Santiago, seis de junio de dos mil diecinueve.
Vistos y Teniendo Presente:
Primero: Que en esto autos Rol Corte N°14205-2017, comparece do帽a
Ximena Clark N煤帽ez, en representaci贸n del Instituto Nacional de Estad铆sticas, en
adelante “el Instituto” o “INE”, en su calidad de Directora Nacional, deduciendo
reclamo de ilegalidad, en virtud de lo contemplado en el art铆culo 28 de la Ley de
Transparencia (LT), aprobada por el art铆culo 1° de la Ley N°20.285 sobre acceso a
la informaci贸n p煤blica, con motivo de la dictaci贸n de la Decisi贸n de Amparo Rol
C2430-17, por parte del Consejo para la Transparencia y solicita a este tribunal, se
deje sin efecto dicha decisi贸n estampada en el oficio N°008438, que orden贸 hacer
entrega a la reclamante de la informaci贸n contenida en la solicitud que indica.
Segundo: Que, en cuanto a los hechos, expone que con fecha 24 de mayo
de 2017, do帽a Rosemarie Heise Romagnoli, solicit贸 al INE, mediante el
procedimiento administrativo de acceso a la informaci贸n p煤blica “la VII Encuesta
de Presupuesto familiar con la informaci贸n de la REGION perteneciente a cada
observaci贸n, ya que la base disponible en la p谩gina del INE solo tiene la variable
ZONA que identifica si es de la RM o de otra Regi贸n. Idealmente en STATA pero
en caso que no sea posible tambi茅n puede ser en SPSS.”
A su turno, el INE respondi贸 negativamente a tal solicitud por medio de la
Res. Exenta N°3491 de 20 de junio de 2017, invocando los siguientes
fundamentos:
a) Se consider贸 la relevancia que poseen los datos estad铆sticos obtenidos de
la Encuesta de Presupuestos Familiares o EPF, tanto para el debido
cumplimiento de las funciones propias del INE, como para el proceso de
toma de decisiones, utilizado para estudiar, dise帽ar e implementar diversas
pol铆ticas p煤blicas en favor de la Naci贸n en general, considerando la
informaci贸n de gastos de hogares de la poblaci贸n chilena en sus diversos
谩mbitos.
b) Se configura en la especie, la causal de denegaci贸n prevista en el art铆culo
21 N°5 de la Ley de Transparencia, que se relaciona con el art铆culo 29 de la
Ley N°17.374, org谩nica del INE, que establece el denominado “secreto
estad铆stico” conforme al cual los funcionarios del Instituto, entre otros, no
podr谩n divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades
determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempe帽o de sus
actividades. Precisa que respecto de la referida encuesta de presupuestos
familiares, se trata de un producto estad铆stico, en particular, una encuesta
econ贸mica aplicada a hogares que tiene por objeto principal identificar la
estructura y caracter铆stica del gasto en consumo final de los hogares
urbanos del total de las capitales regionales del pa铆s y algunas de sus
zonas conurbadas con un periodo de referencia de un a帽o. A continuaci贸n, la reclamante explica las etapas en las que se divide la realizaci贸n de la
encuesta en cuesti贸n, y entrega la razones por las cuales los datos
estad铆sticos solicitados al INE no poseen representatividad estad铆stica.
Aduce que si se llegaran a entregar los identificadores geogr谩ficos
solicitados hasta el nivel de regi贸n se generar谩, por un lado, un riesgo de
distorsi贸n en la comprensi贸n del instrumento, as铆 como un riesgo cierto de
identificaci贸n de los informantes, ya que existen variables claves como
edad, sexo, estado civil, educaci贸n, actividad econ贸mica que permitir铆an
identificar a las personas que respondieron la encuesta.
c) Tambi茅n procede la causal de denegaci贸n del art. 21 N° 1 de la ley de
transparencia, por la afectaci贸n al debido cumplimiento de las funciones del
贸rgano. En tal sentido, se aduce que el INE estar铆a infringiendo sus propias
competencias al entregar la informaci贸n requerida, por un lado, por no ser
informaci贸n oficial y por otro, por socavar las reglas del secreto estad铆stico,
toda vez que se facilitar铆a la identificaci贸n del informante lo que implica
tanto un riesgo para 茅ste como un detrimento de la actividad estad铆stica.
Advierte que el cumplimiento de lo solicitado por la requirente importar铆a la
comisi贸n del delito previsto en el art铆culo 29 de la ley N°17.374 y
sancionado en el art铆culo 247 del C贸digo Penal, adem谩s de advertir los
da帽os asociados al ejercicio de la funci贸n p煤blica y sus efectos al tenor del
art铆culo 4° de la Ley N°18.575.
A continuaci贸n, la reclamante expone que, con fecha 11 de julio de 2017, la
solicitante dedujo amparo a su derecho de acceso a la informaci贸n ante el
Consejo para la Transparencia bajo el rol C2430-17 en contra del INE fundado en
que se le deneg贸 la informaci贸n solicitada y que, luego de formular los
correspondientes descargos por su parte, se determin贸, por unanimidad de los
miembros del CPLT, acoger el referido amparo, al considerar que no se configuran
las causales prescritas en los arts. 21 N°1 y N°5 de la ley N°20.285 en relaci贸n
con el art铆culo 29 de la Ley N°17.374, requiriendo a la Direcci贸n Nacional del INE
hacer entrega a la reclamante de la base de datos de la VII Encuesta de
Presupuesto Familiar 2011–2012, en el formato requerido, incluyendo la variable
Regi贸n, debiendo advertir a la requirente sobre la falta de validez estad铆stica de
aqu茅lla en atenci贸n a que la muestra no es representativa estad铆sticamente.
