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miércoles, 23 de enero de 2019

Asociación gremial y facultad de fiscalización de un órgano de la Administración del Estado. Se acoge acción de protección.

Santiago, diecisiete de enero de dos mil diecinueve. 

Vistos: 

Se reproduce la sentencia en alzada con excepción de sus fundamentos tercero a sexto, que se eliminan. Y teniendo en su lugar y además presente: 

Primero: Que en estos autos se interpone acción de protección de derechos fundamentales en favor de Raúl Osorio Bernal y Erika Díaz Cortes, impugnando la negativa de la recurrida -Asociación Gremial de Comerciantes y Agricultores del Terminal Agropecuario “ASOCAP A.G.”- a reincorporarlos en calidad de socios según fuera ordenado por la SEREMI de Economía Fomento y Turismo a través de Ordinario N° 3192 de 2 de mayo de 2018, vulnerando la garantía constitucional prevista en el artículo 19 N° 2 de la Carta Fundamental. Explica, en síntesis, que producto de los reclamos incoados por sus representados, vinculados a diversas irregularidades relacionadas con la administración de la asociación gremial y, en particular, con la exclusión ilegal de su calidad de socios, la referida SEREMI llevó a cabo un proceso de fiscalización entre los días 25 al 28 de julio del año 2017. Producto de los hechos constatados dictó el Ordinario Nº 3192, que hace presente una serie de falencias de orden contable y legal, entre las que se encuentra el procedimiento de exclusión de los recurrente, ordenando la autoridad que los socios debían ser repuestos en tal calidad, debiendo remitir una copia del registro social que dé cuenta de aquello en un plazo de 20 días hábiles contados desde la notificación, cuestión que no realizó. En virtud de la conducta omisiva de la recurrida solicitó la reincorporación, cuestión que fue denegada mediante oficio de 9 de agosto último, aduciendo la existencia de recursos pendientes y por estimar que la entidad fiscalizadora carecía de facultades para disponer lo ordenado. 

Segundo: Que al informar la recurrida esgrimió que los socios fueron expulsados por la existencia de causas que así lo autorizaban; en el caso de Raúl Osorio, éste giró dineros de la cuenta corriente de Asocapec A.G. poniendo en peligro el patrimonio de la asociación; Erika Díaz, fue gestora de un procedimiento eleccionario fraudulento, y ambos han promovido una serie de incidentes violentos al interior de las instalaciones que han afectado a otros socios y socias, una de las cuales fue lesionada gravemente y se mantiene aún con una discapacidad. 

Tercero: Que el Ordinario Nº 3192, de 2 de mayo de 2018 de la Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño, tal como lo refiere la parte recurrente, tiene su origen en el procedimiento de fiscalización de la asociación gremial, producto de sucesivas denuncias que se presentaron desde el año 2014. En tal fiscalización, se constata que la administración de ASOCAPEC A. G. incurrió en una serie de irregularidades vinculadas al área contable y legal, desobedeciendo lo señalado en los estatutos que la rigen. En lo que importa al recurso, en la letra e) del numeral II se hace un análisis del procedimiento de exclusión de socios, entre los que figuran los actores, concluyendo que, revisadas las actas, es posible concluir que los fundamentos fácticos esgrimidos para aquello no se condicen con lo dispuesto en el artículo 13 de los estatutos de la Asociación, en que se contemplan de manera taxativa las causales de exclusión. Es por tal razón que se ordena la reincorporación de los socios otorgando un plazo perentorio de 20 días hábiles contados desde su notificación para su cumplimiento. 

Cuarto: Que, además, consta en los antecedentes que con fecha 17 de julio de 2018, los actores solicitaron a la recurrida la reincorporación, fundados en lo dispuesto en el Ordinario Nº 3192, cuestión que fue denegada a través de misiva de 9 de agosto de 2018, esgrimiendo que el Directorio no puede cumplir con lo dispuesto por la autoridad, por existir un recurso de reposición pendiente, añadiendo que, a su juicio, la fiscalizadora no tiene las facultades para ordenar la incorporación, inmiscuyéndose en asuntos propios de la asociación, haciendo presente que el proceso de exclusión se ciñó estrictamente a lo señalado en los estatutos. 

