Santiago, treinta de septiembre de dos mil catorce.
Vistos y considerando:
Primero: A fs. 26 comparece Cristián Vargas Méndez, abogado, Subdirector Jurídico del Servicio de Impuesto Internos, (en adelante SII), domiciliado en esta ciudad en calle Almirante Gotuzzo N° 124, piso 7°, comuna de Santiago, quien deduce reclamo de ilegalidad en contra de la decisión dictada por el Consejo para la Transparencia, (en adelante CPT), en sesión ordinaria N° 493, que se pronuncia sobre el reclamo formulado por doña Noemí Arcos Rodríguez, en Amparo Rol C900-13 del, y que ordena al Director del SII, lo siguiente:
"a) Con respecto a la información que comprenda desde el ejercicio comercial 2004 hasta el ejercicio comercial 2012, entregar a la reclamante: i) Una nómina que comprenda el nombre o razón social y RUT de las personas (naturales y jurídicas) que han efectuado donaciones a la Corporación Cultural de Providencia en virtud de la Ley 18.985, con indicación del monto o especie donada y la fecha en que se hizo esa donación; ii) Una nómina que comprenda el nombre o razón social de las corporaciones de derecho privado que han recibido donaciones en virtud de la misma norma, con indicación del monto o especie donada y la fecha en que se hizo la donación.
b) Con respecto a la información que comprenda desde el ejercicio comercial 1990 hasta el ejercicio comercial 2003, entregar a la reclamante un acta que informe circunstanciadamente acerca de los motivos concretos por los cuales dicha información ya no obra en su poder, la que deberá dar cuenta de la búsqueda exhaustiva de la misma información".
Indica que Noemí Arcos Rodríguez, con fecha 6 de mayo de 2013, realizó dos requerimientos de información al SII, en los mismos términos antes referidos, los cuales fueron contestados por el Servicio mediante Resolución Exenta N° 2.119 de 4 de junio de 2013, denegándose la solicitud en base a los artículos 13, 21 N° 2 y 21 N° 5 de la Ley N° 20.285. En efecto, se citó el artículo 13 pues el Servicio solo tiene registros en su base de datos de las donaciones realizadas en virtud de la Ley N° 18.985, desde el año comercial 2004 y no hay registros sobre las donaciones generadas con antelación a dicho año. Respecto de la información posterior al año 2004, se invocó la causal el artículo 21 N° 5 de la Ley de Transparencia, en relación con el artículo 35 del Código Tributario, por cuanto se trata de antecedentes que fueron obtenidos de declaraciones obligatorias presentadas por los contribuyentes, razón por lo cual revelar dichos montos implica dar a conocer el monto del crédito que se utiliza en la respectiva declaración de la renta, lo cual infringe el deber de la reserva tributaria. Además, se invocó el artículo 21 N° 2 de la Ley de Transparencia, ya que de accederse a esa información, se podría afectar los derechos de carácter comercial o económico de los terceros donantes y donatarios. Agrega que no es posible notificar a los terceros potencialmente afectados -conforme al art. 20 de la Ley N° 20285- dada la cantidad de contribuyentes involucrados y períodos solicitados, sumado al costo que ello implica.
Habiéndose presentado el amparo C900-13, con fecha 10 de enero del año en curso el CPT dictó su decisión, acogiendo el amparo deducido y obligando al SII a otorgar la información en los términos solicitados por la requirente.
Luego, el servicio reclamante detalla los fundamentos de ambas causales de reserva, comenzando por la contemplada en el artículo 35 del Código Tributario, en relación con el artículo 21 N° 5 de la Ley N° 20.285.
Para ello, el reclamante relaciona los artículos 8° de la Constitución Política de la República; 1° Transitorio de la Ley 20.285; 6° inciso 1° y 101 N° 5 del Código Tributario; 1° de la Ley Orgánica del SII; 61 letra h) del Estatuto Administrativo, Ley N° 18.834; 40 letras c) y d) de la Ley Orgánica del SII (D.F.L. 7 de 1980, Hacienda), con el citado artículo 35 del Código Tributario, concluyendo que la institución de la reserva tributaria es una garantía de resguardo de información personal que los contribuyentes deben entregar a la Administración Tributaria, por lo que jamás pierden la titularidad sobre esa información, como ha sido refrendado por la académica Gladys Camacho Cepeda, a quien cita en su defensa. Más aún, indica que la Ley N° 19.738, que establece normas para combatir la evasión tributaria reforzó, la garantía del secreto tributario, como se desprende del último inciso que se agregó al citado precepto.