Luego, se explaya en el marco normativo que regula la actividad del INE,
indicando que, de acuerdo con la ley N°17.374, el Instituto es un organismo
t茅cnico e independiente, una persona jur铆dica de derecho p煤blico, funcionalmente
descentralizado y con patrimonio propio, encargada de las estad铆sticas y censos
oficiales de la Rep煤blica, y que dentro de las m煤ltiples funciones, le corresponde
efectuar el proceso de recopilaci贸n, elaboraci贸n t茅cnica, an谩lisis y publicaci贸n de
las estad铆sticas oficiales, efectuar peri贸dicamente encuestas destinadas a actualizar las bases de datos de los diferentes 铆ndices, en especial los de costos
de vida, entre otros.
Reitera, el concepto de “secreto estad铆stico” y las consecuencias
aparejadas a su infracci贸n, advirtiendo que, a diferencia de otras reglas de
confidencialidad o reserva que existen en el ordenamiento jur铆dico nacional, el
secreto estad铆stico no admite excepciones administrativas ni judiciales, pues la
oferta de secreto sobre la informaci贸n que se recaba es total y es la que permite al
Instituto desempe帽ar su cometido.
Aclara, que la informaci贸n que ingresa al INE no se transforma en p煤blica
ya que, lo que en realidad es p煤blico, es el resultado estad铆stico del tratamiento de
tales datos, por ende, la protecci贸n que brinda el secreto es una garant铆a para los
informantes y permite que 茅stos entreguen libremente la informaci贸n solicitada
que, de otra forma, no entregar铆an. Advierte, que los datos recabados son de propiedad de sus titulares, a los
que el INE accede mediante expresa habilitaci贸n legal por lo que cualquier otro
acceso a tales datos debe ser autorizado por la ley.
Hace presente que, si bien la prohibici贸n de divulgaci贸n de la informaci贸n
empleada para la confecci贸n de datos estad铆sticos, anteriormente referida, dice
relaci贸n con la identidad de personas o entidades determinadas y la solicitud, en
estricto rigor, no lo requiere en tales t茅rminos, el acceso a la base de datos que
posee la variable regi贸n conlleva el riesgo de determinaci贸n de los datos de un
informante particular.
Invoca, los principios de derecho internacional p煤blico sobre las estad铆sticas
oficiales aprobados por la Asamblea General de Naciones Unidas el 29 de enero
de 2014, las pr谩cticas sobre elaboraci贸n de estad铆sticas oficiales definidas por la
Organizaci贸n para la Cooperaci贸n y el Desarrollo Econ贸mico OCDE y en el
derecho interno, lo establecido en el art铆culo 2° de la ley N°18.575, Org谩nica
Constitucional de Bases Generales de la Administraci贸n del Estado, el art铆culo 2°
letras e) f) y g) y y art铆culo 9° de la ley N°19.628 sobre Protecci贸n de Datos
Personales y lo dispuesto en los art铆culos 1°, 4°, 10°, 11°, 16°, 19, 21 N°1 y N°5 de
la ley 20.285 sobre Acceso a la Informaci贸n P煤blica.
Concluye afirmando que la decisi贸n adoptada por el CPLT niega al INE su
calidad de organismo t茅cnico encargado de las estad铆sticas y censos oficiales,
toda vez que descarta la opini贸n t茅cnica del Instituto sobre la materia, sin tener los
conocimientos ni los fundamentos t茅cnicos para hacerlo, al desestimar los riesgos
que implica la divulgaci贸n de la informaci贸n y que fueron esgrimidos por el
organismo el que, en raz贸n de la especialidad de su funci贸n, es quien se
encuentra en mejores condiciones de reconocerlos.
En raz贸n de lo anterior, la Directora Nacional del INE pide, en definitiva,
acoger la reclamaci贸n interpuesta, dejar sin efecto la decisi贸n de amparo se帽alada y decretar la reserva respecto de la informaci贸n correspondiente a la VII Encuesta
de Presupuesto familiar sobre la variable Regi贸n.
Tercero: Que do帽a Andrea Ruiz Rosas, abogada, Directora (s) y
representante legal del Consejo para la Transparencia, evacuando el informe
solicitado, luego de efectuar una rese帽a de los hechos que motivan la
interposici贸n del presente reclamo de ilegalidad, expone que, el objeto de la
presente controversia, se encuentra circunscrito a la decisi贸n adoptada por el
Consejo, en orden a acoger el amparo deducido por la solicitante y disponer la
entrega de la informaci贸n correspondiente a la VII Encuesta de Presupuestos
Familiares sobre la variable que identifica la regi贸n en donde se realiz贸 la
encuesta en cada hogar, y luego, determinar si dicho Consejo infringi贸 lo previsto
en los art铆culos 7° y 8° de la Constituci贸n Pol铆tica de la Rep煤blica y si en la
especie, concurre la causal de reserva o secreto contenida en el art铆culo 21 N°5
de la Ley de Transparencia, interpretando el alcance del art铆culo 29 de la ley
N°17.374, que contempla el denominado secreto estad铆stico, al disponer la
entrega de la informaci贸n requerida por la solicitante, a pesar de que la misma no
tenga el car谩cter oficial, por no haber sido validada por el INE.
En primer t茅rmino, advierte que la Corte Suprema y esta Corte de
Apelaciones han ratificado, 铆ntegramente, los criterios interpretativos aplicados por
el CPLT, respecto a la publicidad de la informaci贸n relativa a datos no oficiales o
no validados que obren en poder del INE, recolectados en el marco del ejercicio
de sus funciones p煤blicas, citando al efecto jurisprudencia que, de manera
uniforme, ha zanjado el car谩cter p煤blico de la informaci贸n no validada que obra en
poder del INE referido a una materia similar a la que incide en el presente reclamo.