Quinto: Que, esta Corte ofició a la Subsecretaría de Economía y Empresas de Menor Tamaño para que informara respecto del recurso administrativo referido por la actora, autoridad que a través de oficio N° 11178, refiere que el referido ordinario N° 3192, no fue objeto de recurso administrativo alguno, aclarando que, producto de la misma fiscalización, a cuatro directores se les cursó una multa, a través de la Resolución N° 90, de 23 de mayo de 2018, fundada en que aquellos habrían obstaculizado la labor de la comisión revisora de cuentas, puntualizando que es este último acto administrativo, que no se vincula con el procedimiento de exclusión de socios, el que fue objeto de una reposición administrativa, que fue rechazada, encontrándose actualmente la multa reclamada ante el tribunal civil, conforme lo dispone el artículo 23 del Decreto Ley N° 2757, del año 1979. 

Sexto: Que el Decreto Ley N° 2757, del año 1979, que establece normas sobre asociaciones gremiales, regula el proceso de constitución, disponiendo en el artículo 4° que la asociación deberá depositar el acta constitutiva ante el Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, el que llevará un registro. Luego en el artículo 5°, se entregan a la referida repartición facultades para fiscalizar el cumplimiento de los requisitos para su constitución, como  asimismo le encarga a aquella llevar un sistema de registro no sólo de la asociación, sino que de todas las circunstancias esenciales que le afectan, incluidas las sanciones. El artículo 16, específicamente refiere que el aludido Ministerio poseerá siempre la facultad inspectiva sobre los libros de actas y de contabilidad de la asociación, otorgando la facultad para ordenar de oficio o a petición de cualquier asociado, la revisión de aquellos. Dispone el inciso final que las asociaciones gremiales deberán comunicarle el número de sus afiliados durante el mes de Marzo, cada dos años. En el artículo 18, se estatuye que el Ministerio antes reseñado puede disponer la cancelación de la personalidad jurídica, en razón de alguna de las causales previstas en el número 2, contemplándose en la letra c) “por incumplimiento grave de las disposiciones legales, reglamentarias o estatutarias”. Agrega el artículo 21: “Las asociaciones gremiales estarán sujetas a la fiscalización del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, al que deberán proporcionarle los antecedentes que les solicite”. 

Séptimo: Que, como se observa, la recurrida al informar se abstrae del acto impugnado, toda vez que entrega una serie de razones que tienen por objeto establecer que los socios fueron excluidos apegándose a la normativa vigente, soslayando que fue la autoridad administrativa quien, producto de una fiscalización, dispuso la reincorporación de aquellos. Es esta abstracción la que le permite enarbolar una supuesta extemporaneidad del arbitrio, soslayando que el acto impugnado se plasma en la misiva de 9 de agosto de 2018, entregada a los recurrentes el día 10 del mismo mes y año, razón por la que sólo cabe concluir que el recurso ha sido deducido dentro del plazo de 30 días previsto en el autoacordado que rige la materia. 

Octavo: Que, en el escenario descrito, resulta importante examinar el acto recurrido, que es la carta a través de la cual se comunica la negativa a la solicitud de reincorporación de los actores fundada en lo dispuesto en el Ordinario N° 3192. En este aspecto, la razón fundamental entregada por la recurrida se relaciona con una supuesta falta de competencia del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción para disponer tal medida, cuestión que debe ser descartada a la luz de la preceptiva citada en el fundamento sexto, que deja en evidencia que, al contrario de lo propuesto por la recurrida, la referida autoridad sí ostenta las facultades para disponer la medida cuya ejecución los actores pretendían fuera cumplida, puesto que es a aquella a quien el ordenamiento jurídico encarga la fiscalización de las asociaciones gremiales, según se dispone expresamente en el artículo 21 del Decreto Ley N° 6 Es así como, producto del ejercicio de la facultad inspectiva, la referida autoridad se encontraba habilitada para ordenar la medida de reincorporación al constatar que en el proceso de exclusión se vulneraron los estatutos de la asociación, y que, eventualmente, pudo haber calificado aquello de grave, siendo del caso destacar que la propuesta de la recurrida, en orden a cuestionar la competencia, carece de asidero, pues conforme con lo dispuesto en el artículo 18, N° 2, letra c), pudo incluso declarar la cancelación de la personalidad jurídica. 