Incluso la obligación legal de reserva ha sido reconocida por el CPT en los amparos A117-09, A89-09, C241-12 y C242-12, entre otros.
Luego de enumerar las excepciones al secreto tributario, entre las cuales NO se encuentra la Ley de Transparencia, indica que en el caso concreto la información solicitada dice relación con antecedentes de terceros, diversos a la requirente y esa información está en directa relación con la determinación del Impuesto a la Renta, pues la Ley N°18.895 establece en el artículo 8° una franquicia o beneficio tributario para el donante, que consiste en un crédito contra el Impuesto de Primera Categoría o el Impuesto Global Complementario. De lo anterior se colige que las donaciones inciden en el impuesto a la renta a pagar, por lo que cualquier información relativa a esas donaciones queda circunscrita en el deber de reserva tributaria del artículo 35 citado.
Por otra parte, esgrime también la causal de reserva contemplada en el artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, en cuanto la solicitud de Noemí Arcos vulnera abiertamente los derechos económicos y comerciales de los involucrados, ya que las actividades de índole económica incluyen las que no son lucrativas, amparadas por el artículo 19 N° 21 de la Carta Fundamental.
Pide que se acoja la presente reclamación de ilegalidad y en consecuencia se revoque el acuerdo adoptado por el Consejo para la Transparencia, estableciendo en definitiva que se rechaza el amparo interpuesto por el requirente, toda vez que el Servicio debe respetar el deber de reserva establecido en el artículo 35 del Código Tributario, en relación con el artículo 21 N° 2 y N° 5 de la Ley de Transparencia.
Segundo: A fs. 70, comparece el abogado Rodrigo Reyes Barrientos, como mandatario judicial del Consejo para la Transparencia, evacuando el informe respectivo, solicitando el rechazo del reclamo de ilegalidad deducido.
En primer lugar, arguye que el SII carece de legitimación activa para invocar la causal del secreto o reserva contenida en el N° 2 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, bajo el argumento de que la revelación de la información afectaría los derechos económicos o comerciales de los contribuyentes donantes y de la corporación donataria, no pudiendo alzarse como agente oficioso de quien no reclama de ilegalidad en defensa o protección de sus derechos. En la especie, el SII no dio cumplimiento al artículo 20 de la Ley N° 20.285, ya que no comunicó a los terceros eventualmente involucrados para que manifiesten lo pertinente a su respecto. Cita jurisprudencia judicial al efecto.
Un segundo argumento radica en que hay un evidente interés público en la divulgación de la información que se ha solicitado entregar al SII, por cuanto aquello constituye una fuente de financiamiento y composición del patrimonio de corporaciones que coadyuvan en el cumplimiento de funciones públicas, en particular de la Corporación Cultural de Providencia. Cita jurisprudencia administrativa de la Contraloría General de la República, al efecto.
En tercer término, en el caso concreto no se configura la causal de secreto o reserva del artículo 21 N° 2 de la Ley N° 20.285, porque la información que se dispuso revelar constituye el fundamento de un importante beneficio tributario para los donatarios, que implica una merma en los ingresos fiscales por concepto de impuesto y además porque las personas jurídicas no son titulares de datos personales y la revelación de la información solicitada no envuelve una connotación negativa que tenga la potencialidad de afectar sus derechos comerciales o económicos.
Finalmente, en cuarto lugar, el CPT señala que la información que se ha dispuesto revelar no se encuentra reservada por el secreto tributario del artículo 35 del Código Tributario, motivo por el cual no resulta procedente la aplicación de la causal del artículo 21 N° 5, ya citado.