En segundo lugar, aduce que, conforme a la prohibici贸n del art铆culo 28 de la
ley de transparencia, el INE carece de legitimaci贸n activa para invocar, entre los
fundamentos de su reclamo, la afectaci贸n del debido cumplimiento de sus
funciones, al sostener que la decisi贸n reclamada lo obliga a incumplir los art铆culos
6潞 y 7潞 de la Constituci贸n Pol铆tica, lo que importa alegar la causal de secreto o
reserva del art铆culo 21 N°1 de la ley de transparencia.
A continuaci贸n, advierte que la informaci贸n solicitada es p煤blica y la
circunstancia consistente en que la variable que identifica la regi贸n en que se
realiz贸 la encuesta para cada hogar, no haya sido validada por el INE, no
transforma dicho antecedente en secreto, bajo los par谩metros que define la ley de
transparencia. Al efecto, se帽ala que la VII Encuesta de Presupuestos Familiares,
se encuentra concluida a contar de septiembre de 2013, fecha a partir de la cual
se publicaron sus resultados, por lo que la informaci贸n solicitada dice relaci贸n con
la variable utilizada en la elaboraci贸n de un estudio estad铆stico ya culminado,
trat谩ndose, por lo tanto, de informaci贸n elaborada con presupuesto p煤blico, para
el cumplimiento de funciones p煤blicas y que obra en poder de un organismo p煤blico, por lo que respecto de la informaci贸n solicitada se configuran,
cabalmente, los presupuestos contemplados en los art铆culos 5° y 10° de la ley de
transparencia.
En lo tocante al contenido y alcance del secreto estad铆stico del art铆culo 29
de la ley N°17.734, la informante advierte que, si bien al tenor de la citada
disposici贸n legal, dicho concepto no se encuentra claramente definido en la
norma, el secreto estad铆stico, jur铆dicamente, se relaciona con lo que se denomina
disociaci贸n de datos, que se entiende como “todo tratamiento de datos
proveniente tanto de personas naturales como jur铆dicas de manera que la
informaci贸n que se obtenga no pueda asociarse a persona o entidad determinada
o determinable”. Agrega, que la disociaci贸n de datos cumple un rol bastante
importante, puesto que es, precisamente, 茅sta la que da origen a los “datos
estad铆sticos”. Advierte que, la 煤nica definici贸n legal acerca de que se entiende por
el concepto de “dato estad铆stico” en la legislaci贸n chilena, est谩 dada por el art铆culo
2°, letra e) de la Ley 19.628 sobre protecci贸n de la vida privada que entiende por
dato estad铆stico “el dato que, en su origen, o como consecuencia de su
tratamiento, no puede ser asociado a un titular identificado o identificable”. Indica
que, sobre el particular, el art铆culo 30 de la ley org谩nica del INE dispone que: “Los
datos estad铆sticos no podr谩n ser publicados o difundidos con referencia expresa a
las personas o entidades a quienes directa o indirectamente se refieran si mediare
prohibici贸n del o los afectados”. Concluye que, asumiendo la prohibici贸n citada, la
informaci贸n que el Instituto Nacional de Estad铆sticas divulga, debe referirse a
personas naturales o jur铆dicas de car谩cter innominado y cuidando que 茅sta no
pueda asociarse a ninguna fuente en particular, lo cual, implica reconocer dicha
informaci贸n como “dato estad铆stico” en el sentido antes definido. En ese orden de
ideas, arguye que, a partir del marco normativo aludido, y dado que el legislador
ha definido de modo gen茅rico, el concepto de secreto estad铆stico, ha sido el
mismo INE quien ha construido los criterios y definiciones t茅cnicas para su
aplicaci贸n pr谩ctica, determinando que la informaci贸n que el 贸rgano entregue,
dentro de este contexto, debe cumplir con dos criterios esenciales: ser innominada
e indeterminada; el primero, consiste en no hacer alusi贸n directa a la fuente que
entreg贸 la informaci贸n, sea entregando su nombre u otro dato directo que permita
identificar el origen de los datos, mientras que el segundo, requiere que, adem谩s
de lo anterior, no se haga alusi贸n indirecta al origen de los datos, sea por cruce
con otros datos o por la entrega de informaci贸n complementaria que permita
identificar el origen de ellos. En tal sentido, explica que el secreto estad铆stico es el
garante o aval de que la informaci贸n que recopile el Instituto ser谩 difundida
cuidando el anonimato de la fuente. En consecuencia, dicho concepto, no debe
entenderse en t茅rminos absolutos como lo pretende el INE sosteniendo que 茅ste
alcanzar铆a, tambi茅n, a la informaci贸n consistente en dar a conocer la variable “regi贸n” de la VII EPF, por cuanto, la decisi贸n adoptada por el Consejo procura dar
cumplimiento a los criterios fijados por el mismo INE para resguardar el secreto
estad铆stico, toda vez que, no se est谩 revelando el nombre de la persona que est谩
aportando el dato, ni tampoco, se est谩 haciendo alusi贸n indirecta al origen de los
mismos, por lo que se cumple con proporcionar un dato innominado e
indeterminado, y no sobre hechos que se refieren a personas o entidades
determinadas, todo ello en plena concordancia con el art铆culo 29 de la Ley N°
17.374.