Noveno: Que, por otro lado, la recurrida, para denegar la solicitud de reincorporación, adujo que la medida dispuesta por la autoridad había sido objeto de reposición, recurso que no se encontraba resuelto a la fecha de la solicitud. Sin embargo, de lo informado por el Ministerio antes referido, surge que tal aseveración no es efectiva, puesto que el Ordinario Nº 3192 no fue objeto de recurso administrativo, ya que la reposición fue deducida en contra de la Resolución N° 90, que impone sanciones por materias distintas a las discutidas en autos. 

Décimo: Que no cabe duda que el Ordinario Nº 3192, es un acto administrativo, según lo dispone el artículo 3° de la Ley N° 19.880, puesto que es la decisión de un órgano de la Administración del Estado que contiene una declaración de voluntad, realizada en el ejercicio de una potestad pública. En efecto, aquel emana del ejercicio de las  facultades de fiscalización del órgano, las que han sido otorgadas por el ordenamiento jurídico. En razón de aquello, tal acto goza de presunción de legalidad, imperio y exigibilidad frente a sus destinatarios, motivo por el cual, el ente fiscalizado, esto es la ASOCAP A.G., se encontraba obligado a dar cumplimiento a aquel, con independencia de su derecho a reclamar su contenido, sin que pueda aceptarse que, por sí y ante sí, decida no cumplir con lo ordenado al estimar que el órgano carece de facultades, pues aquello sólo puede ser establecido por un tribunal. 

Undécimo: Que conforme a lo expuesto, el actuar de la recurrida, al negarse a cumplir lo dispuesto por la autoridad y reincorporar a los recurrentes en su calidad de socios de ASOCAP A.G., constituye un acto ilegal pues desconoce las facultades de fiscalización del órgano administrativo y, además, es arbitrario, pues es una decisión antojadiza de la recurrida, fundada en su mero capricho, actuación que afecta la garantía constitucional consagrada en el artículo 19 N° 2 de la Constitución Política, pues representa una discriminación de los recurrentes respecto de su derecho de gozar de su calidad de socios, al cumplir los requisitos estatutarios, en relación al resto de los integrantes de la asociación. Por estas consideraciones y de conformidad además con lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política  de la República y en el Auto Acordado de esta Corte sobre la materia, se revoca la sentencia apelada de veintisiete de septiembre de dos mil dieciocho, y se declara que se acoge el recurso de protección deducido, por lo que la Asociación Gremial de Comerciantes Mayoristas, Minoristas y Agricultores del Terminal Agropecuario “ASOCAP A.G.” deberá dar inmediato cumplimiento al Ordinario Nº 3192 de 2 de mayo de 2018, debiendo reincorporar en su calidad de socios a los recurrentes. 

Regístrese y devuélvase. 

Redacción a cargo de la Ministra señora Sandoval. 

Rol Nº 24.898-2018. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sra. María Eugenia Sandoval G., Sr. Carlos Aránguiz Z., Sra. Ángela Vivanco M., y los Abogados Integrantes Sr. Álvaro Quintanilla P. y Sr. Ricardo Abuauad D. No firman, no obstante haber concurrido al acuerdo de la causa, los Abogados Integrantes Sr. Quintanilla y Sr. Abuauad por estar ausentes. Santiago, 17 de enero de 2019. 

En Santiago, a diecisiete de enero de dos mil diecinueve, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente.

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