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martes, 25 de noviembre de 2014

Prescripción de sanciones impuestas por la autoridad sanitaria

N° 28.226 Fecha : 22-VI-2007
Mediante pase interno N° 302, de 2007, la Contraloría Regional del Libertador General B. O'Higgins, ha remitido la resolución N° 66, del presente año, de la Gobernación Provincial de Cachapoal, por medio de la que se dispone "el arresto" de don O.R., representante de la Clínica Las Dalias S.A., en sustitución de una multa impuesta por la autoridad sanitaria a dicha sociedad, todo ello de acuerdo a lo establecido en el artículo 169 del Código Sanitario. Dicha resolución fue remitida por la Gobernación Provincial a esa sede regional para efectos del trámite de toma de razón.


Según expone la mencionada Contraloría Regional, se ha estimado necesario solicitar de este Nivel Central un pronunciamiento acerca de la procedencia de tomar razón del acto en examen, puesto que, de acuerdo a los antecedentes que lo complementan, la multa impaga que se pretende sustituir por la prisión del representante de la sociedad multada fue impuesta por resolución N° 392, de 10 de marzo de 2004, del Servicio de Salud O'Higgins, siendo notificada al interesado el 10 de septiembre del mismo año. Habiendo transcurrido largamente más de seis meses desde esa data y frente a la ausencia de disposiciones expresas al respecto en el Código del ramo, se consulta acerca de la aplicación en este ámbito sancionatorio de las normas sobre prescripción que contiene el Código Penal.

Asimismo, la Contraloría Regional hace presente la existencia de algunos dictámenes que inciden en la materia, los que sería necesario dejar sin efecto o complementar, a la luz de lo que se resuelva en esta oportunidad.

Al respecto cabe señalar que el procedimiento sancionatorio sobre el cual recae la consulta se encuentra regulado en el Título II del Libro X del Código Sanitario, bajo la denominación de Sumario Sanitario, ordenando su instrucción en los casos de infracciones a dicho Código y a sus reglamentos, decretos o resoluciones de la autoridad sanitaria (artículo 161).

En lo que interesa, el artículo 168 del Código dispone que en caso de multa, los infractores deberán acreditar su pago ante la autoridad sanitaria que los sancionó, "dentro del plazo de cinco días hábiles contado desde la notificación de la sentencia", en tanto que su artículo 169 señala que si transcurrido el plazo recién indicado el infractor no hubiere pagado la multa, sufrirá "por vía de sustitución y apremio, un día de prisión por cada décimo de unidad tributaria mensual que comprenda dicha multa". El inciso segundo del mismo artículo 169, agrega que para estos efectos el Intendente o Gobernador respectivo, previa solicitud de la autoridad sanitaria, librará la orden de detención en conformidad a las reglas generales, dando cuenta de lo obrado a dicha autoridad.

Las restantes disposiciones del sumario sanitario se refieren a aspectos adjetivos del sumario, tales como su impulso procesal, su ritualidad, la prueba y su valoración, entre otros, sin referirse a la prescripción de las infracciones o sanciones que en él se acrediten o impongan.

Precisado lo anterior, corresponde tener en cuenta las siguientes consideraciones:

1. Tal como lo destaca la Contraloría Regional que formula la cuestión, en el dictamen N°35.991, de 1982, se sostuvo que al no encontrarse regulada expresamente la institución de la prescripción en el Código Sanitario, ella no resultaba aplicable respecto de las multas que imponga la autoridad sectorial para sancionar las infracciones de la legislación cuyo control le compete, criterio en el que subyace la idea según la cual las disposiciones de derecho público son de derecho estricto y en ningún caso susceptibles de aplicación analógica.

Sin embargo, según lo ha recordado más recientemente el dictamen N°14.571 de 2005, la doctrina vigente de esta Contraloría General sostiene que en aquellos casos en que no existe un texto legal claro e inequívoco, resulta posible la aplicación por analogía de instituciones correspondientes de otras ramas del derecho para resolver situaciones no regladas expresamente, tal como ocurre en materia sancionatoria en cuanto a la irretroactividad de las normas, al principio 'non bis in idem' y al principio 'pro reo', entre otros. 

