S.A en contra de la Resolución Exenta N° 9 de 7 de enero de 2015 de la Superintendencia de Medio Ambiente.

Redacción de la Ministra Sra. Sandoval.

Regístrese y devuélvase con sus agregados.

Rol N° 13.317-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Pedro Pierry A., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., y Sr. Manuel Valderrama R. No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Aránguiz por estar con licencia médica. Santiago, 09 de marzo de 2016.
 
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a nueve de marzo de dos mil dieciséis, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.