Para lo anterior, destaca que la Resolución Exenta SII N° 110 de 15 de diciembre del año 2004 establece como obligación para las instituciones donatarias que se indican informar al SII sobre las donaciones que establecen distintas disposiciones, entre ellas el artículo 8° de la Ley N° 18.985. Por ende, esa información que se puede enviar incluso por transmisión electrónica al SII, no es subsumible en la hipótesis del secreto tributario, ya que si bien es información patrimonial, se refiere a quien recibe la donación y no al contribuyente que hace la misma. El artículo 35 se refiere más bien al contribuyente que declara impuestos.
Por otra parte, la jurisprudencia del CPT ha establecido que el secreto tributario debe entenderse referido a los datos patrimoniales de los contribuyentes y no a toda la demás información genérica de éstos que posea el Servicio. Por lo mismo, el CPT no ha ordenado la entrega de documentos en los cuales consten datos patrimoniales de contribuyentes, o que puedan revelar renta, sujetos a la reserva tributaria dispuesta en el artículo 35 del Código Tributario. Finalmente, discurre sobre la Ley N° 20.276, que introduce modificaciones a la Ley de Donaciones Culturales, pero que comenzó a regir ocho meses después que se hizo la solicitud de información, normativa que a su juicio respalda la postura del CPT.
Pide que se rechace el reclamo de ilegalidad, por falta de legitimación activa de la reclamante y, en subsidio, por infundado, al no concurrir ilegalidad alguna en su decisión, resolviendo mantener o confirmar la decisión de amparo Rol C900-13 del CPT.
Tercero: Que el órgano reclamante, para denegar la información solicitada, se basa en dos motivos de secreto o reserva. La primera de ellas apunta al secreto de la información tributaria que pretende revelarse si se accede a la solicitud de la requirente, para lo cual el SII se asila en la causal contemplada en el N° 5 del artículo 21 de la Ley N° 20.285. Por otra parte, la segunda reserva obedece a que si se accede a dar esa información se estarían afectando derechos de las personas, en lo que se aviene con derechos de carácter comercial o económico, causal que recoge el N° 2 del artículo 21 citado.
Cuarto: En lo que se refiere a la primera de las causales invocadas, el N° 5 del artículo 21 señala que será causal de secreto o reserva para denegar total o parcialmente el acceso a la información: "Cuando se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de quórum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo a las causales señaladas en el artículo 8° de la Constitución Política de la República".
Por lo tanto, para que pueda prosperar el reclamo de ilegalidad deducido, en su primera causal de reserva, forzoso resulta analizar los dos aspectos que están comprendidos en ese precepto. El primero de ellos tiene un carácter más bien formal, que apunta a si la reserva o secreto proviene o no de una ley de quórum calificado que lo haya declarado así. El segundo, más bien de fondo, implica contrastar la naturaleza del secreto o reserva con las causales señaladas en el artículo 8° de la Carta Fundamental.
El inciso segundo del citado artículo 8° de la Constitución Política, de suyo relevante para este análisis, señala lo siguiente: "Son públicos los actos y resoluciones de los órganos del Estado, así como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, sólo una ley de quórum calificado podrá establecer la reserva o secreto de aquéllos o de éstos, cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Nación o el interés nacional."
Por su parte, para entender cuál es el alcance que debe darse a las leyes de quórum calificado, mencionadas tanto en el artículo 8° de la Constitución, como en el artículo 21 N° 5 de la Ley N° 20.285, el artículo 1° transitorio de esta última ley establece que "se entenderá que cumplen con la exigencia de quórum calificado, los preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgación de la Ley N° 20.050, que establecen secreto o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que señala el artículo 8° de la Constitución Política de la República". En el caso que nos ocupa, cabe señalar que la Ley N° 20.050 -que reformó la Constitución Política de la República- fue promulgada el día 28 de agosto del año 2005.
La disposición que sirve de base a la reclamante para alegar la reserva está contenida en los incisos 2°, 3°, 4° y 5° del artículo 35 del Código Tributario, el cual indica : "El Director y demás funcionarios del Servicio no podrán divulgar, en forma alguna, la cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, gastos o cualesquiera dato relativos a ella, que figuren en las declaraciones obligatorias, ni permitirán que éstas o sus copias o los libros o papeles que contengan extractos o datos tomados de ellas sean conocidos por persona alguna ajena al Servicio salvo en cuanto fueren necesarios para dar cumplimiento a las disposiciones del presente Código u otras normas legales.