En otro aspecto, la informante advierte que, en su concepto, no basta la
existencia e invocaci贸n de una norma a la que se le atribuya el car谩cter de ley de
qu贸rum calificado que establezca un caso de reserva, para dar por configurada la
causal del art铆culo 21 n潞 5 de la ley de transparencia, si la publicidad no afecta
alguno de los bienes jur铆dicos se帽alados en el inciso 2潞 del art铆culo 8潞 de la
Constituci贸n Pol铆tica. Lo anterior, por cuanto la normativa que respaldar铆a el
secreto de la variable “regi贸n” de la VII EPF consultada por la requirente,
contenida en la ley N°17.374, es una norma legal previa al actual art铆culo 8° de la
Constituci贸n y a la entrada en vigencia de la ley de transparencia, raz贸n por la
cual la configuraci贸n como causal de excepci贸n a la publicidad, necesariamente,
ha de vincularse a algunas de aquellas consagradas en la norma antedicha,
debiendo, en todo caso, evaluarse en concreto la afectaci贸n de que se trata, y en
el caso puntual, verificar si se afecta el debido cumplimiento de las funciones del
贸rgano, los derechos de los informantes y el inter茅s nacional, que son los bienes
jur铆dicos que podr铆an relacionarse con la causal invocada, conforme a las
alegaciones expuestas en el reclamo de ilegalidad. En tal sentido, hace presente
que el Consejo reconoce que la norma contenida en el art铆culo 29 de la ley N°
17.374, est谩 formalmente sujeta a lo dispuesto en el art铆culo 1° Transitorio de la
ley de transparencia, atendido a que se trata de una norma previa a la ley N°
20.050, es decir, se da cumplimiento a lo que se denomina “reconducci贸n formal”.
No obstante, estima que, como reiteradamente se ha sostenido, para encontrarnos
frente a un acto o documento reservado en virtud de una norma que cumple el
est谩ndar jer谩rquico de ley de qu贸rum calificado, no resulta suficiente la
reconducci贸n formal, sino que debe, tambi茅n, determinarse si la publicidad de la
informaci贸n de que se trata afecta o no algunos de los bienes jur铆dicos previstos
en el art铆culo 8° de la Constituci贸n Pol铆tica, de acuerdo con el proceso que se
denomina “reconducci贸n material” lo cual ha sido reconocido, tanto, por la
jurisprudencia administrativa del Consejo, como la de los Tribunales Superiores de
Justicia, siendo, por ende, necesario, que el 贸rgano p煤blico acredite la real
afectaci贸n del bien jur铆dico protegido. Al efecto, invoca el texto del art铆culo 8° de la
Constituci贸n Pol铆tica introducido por la ley N°20.050, donde se consagra, a su
juicio, con el m谩ximo nivel normativo, el principio de la publicidad de los actos de la administraci贸n, el que 煤nicamente puede limitarse mediante una ley de qu贸rum
calificado que se funde en que la publicidad del acto afectare alguno de los bienes
jur铆dicos contemplados en la norma constitucional. Dicho juicio de afectaci贸n,
trat谩ndose de normas anteriores a la reforma del art铆culo 8° de la Carta
Fundamental, como ocurre en la especie, le corresponde efectuarlo al Consejo
para la Transparencia, en tanto el legislador no ha realizado la ponderaci贸n de
afectaci贸n a priori por tratarse, precisamente, de normas previas al estatuto que
consagra la transparencia de la funci贸n p煤blica. A帽ade que, adem谩s, existe una
presunci贸n legal de publicidad establecida en el art铆culo 11 letra c) de la misma
ley, debiendo la parte afectada por la presunci贸n, para desvirtuarla, justificar la
concurrencia de algunas de las excepciones a la publicidad, establecidas en el
art铆culo 21 de la ley de transparencia, acreditando c贸mo tal publicidad pudiere
afectarle, lo que, en la especie, estima que no ocurri贸.
Concluye que, conforme a lo expuesto, es claro que la regla general es la
publicidad, siendo el secreto y reserva de car谩cter excepcional, por lo que a 茅sta
煤ltima se le debe dar una interpretaci贸n restrictiva, debiendo aplicarse, solamente,
en aquellos casos en que sea estrictamente indispensable y justificado, atendido
que su reconocimiento afectar谩 la garant铆a constitucional de publicidad
consagrada en la Carta Fundamental.
En relaci贸n con lo antes indicado, la informante estima que el INE no logr贸
acreditar c贸mo la revelaci贸n de la informaci贸n estad铆stica requerida, consistente,
en la variable regi贸n de la VII EPF, podr铆a afectar alguno de los bienes jur铆dicos
protegidos por el secreto estad铆stico consagrado en el art. 29 de la ley N°17.374.
Primero, y en cuanto a la potencial afectaci贸n de las funciones del INE por el
riesgo de identificaci贸n de los informantes o falta de colaboraci贸n de 茅stos en los
procesos estad铆sticos, expone que el Consejo efectu贸 un “test de da帽os” a fin de
ponderar tal potencial de afectaci贸n el que result贸 negativo al concluirse que, a
juicio de dicha Corporaci贸n, de revelarse la variable geogr谩fica referida a la
“regi贸n”, no se permite identificar con absoluta certeza ni precisi贸n, sea por s铆
mismo (de modo directo) o asociado con otro conjunto de datos y/o variables (de
modo indirecto), a las personas naturales a las que se aplic贸 la encuesta, en los
t茅rminos alegados por el 贸rgano. Segundo, y en lo tocante al potencial riesgo de
afectaci贸n al inter茅s nacional por el eventual perjuicio para la reputaci贸n
internacional del pa铆s, en materia estad铆stica, entiende que tales reparos deben
desestimarse por carecer de plausibilidad y verosimilitud, toda vez que la propia
decisi贸n impugnada por la reclamante la faculta para, si lo estima necesario o
pertinente, dejar constancia escrita que la informaci贸n entregada no tiene el
car谩cter de oficial.