A lo anterior, cabe agregar que la interpretación estricta que se postula como propia de las normas de derecho público debe primero distinguir el contenido de estas normas, de modo que sólo se interpreten restrictivamente aquellas que se refieran a las atribuciones de los órganos del Estado, en tanto que las que se refieran a derechos, libertades o garantías de las personas, o limiten las potestades estatales, lo sean extensivamente, conforme a los principios que enuncia en la materia la Constitución Política de la República. Por ello, ya sea que se considere que las reglas sobre prescripción limitan las potestades sancionadoras del Estado -puesto que las acotan a su efectivo ejercicio dentro de cierto plazo-, ya sea que se estime que ellas conciernen a los derechos de las personas -en cuanto dejan su esfera de intereses a salvo del poder sancionador-, es indudable que tales reglas también se deben aplicar en aquellos ámbitos sectoriales en los que el silencio o las omisiones del legislador no las han considerado.

2. Desde otra perspectiva, a la misma conclusión se debe arribar a partir de las consideraciones que la jurisprudencia y la doctrina han venido formulando acerca de la unidad del poder sancionador del Estado -más allá de las naturales diferencias entre las sanciones administrativas y las penales- y a la necesidad de someter a unas y otras a un mismo estatuto garantístico.

Así lo han planteado tanto la jurisprudencia de este mismo Organismo, en el ya aludido dictamen N° 14.571 de 2005, como la del Tribunal Constitucional en sus sentencias de 26 de agosto de 1996 (rol 244, considerando 9°), de 27 de julio de 2006 (rol 480, considerando 5°) y de 8 de agosto de 2006 (rol 479, considerando 8°), por un lado, y la doctrina, administrativa y penal, nacional y extranjera, a que se hace referencia en el dictamen y sentencias indicadas, por otro. 

Conforme a lo anterior, la distinción de estos dos ámbitos sancionatorios obedece exclusivamente a un criterio cuantitativo, puesto que el ilícito administrativo, comparado con el de naturaleza penal, es un injusto de significación ético-social reducida, que por razones de conveniencia y de política legislativa se ha encargado a la Administración.

3. Ahora bien, aun cuando en materia administrativa se admite cierta atenuación de los principios que limitan la potestad del Estado para aplicar sanciones, tolerando mayores grados de discrecionalidad, lo cierto es que de ninguna manera ello se podría traducir en la desaparición de tales principios, puesto que sería del todo ilógico que el infractor administrativo carezca de derechos y garantías que se reconocen al delincuente, o que el juez penal tuviera límites que no se apliquen al órgano administrativo sancionador.

Al respecto conviene tener en cuenta que de acuerdo a los antecedentes que se acompañan a la resolución que ordena el arresto del representante legal de la entidad multada, el sumario sanitario instruido en contra de ésta lo fue por infracciones al Reglamento sobre condiciones sanitarias y ambientales en los lugares de trabajo (decreto 594, de 1999, de Salud), al Reglamento de calderas y generadores de vapor (decreto 48, de 1984, de Salud) y al Reglamento sobre prevención de riesgos profesionales (decreto 40, de 1969, del Trabajo), sin que ninguna de dichas infracciones alcanzara a configurar un tipo penal determinado en la ley, Siendo así no es posible aceptar que mientras los delitos y las penas, protectores de bienes jurídicos superiores, se encuentran sujetos a prescripción, no lo estén, en cambio, las infracciones y sanciones administrativas, a pesar de cautelar bienes jurídicos de menor entidad, que no han merecido la protección de la ley penal.

Por otro lado, si se considera el origen histórico de las sanciones administrativas como un simple desplazamiento de la competencia desde el ámbito de los tribunales hacia el de la Administración, justificado por razones de conveniencia y de política legislativa, la pretendida falta de normas expresas que regulen la prescripción respecto de estas sanciones se desvirtúa, pues serán aplicables las del derecho penal común, que no han podido ser afectadas por ese cambio del órgano competente para aplicarlas. Pero aun si se considerara que el Código Sanitario no contiene normas sobre prescripción, ni en su texto expreso, ni por esta remisión histórica al derecho penal común, no corresponde que esta omisión del legislador termine por afectar los derechos y libertades de los infractores.

4. La aplicación en materia de infracciones y sanciones administrativas de las normas del Código Penal sobre prescripción también se deduce del principio de la seguridad jurídica, frente a la necesidad de excluir la incertidumbre que generaría una indefinida posibilidad persecutoria de las infracciones y ejecutoria de las sanciones ya aplicadas, cuanto porque, como ya se ha dicho, no cabe dispensar al infractor un trato más gravoso que el que se ofrece al delincuente.