El precepto anterior no obsta al examen de las declaraciones por los jueces o al otorgamiento de la información que éstos soliciten sobre datos contenidos en ellas, cuando dicho examen o información sea necesario para la prosecución de los juicios sobre impuestos y sobre alimentos; ni al examen que practiquen o a la información que soliciten los fiscales del Ministerio Público cuando investiguen hechos constitutivos de delito ni a la publicación de datos estadísticos en forma que no puedan identificarse los informes, declaraciones o partidas respecto de cada contribuyente en particular.
Para los efectos de lo dispuesto en este artículo y para el debido resguardo del eficaz cumplimiento de los procedimientos y recursos que contempla este Código, sólo el Servicio podrá revisar o examinar las declaraciones que presenten los contribuyentes, sin perjuicio de las atribuciones de los Tribunales de Justicia y de los fiscales del Ministerio Público, en su caso.
La información tributaria, que conforme a la ley proporcione el Servicio, solamente podrá ser usada para los fines propios de la institución que la recepciona”.
Cabe recalcar que las modificaciones introducidas a los incisos 3° (Ley 19.806, publicada en D.O. del 31 de mayo de 2002), al inciso 4° (Ley 19.398, publicada en D.O. del 4 de agosto de 1995) y la que agregó el inciso final o 5° (Ley 19.738, publicada en el D.O. del 19 de junio de 2001) del artículo 35 del Código Tributario, son todas anteriores a la promulgación y entrada en vigencia de la Ley 20.050.
Por lo tanto, no formulando diferencias el artículo 1° transitorio de la Ley 20.285 sobre la naturaleza de la disposición que contiene el secreto o reserva, pues alude a "preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgación de la Ley N° 20.050" solo cabe concluir que el artículo 35 del Código Tributario -particularmente en su inciso 2°- al estar vigente a la fecha de la promulgación de la Ley 20.050 contempla precisamente alguno de esos casos a que se refiere la disposición transitoria ya citada, máxime si todas las modificaciones que tuvo esa disposición son también anteriores a la promulgación de la Reforma Constitucional de la Ley N° 20.050.
Quinto: En lo que se refiere al segundo aspecto de la reserva, se hace necesario recordar que ella debe estar reconducida a alguna de las causales que señala el artículo 8° inciso 2° del texto constitucional. Esas causales son: a) el debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos, b) los derechos de las personas, c) la seguridad de la Nación o d) el interés nacional.
Descartando desde ya las dos últimas, pues no inciden en la clase de secreto o reserva planteada, nos detendremos -en cambio- en examinar las dos primeras. No obstante, para dimensionar el correcto alcance que debe dársele a la primera de esas causales, es conveniente citar el artículo 8° de la Ley N°18.985, Ley de Donaciones con fines culturales, publicada en el D.O. del 28 de junio de 1990, que establece una franquicia o beneficio tributario para el donante, que equivale a un crédito contra el Impuesto de Primera Categoría o el Impuesto Global Complementario. En efecto, el inciso 1° del artículo 2 de la citada Ley N° 18.985 indica que los contribuyentes que "hagan donaciones en la forma dispuesta por la ley, tendrán derecho a un crédito equivalente al 50 % del monto de tales donaciones, el que se imputará contra los impuestos que correspondan al ejercicio o período en que efectivamente se efectúe la donación". A su vez, el inciso 2° agrega -refiriéndose al crédito fiscal- que "... solo podrá ser utilizado si la donación se encuentra incluida en la base imponible de los respectivos impuestos correspondientes a las rentas del año o período en que se efectuó materialmente la donación". Incluso, conforme al inciso final del N° 3 del artículo 3 de la citada Ley de Donaciones, puede la mentada franquicia tributaria ser un gasto necesario, en aquella parte que no pueda imputarse como crédito.