Reitera, que la decisi贸n reclamada dej贸 constancia que la informaci贸n que
se dispuso entregar no comprende ni dice relaci贸n con estad铆sticas oficiales, con el objeto de no inducir a errores a la ciudadan铆a, no afectar el inter茅s nacional y de
advertirles dicha circunstancia a los potenciales usuarios, lo cual despeja los
reparos de la reclamante sobre la circulaci贸n descontrolada de informaci贸n que no
ha sido aprobada por la autoridad competente, y se resuelve, adecuadamente, la
controversia planteada por el INE sin que sea necesario llegar al extremo de
denegar la informaci贸n por la sola circunstancia de no encontrarse validada por
dicho organismo
En otro aspecto, advierte que el INE no puede fundamentar la negativa a
proporcionar lo requerido en cuestionamientos relativos al prop贸sito, al uso o la
utilidad que tenga la informaci贸n para el solicitante, pues ello se encuentra
expresamente prohibido en el art铆culo 11 letras a) y g) y el art铆culo 19 de la Ley de
Transparencia.
Luego, la informante previene que, ordenar la publicidad de la informaci贸n
requerida no implica que el Consejo para la Transparencia se haya extralimitado
en el ejercicio de sus funciones; como tampoco, ha conminado, arbitrariamente, al
INE a efectuar acciones al margen de la ley de transparencia, al requerir acreditar
la afectaci贸n a los bienes jur铆dicos protegidos las causales de reserva invocadas.
Estima, que las alegaciones formuladas por la reclamante de autos en tal sentido,
resultan infundadas al cuestionar las atribuciones del Consejo para interpretar la
ley, y adoptar la decisi贸n materia del presente reclamo, toda vez que, en virtud de
las argumentaciones vertidas en el informe, se puede constatar que la decisi贸n
Rol C2430-17 emitida por el Consejo, se encuentra ajustada a derecho,
habi茅ndose dictado dentro de las atribuciones y competencias que expresamente
le encomend贸 el legislador, e interpretando la normativa conforme al art铆culo 8潞 de
la Constituci贸n y la Ley de Transparencia, descart谩ndose ilegalidad en su
adopci贸n.
En atenci贸n a los descargos precedentemente expuestos, la informante de
autos pide rechazar el reclamo de ilegalidad deducido en estos antecedentes por
la Directora del Instituto Nacional de Estad铆sticas en contra del Consejo para la
Transparencia, resolviendo confirmar la decisi贸n de amparo Rol C2430-17 de ese
organismo.
Cuarto: Que el Tribunal Constitucional, por sentencia dictada en los autos
rol 4402-18, declar贸 la inaplicabilidad por inconstitucionalidad en la presente
causa, de los art铆culos 5° y 28 inciso 2° de la ley N°20.285.
Quinto: Que como cuesti贸n previa, cabe consignar que la Constituci贸n
Pol铆tica de la Rep煤blica prescribe, en el inciso segundo de su art铆culo 8°: "son
p煤blicos los actos y resoluciones de los 贸rganos del Estado, as铆 como sus
fundamentos y los procedimientos que utilicen. Sin embargo, s贸lo una ley de
qu贸rum calificado podr谩 establecer la reserva o secreto de aqu茅llos o de 茅stos,
cuando la publicidad afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos 贸rganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Naci贸n o el inter茅s
nacional".
Sobre el particular, la Corte Suprema ha sostenido que, “[T]ambi茅n la Carta
Fundamental asegura el derecho de acceso a la informaci贸n p煤blica como una
manifestaci贸n de la libertad de informaci贸n (art铆culo 19, N潞12), el que se encuentra
reconocido en ella -aunque no en forma expl铆cita- como un mecanismo esencial
para la plena vigencia del r茅gimen democr谩tico y de la indispensable asunci贸n de
responsabilidades, unida a la consiguiente rendici贸n de cuentas que 茅ste supone
por parte de los 贸rganos del Estado hacia la ciudadan铆a, sin perjuicio que
representa, adem谩s, un efectivo medio para el adecuado ejercicio y defensa de los
derechos fundamentales de las personas.
La relevancia de este derecho p煤blico subjetivo queda de manifiesto al
observar que, reconocido inicialmente a nivel legal, fue posteriormente recogido
por la reforma constitucional de agosto de 2005 como una de las bases de la
institucionalidad o como un principio fundamental del Estado constitucional
democr谩tico. Tal preceptiva, que sin distinci贸n obliga a todos los 贸rganos del
Estado, exige de 茅stos que den a conocer sus actos decisorios -tanto en sus
contenidos como en sus fundamentos- y que aquellos obren con la mayor
transparencia posible en los procedimientos a su cargo, lo que se relaciona
justamente con el derecho de las personas a ser informadas. Con todo, la
publicidad de los actos y resoluciones de los 贸rganos del Estado tiene justificadas
excepciones que contempla la Constituci贸n, las que dicen relaci贸n con los valores
y derechos que la publicidad pudiere afectar, referidas todas ellas expl铆cita y
taxativamente en la norma constitucional antes transcrita y que s贸lo el legislador
de qu贸rum calificado puede configurar. Se sigue de ello que la interpretaci贸n de
dichas excepciones debe efectuarse restrictivamente.” (Sentencia Rol N° 5002-
2013).
A su turno, el art铆culo 10 de la Ley N°20.285 sobre acceso a la informaci贸n
p煤blica, prescribe: “Toda persona tiene derecho a solicitar y recibir informaci贸n de
cualquier 贸rgano de la Administraci贸n del Estado, en la forma y condiciones que
establece esta ley. El acceso a la informaci贸n comprende el derecho de acceder a
las informaciones contenidas en actos, resoluciones, actas, expedientes, contratos
y acuerdos, as铆 como a toda informaci贸n elaborada con presupuesto p煤blico,
cualquiera sea el formato o soporte en que se contenga, salvo las excepciones
legales.”