5. Si se examina el artículo 169 del Código Sanitario -originalmente contenido en el artículo 160 del decreto con fuerza de ley N° 725, de 1967, que aprobó dicho cuerpo legal, e idéntico al artículo 262 del Código de 1931 (contenido en el decreto con fuerza de ley N° 226, de 1931, de Bienestar Social)-, lo cierto es que no se encuentran antecedentes que esclarezcan la cuestión, circunstancia que se agrava si ella consiste no tanto en lo que el Código Sanitario dice, sino en lo que ha dejado de decir, al no contemplar normas sobre prescripción.

Sin embargo, la intención del legislador, que es dinámica y evoluciona en el tiempo, no se debe buscar sólo en el aislado tenor de la disposición indicada -que incluido su antecedente de 1931 cuenta ya con más de setenta y cinco años de vigencia-, sino que en otros elementos de igual o mayor importancia. Así, no se puede dejar de considerar todo el movimiento legislativo expresado en la reforma procesal penal que, incluyendo una modificación a la Carta Fundamental (ley N° 19.519, de 16 de septiembre de 1997), ha elevado los estándares de protección de derechos y de garantías de los imputados por la comisión de delitos.

En tales condiciones, resultaría anacrónico con dicha tendencia legislativa, reflejo de la intención del legislador en materia sancionatoria en orden a limitar el poder punitivo del Estado, que ella se entendiera limitada sólo a quienes afectan los bienes jurídicos más relevantes, protegidos con tipos penales y penas, excluyendo a los que incurren en infracciones administrativas.

En este sentido, es indudable que la existencia de normas sobre prescripción de infracciones y sanciones, constituye una forma de proteger los derechos y libertades de las personas frente a ese poder punitivo, al excluirlos de su alcance, tanto más si, como ocurre en este caso, la medida que se viene disponiendo ordena la privación de libertad del involucrado.

6. Por lo mismo, dado que el artículo 19, N°3 de la Constitución Política de la República asegura a todas las personas "la igual protección en el ejercicio de sus derechos", amparo que en la especie se verifica mediante la existencia de normas expresas sobre prescripción, y comoquiera que el artículo 19, N°2 de la misma Carta prohíbe establecer diferencias arbitrarias al respecto, como ocurriría si se entendiera que esa protección sólo alcanza a los imputados por delitos, excluyendo a los infractores administrativos, es forzoso concluir que las normas sobre prescripción del Código Penal son aplicables a las sanciones administrativas, tanto al señalar el plazo dentro del cual ellas se extinguen, como el ordenar sea declarada de oficio, aun cuando el interesado no la alegue (artículo 102 del mismo Código).

7. Cabe agregar, en cuanto al plazo que se debe computar para estos efectos, que éste no puede ser otro que el de seis meses aplicable a las faltas, señalado en el artículo 97 del Código Penal, ya que no es posible asimilar las infracciones administrativas a crímenes o simples delitos (aplica dictamen N°14.571 de 2005).

8. Finalmente, en cuanto a la declaración de oficio de la prescripción que debe efectuar el órgano administrativo competente, debe tenerse en cuenta que tal declaración es sin perjuicio de las alegaciones que pueda formular el afectado, alternativa que la resolución N° 66, de 2007, que ordena el arresto de don O.R., hace procesal y prácticamente imposible, puesto que no ordena la notificación de ese acto administrativo al particular interesado. Ello vulnera los claros términos del inciso segundo del artículo 50 de la ley N°19.880, según el cual el órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones, como es el que dispone el arresto del representante de una entidad previamente sancionada, estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.

Por todo lo expuesto, se concluye que la Contraloría Regional del Libertador General Bernardo O'Higgins deberá representar y devolver sin tramitar la resolución N°66, de 15 de mayo de 2007, de la Gobernación Provincial de Cachapoal, que dispone la privación de libertad del representante legal de una entidad sancionada con multa, dispuesta aquella medida privativa de libertad en sustitución y como apremio por el no pago de esta multa, puesto que dicha resolución no se ajusta a derecho, al haber ordenado el arresto sin aplicar las normas del Código Penal que regulan la prescripción y que ordenan declararla de oficio, transcurridos los plazos previstos para ello, y al haber omitido la notificación al interesado dispuesta por el artículo 50, inciso segundo de la ley N° 19.880.

En consecuencia, se complementa el dictamen N° 14.571, de 2005, en el sentido que las reglas de prescripción del Código Penal se aplican no sólo respecto de las infracciones sancionables por la Administración del Estado, sino que también respecto de las sanciones ya aplicadas por alguno de sus órganos, por acto administrativo ejecutoriado, en la medida que no exista una norma especial que regule la materia.

Déjese sin efecto toda jurisprudencia contraria a lo señalado en el presente dictamen, especialmente la contenida en el oficio N° 35.991, de 1982.