Por ende, la vinculación entre la franquicia tributaria referida en el artículo 8° de la Ley N° 18.985 tiene directa relación con la forma de determinar el impuesto de Primera Categoría o el Global Complementario, pues ese beneficio franquicia será considerado como crédito fiscal o como gasto necesario, y en ambos casos incidirá en la determinación de la base imponible. En consecuencia, los datos que impliquen conocer el monto de esas donaciones caen obviamente en la esfera del secreto o reserva que contempla el inciso 2° del artículo 35, tantas veces citado. En efecto, como se desprende claramente de esta última disposición, todo funcionario del Servicio reclamante no puede divulgar antecedente alguno la cuantía o fuente de las rentas, ni las pérdidas, ni los gastos o cualquier dato relativo a ellas que figure en las declaraciones obligatorias, ni permitirán que una persona ajena al Servicio las conozca.
Más aún, el mismo precepto se encarga de contemplar algunas excepciones, al secreto, entre las que no se encuentra mencionada alguna situación como la que solicita la requirente de información.
A lo anterior, cabe agregar que el Código Tributario, en su artículo 101 N° 5, contempla sanciones para el funcionario del Servicio que revele secretos cuya reserva debe cautelar, así como el artículo 40 letras c) y d) de la Ley Orgánica del S.I.I, establece prohibiciones de divulgar esos secretos. Además, siendo los funcionarios del SII empleados públicos, le es aplicable el Estatuto Administrativo, Ley N° 18.834, particularmente lo establecido en su artículo 61 letra h) en cuanto a que una de sus obligaciones de los funcionarios públicos es "guardar secreto en los asuntos que revisten el carácter de reservados en virtud de la ley, del reglamento, de su naturaleza o por instrucciones especiales."
Con lo expuesto, es evidente que todo funcionario del Servicio de Impuestos Internos está impedido, por una prohibición legal vigente, de divulgar la información que el CPT ha ordenado proporcionar, al decidir el amparo. Si lo hace al funcionario, no solo comete una falta administrativa, sino que además incurre en responsabilidad disciplinaria que el mismo Código Tributario tipifica.
Así las cosas, esta Corte considera que, en la especie, se configura la causal de reserva del N° 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, por cuanto al denegar la información solicitada, el Servicio reclamante ha actuado dentro del marco legal, que le confiere el artículo 35 citado, limitándose a cumplir con la normativa que le prohíbe divulgar determinados antecedentes que inciden en determinación de impuestos, lo que está expresamente vedado en el inciso 2° del citado precepto, cuya infracción ocasiona una falta administrativa que puede ser sancionada incluso con la destitución.
Sexto: Sin perjuicio de lo anterior, y atendiendo a la segunda de las causales que contempla el citado artículo 8° de la Constitución, esto es "los derechos de las personas", corolario de lo señalado en el fundamento anterior, no es posible entregar esa información sin que los afectados tengan conocimiento de lo que la requirente pretende. Y esto está vinculado con lo que se razonó precedentemente, pues es obvio que en la medida que el Servicio defienda la mantención del secreto tributario, los eventuales contribuyentes, sean personas naturales o jurídicas, seguirán en reserva y no saldrá a la exposición pública aspectos sobre sus patrimonios o fuentes de ingreso o las donaciones que hayan efectuado. Así las cosas, de accederse a la revelación de la información, se verían también afectados los derechos de incontables contribuyentes, confiados en que sus declaraciones de impuestos se mantienen en reserva, salvo que ellos mismos accedan a revelarlas.
Séptimo: Habida cuenta que el reclamo de ilegalidad será acogido por la reserva contemplada en el N° 5 del artículo 21 de la Ley de Transparencia, en lo que se refiere a la causal del "debido cumplimiento de las funciones de dichos órganos", como ya ha sido razonado en los motivos precedentes, se estima inoficioso emitir pronunciamiento sobre la otra reserva invocada, esto es la que establece el N° 2 del citado artículo 21. Por idénticas razones, tampoco corresponde hacerse cargo de los argumentos esgrimidos por el CPT, al evacuar su informe, en lo que se refiere a esta última causal de reserva.