Luego, el art铆culo 21 del citado cuerpo normativo dispone: “Las 煤nicas
causales de secreto o reserva en cuya virtud se podr谩 denegar total o
parcialmente el acceso a la informaci贸n, son las siguientes”
Del tenor de las disposiciones constitucionales y legales precedentemente citadas,
se desprende, sin mayor dificultad que, como lo ha establecido la Excma. Corte Suprema, la concurrencia de las causales de secreto o reserva deben ser
interpretadas en forma restrictiva, en la medida que, tanto la Constituci贸n como la
ley consagran la publicidad de los actos de la administraci贸n estableciendo, al
efecto, un derecho p煤blico subjetivo para los ciudadanos de acceso a la
informaci贸n p煤blica, el que, en principio, no debe ser limitado o restringido sino
cuando concurra alguna de las aludidas causales que constituyen la excepci贸n a
la regla general.
Sexto: Que conforme al marco normativo precedentemente enunciado, corresponde, ahora, determinar si, en la especie, concurren las causales de secreto o reserva invocadas por la reclamante de autos para denegar el acceso a la informaci贸n que le fuera requerida en su oportunidad.
S茅ptimo: Que la causal invocada por la recurrente para denegar la solicitud de informaci贸n de la amparada es la contemplada en el art铆culo 21 N°5 de la Ley de Transparencia, esto es, cuando (la informaci贸n) se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de qu贸rum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo con las causales se帽aladas en el art铆culo 8° de la Constituci贸n Pol铆tica.
Dicha causal es reconducida por la reclamante a lo previsto en el art铆culo 29 de la ley N°17.374, org谩nica del INE que contempla el denominado “secreto estad铆stico” y que, en lo pertinente, proh铆be al INE y a los organismos y funcionarios p煤blicos indicados en la norma, divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempe帽o de sus actividades, agregando la disposici贸n que, el estricto mantenimiento de tales reservas constituye el “secreto estad铆stico” cuya infracci贸n por parte de quien se encuentra sujeto a dicha obligaci贸n, deviene para aqu茅l en responsabilidad penal en los t茅rminos del art铆culo 247 del C贸digo del ramo.
En relaci贸n con esta causal, la reclamante, luego de explicar latamente las etapas que conforman la elaboraci贸n de la encuesta de presupuesto familiar, adujo que la variable regional -materia del presente requerimiento de informaci贸nno posee representatividad estad铆stica, por cuanto, el dise帽o muestral de la encuesta no la considera un dato estad铆stico oficial, lo que explica que no sea publicada ni puesta a disposici贸n de los usuarios y por ende, estima que entregarla aisladamente supone conferirle un valor muestral que no estuvo presente en el dise帽o de la referida encuesta, advirtiendo que, si se entregaran los indicadores geogr谩ficos, se generar铆a un riesgo de distorsi贸n de la comprensi贸n del instrumento, as铆 como un riesgo de identificaci贸n de los informantes por existir variables tales como sexo, edad, estado civil, educaci贸n y otras que permitir铆an individualizarlos.
Como se advierte, al invocar la citada causal de reserva de la informaci贸n requerida, la reclamante confunde los elementos t茅cnicos conforme a los cuales una determinada encuesta, como la de autos, posee validez estad铆stica y es susceptible de ser publicada en car谩cter de documento oficial, por el organismo encargado por ley de elaborar las estad铆sticas oficiales, con la concurrencia de los presupuestos que exige la causal de reserva en comento. En efecto, en la especie, no se trata de examinar o controvertir la correcci贸n en el proceso de elaboraci贸n de los diversos instrumentos de medici贸n estad铆stica que tiene a su cargo el Instituto, ni, menos a煤n, cuestionar el car谩cter t茅cnico y especializado del aqu茅l, sino que, directamente, constatar la configuraci贸n o ausencia, de las causales de reserva o secreto de la informaci贸n solicitada en los t茅rminos contemplados en la ley.
En ese orden de ideas, conviene consignar que, ineludiblemente, la causal invocada por el INE para sustentar la decisi贸n de denegar la informaci贸n requerida debe ser analizada a la luz de lo estatuido en el art铆culo 8° de la Constituci贸n Pol铆tica, en tanto, es esta norma constitucional la que contempla las causales que autorizan la reserva de la informaci贸n contenida en determinados soportes que una ley de qu贸rum calificado haya declarado secretos o reservados. En concordancia con lo anterior, cabe asimismo, tener presente que, resulta aplicable, en la especie, lo contemplado en el art铆culo 1° transitorio de la ley N°20.285 sobre acceso a la informaci贸n p煤blica, en el sentido de entender que los preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgaci贸n de la ley N°20.050 que establecen secreto o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que se帽ala el art铆culo 8° de la Constituci贸n Pol铆tica, cumplen la exigencia de qu贸rum calificado. Esto por cuanto, la norma legal que, a juicio de la reclamante, contempla el secreto o reserva de la informaci贸n solicitada, corresponde al art铆culo 29 de la ley N°17.374, org谩nica del INE dictada y vigente con mucha anterioridad a la promulgaci贸n de la ley N°20.050. De esta forma, se concluye sin mayor dificultad, que la norma que contempla el denominado “secreto estad铆stico” en la que se asila la reclamante de autos, debe estimarse que posee rango de qu贸rum calificado.
Sin embargo, la causal en an谩lisis exige, adem谩s, que la declaraci贸n de secreto o reserva contemplada en la ley de qu贸rum calificado, se haya formulado de acuerdo con las causales se帽aladas en el citado art铆culo 8° de la Constituci贸n, es decir, la reserva debe tener como sustento que la publicidad de los actos y resoluciones de los 贸rganos del estado, as铆 como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen, afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos 贸rganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Naci贸n o el inter茅s nacional. Este segundo requisito de la causal de reserva esgrimida por la recurrente, de modo alguno, fluye de los t茅rminos de la reclamaci贸n interpuesta, en la medida que, como se se帽al贸, la actora abunda en reafirmar el car谩cter del Instituto en tanto organismo t茅cnico encargado de la elaboraci贸n de las estad铆sticas oficiales del pa铆s y en las razones conforme a las cuales la informaci贸n que se le requiri贸 en su oportunidad, no reviste la calidad de representativa para fines estad铆sticos, mas, de ninguna forma, explica de qu茅 manera la publicidad de la antedicha informaci贸n afecta o lesiona alguno de los bienes jur铆dicamente protegidos contemplados en el citado art铆culo 8°.
En todo caso, cabe dejar establecido que, la vulneraci贸n al denominado secreto estad铆stico en que se basa la negativa de la reclamante para entregar la informaci贸n solicitada, no resulta, en lo absoluto, demostrado por quien la invoca, toda vez que, no se divisa de qu茅 forma informar acerca de la variable relativa a la regi贸n de la VII Encuesta de Presupuesto Familiar, puede constituir una vulneraci贸n del secreto estad铆stico, en tanto, 茅ste dice relaci贸n con la prohibici贸n de la divulgaci贸n de hechos referidos a personas o entidades determinadas, mientras que los datos exigidos por la solicitante corresponden a una variable geogr谩fica determinada como es la regi贸n que, ciertamente, no permite inferir los antecedentes personales de quienes aportaron los datos procesados por el INE en la referida encuesta por lo que no cabe sino desestimar dicha argumentaci贸n. En refuerzo de lo anterior, cabe consignar que la propia reclamante reconoce que el requerimiento de informaci贸n que fuere formulado al organismo que representa, en estricto rigor, no requiere que se entregue la informaci贸n en t茅rminos que permita conocer la identidad de personas o entidades determinadas, pero, aduce que el solo acceso a la base de datos que posee la variable regi贸n conlleva el riesgo de determinaci贸n de los datos de un informante particular; no obstante, no se explica c贸mo el solicitante podr铆a llegar a determinar la identidad de los informantes que fueron encuestados para la elaboraci贸n del documento estad铆stico, por la sola circunstancia de tener, a su disposici贸n, la variable geogr谩fica referida a la regi贸n, reiterando que las objeciones del INE para sustentar la negativa dicen fundamentalmente, relaci贸n con la falta de validez estad铆stica de la variable geogr谩fica de la EPF, a diferencia de otros instrumentos estad铆sticos como la encuesta CASEN, lo que corrobora que, en definitiva, el argumento empleado para negar la solicitud de acceso a la informaci贸n, en rigor, no se relaciona con la causal de secreto o reserva invocada sino, m谩s bien, con reafirmar el car谩cter oficial y la exclusividad del Instituto en las materias que son propias de su competencia y que como se se帽al贸 supra no corresponden al caso en an谩lisis.
En todo caso y a mayor abundamiento, cabe, asimismo, tener presente que la decisi贸n del CPLT impugnada por el INE, dispuso que, se advierta a la requirente la falta de validez estad铆stica de la informaci贸n ordenada entregar en atenci贸n a que la muestra no es representativa estad铆sticamente, prevenci贸n que permite disipar los temores de la recurrente en orden a que circule informaci贸n que no reviste el car谩cter de oficial sin llegar al extremo de denegar absolutamente el acceso a la informaci贸n solicitada vulnerando el derecho p煤blico subjetivo de acceso a la misma que como se explic贸, deriva de la garant铆a individual del derecho a la libertad de informaci贸n consagrado en el art铆culo 19 N°12 de la Constituci贸n Pol铆tica.
Octavo: Que en relaci贸n con la causal de reserva prevista en el art铆culo 21 N°1 de la ley de transparencia, esto es, cuando la publicidad de la informaci贸n afecte el debido cumplimiento de las funciones del 贸rgano requerido, cabe tener presente que, si bien, como se se帽al贸 en el motivo cuarto, el Tribunal Constitucional declar贸 la inconstitucionalidad, para el presente caso, del art铆culo 28 inciso 2° de la ley N°20.285, norma que proh铆be a los 贸rganos del Estado reclamar ante esta sede jurisdiccional de la resoluci贸n del CPLT que otorgue acceso a la informaci贸n que hubieren denegado, cuando la negativa se hubiere fundado en la causal del n煤mero 1 del art铆culo 21, por lo que no habr铆a 贸bice en examinar la procedencia, en este caso en particular, de la aludida causal de reserva, lo cierto es que 茅sta no fue esgrimida por la reclamante. En efecto, en el ac谩pite II Antecedentes de Derecho punto N°5 titulado Ley 20.285 sobre acceso a la informaci贸n p煤blica, p谩gina 18, del reclamo de autos, se advierte que, para efectos de su interposici贸n, la causal no es esgrimida, por cuanto, los argumentos para sustentar la negativa de acceso a la informaci贸n dicen relaci贸n con el “secreto estad铆stico” los cuales fueron expuestos a prop贸sito de la causal del n煤mero 5 del art铆culo 21. En consecuencia, la propia reclamante ha renunciado a invocar la aludida causal de reserva pese a que, a posteriori, ha obtenido una declaraci贸n de inaplicabilidad de la norma que le proh铆be esgrimirla en esta instancia.
Sin embargo, teniendo presente que, en el ac谩pite I titulado Antecedentes de Hecho, punto 2.3 del reclamo de ilegalidad se se帽ala, que la denegaci贸n de acceso a la informaci贸n solicitada se fundament贸 en la causal del art铆culo 21 N°1, por estimar que se incurrir铆a en una extralimitaci贸n de las atribuciones legales del INE al entregar informaci贸n no oficial y vulnerar el secreto estad铆stico, al facilitar la identificaci贸n del informante entregando datos proporcionados por 茅ste a un tercero no autorizado, arriesgando, de esta forma, tanto al informante, como a la actividad estad铆stica en su conjunto, se analizar谩 si la fundamentaci贸n antes indicada, corresponde o no, al contenido de la causal en comento.