Octavo: En lo relativo al evidente interés público que se deriva -según la entidad reclamada- de divulgar la información objeto del reclamo, llama la atención que la principal interesada en obtener esos datos, la requirente Noemí Arcos Rodríguez, no haya comparecido en esta instancia ni haya efectuado algún alcance sobre el motivo de su requerimiento o señalado alguna razón que explique su deseo de contar con esos datos. Esto ya pone en tela de juicio el "evidente interés público" que a juicio del CPT tiene la información solicitada. Por otra parte, esa connotación es ajena a la normativa legal que debe ser aplicada en la especie y que rige la materia debatida, por lo que ese argumento puede ser ilustrativo para entender la función que cumple el CPT, pero en caso alguno es vinculante para este Tribunal de Alzada, ya que la resolución del reclamo de ilegalidad interpuesto contra una de sus decisiones sólo apunta a si se han aplicado bien o no las disposiciones legales que inciden en el caso concreto, por lo que esa alegación es irrelevante.
Contrariamente a lo que sostiene el CPT, cuando indica que -en su concepto- la información solicitada no está amparada por el secreto tributario, esta Corte disiente de esa opinión, toda vez que lo resuelto en la decisión del amparo C900-13 sí afecta el secreto tributario protegido por el artículo 35 del Código Tributario, desde que lo que se ha ordenado informar a la requirente Noemí Arcos, entre otros datos es "una nomina ... de las personas que han efectuado las donaciones a la Corporación Cultural de Providencia" (es decir no son los donatarios como lo indica el CPT), "con indicación del monto o especie donada y la fecha en que se hizo esa donación" y además una "nomina de las corporaciones de derecho privado que han recibido donaciones ... con indicación del monto o especie donada y la fecha que se hizo esa donación".
Teniendo presente que esas donaciones culturales ocasionan una franquicia tributaria, como fluye de los artículos ya citados de la Ley N° 18.895, su monto es fuente de "gastos" o de "crédito fiscal" para el contribuyente que efectúa la donación (y que la requirente Arcos pretende averiguar quién es), datos que -al revés de lo que opina el CPT- sí están subsumidos en el secreto tributario del inciso 2° del mentado artículo 35.
En consecuencia, los argumentos del CPT para acoger el amparo deben ser rechazados, acogiéndose el reclamo de ilegalidad interpuesto, al haber vulnerado el Consejo para la Transparencia el secreto tributario que contempla el artículo 35 del Código del ramo, como ya ha sido explicado en los fundamentos anteriores.
Por estas consideraciones y de conformidad, además, con lo previsto en el artículo 8° de la Constitución Política de la República; artículos 21 N° 5, 28, 30 y 1° Transitorio de la Ley 20.285, sobre acceso a la información pública; artículos 6° inciso 1°, 35 y 101 N° 5 del Código Tributario; artículo 61 letra h) de la Ley 18.834, sobre Estatuto Administrativo; artículo 40 letras c) y d) del D.F.L. 7 de 1980, Hacienda, Ley Orgánica del Servicio de Impuestos Internos y artículo 8° de la Ley 18.985, se acoge el reclamo de ilegalidad interpuesto por Cristian Vargas Méndez, Subdirector Jurídico del Servicio de Impuestos Internos en contra del Consejo para la Transparencia y, en consecuencia, se deja sin efecto la decisión de amparo recaída en la causa Rol C900-13, dictada el 10 de enero de 2014 por su Consejo Directivo, declarándose que el órgano tributario no se encuentra obligado a entregar los documentos solicitados por la requirente Noemí Arcos Rodríguez.
Regístrese y comuníquese.
Redacción del Ministro (S) señor Tomás Gray.
N°Civil-3414 -2014.
Pronunciada por la Séptima Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por la Ministra señora María Rosa Kittsteiner Gentile e integrada por el Ministro (S) señor Tomás Gray Gariazzo y por el abogado integrante señor Héctor Mery Romero, quien no firma, no obstante haber concurrido a la vista y acuerdo del fallo, por encontrarse ausente.
Autoriza el (la) ministro de fe de esta Iltma. Corte de Apelaciones de Santiago.
En Santiago, treinta de septiembre de dos mil catorce, se notificó por el estado diario la resolución que antecede.