Al efecto, cabe dejar establecido que, al desarrollar la antedicha causal, la reclamante, nuevamente, abunda en reafirmar la exclusividad de las atribuciones del Instituto para determinar el alcance del secreto estad铆stico y advertir los riesgos que implica para el sistema estad铆stico en su conjunto, revelar hechos relativos a una persona u hogar determinado.
En relaci贸n con lo anterior, se reiteran los motivos indicados en el considerando precedente conforme a los cuales, el denominado secreto estad铆stico no constituye, por s铆 mismo, un fundamento suficiente para erigirse en sustento de la causal de reserva del citado art铆culo 21 N°5 de la ley de transparencia.
En este sentido, el reclamo, adem谩s de lo latamente expuesto acerca del secreto estad铆stico, abunda en advertencias sobre la supuesta extralimitaci贸n del recurrido CPLT en el 谩mbito de sus competencias al adoptar la decisi贸n respectiva y en la eventual infracci贸n a lo previsto en los art铆culos 6° y 7° de la Constituci贸n Pol铆tica cuando se conmina al INE a entregar informaci贸n no oficial que puede confundir a la ciudadan铆a y afectar la funci贸n estad铆stica.
En relaci贸n con la pretendida extralimitaci贸n de las facultades y competencias del CPLT para adoptar la decisi贸n en los t茅rminos ya explicados, no se advierte c贸mo dicho argumento pueda sustentar la causal de reserva en an谩lisis, pues no guarda relaci贸n con los t茅rminos de la misma, toda vez que ataca las atribuciones que la ley le ha conferido al Consejo, lo cual resulta del todo inadmisible, en tanto, el recurrido se ha limitado a adoptar una decisi贸n de acuerdo con el procedimiento establecido por la ley respectiva y conforme a los fundamentos expresados en el mismo acto impugnado correspondi茅ndole, a la reclamante, impugnar dicha decisi贸n, sobre la base de los argumentos consignados en la misma y demostrar la concurrencia de las causales de reserva conforme a las cuales aqu茅lla resulta jur铆dicamente errada. En todo caso, de la simple lectura de los art铆culos 16, 24, 33 letra b) y 34 de la ley de transparencia, queda de manifiesto la competencia del Consejo para conocer y resolver las reclamaciones formuladas por denegaci贸n de acceso a la informaci贸n por parte de los 贸rganos del Estado por lo que la alegaci贸n sobre extralimitaci贸n en sus funciones e infracciones a los art铆culos 6° y 7° de la Constituci贸n, carece de todo m茅rito.
Otro aspecto del reclamo, aparentemente vinculado por la recurrente con esta causal, dice relaci贸n con la afectaci贸n de las funciones del INE, por el riesgo de identificaci贸n de los informantes y la eventual falta de colaboraci贸n con los procesos estad铆sticos. Sobre el particular, cabe reiterar los argumentos conforme a los cuales se descart贸 la existencia de dicho riesgo de identificaci贸n cuando se analiz贸 la causal del art铆culo 21 N°5 de la ley de transparencia. En todo caso, cabe adem谩s, consignar que, seg煤n la reclamante, el Consejo habr铆a desestimado los riesgos esgrimidos en tal sentido por el INE, organismo que, atendido su car谩cter t茅cnico y especializado, se encontrar铆a en mejores condiciones de reconocerlos, no obstante, nuevamente, la reclamante omite explicitar c贸mo y bajo qu茅 circunstancias, el acceso a la variable regi贸n de la EPF conduce, directa, o indirectamente, a la posible singularizaci贸n de las personas que fueron encuestadas, tornando la alegaci贸n en un simple argumento de autoridad que contrasta con lo indicado en el informe del CPLT cuando expone que, de acuerdo con los datos que figuran en el sitio web oficial del INE referidos a la EPF, el instrumento se aplic贸 a un universo de 14.952 casos en la Regi贸n Metropolitana y 20.717 casos para el resto de las regiones del pa铆s, por ende, considerando el universo total de la poblaci贸n sobre la que se aplic贸 la encuesta, no existe un aumento del riesgo de identificaci贸n de los encuestados, habida cuenta, adem谩s, que los datos corresponden al periodo 2011-2012 lo que hace a煤n m谩s inviable la correspondencia de la realidad de los encuestados con la actualidad.
Asimismo, tampoco resultan atendibles las alegaciones relativas a eventuales vulneraciones a las disposiciones de la ley N°19.628 por la sola circunstancia de recoger la encuesta datos personales de los encuestados, en virtud de la habilitaci贸n legal que le confiere la ley N°17.374, toda vez que, la informaci贸n que el CPLT ordena entregar consiste en datos estad铆sticos, esto es, aqu茅l que, en su origen o como consecuencia de su tratamiento, no puede ser asociado a un titular identificado o identificable de acuerdo con lo previsto en el art铆culo 2° letra e) de la ley sobre protecci贸n de la vida privada, circunstancia que es reconocida por la reclamante al se帽alar que, en estricto rigor, la solicitud de informaci贸n no requiere tales antecedentes de personas o entidades determinadas.
En definitiva, ninguna de las argumentaciones vertidas por la reclamante vinculadas a la causal de reserva del art铆culo 21 N°1 de la ley de transparencia, siquiera corresponde al contenido de la misma en tanto, no se advierte c贸mo el acceder a la variable regi贸n de la VII EPF pueda afectar el debido cumplimiento de las funciones del INE, particularmente en alguno de los tres casos que contempla la norma por lo que no cabe sino desestimarlas por improcedentes.
Noveno: Que como se indic贸 en el considerando cuarto, la interpretaci贸n arm贸nica de las normas constitucionales y legales conduce a sostener que, la regla general, la constituye la publicidad de los actos y resoluciones de los 贸rganos del Estado y que la negativa al acceso de los ciudadanos a la informaci贸n que obre en poder de 茅stos, s贸lo puede sustentarse en alguna de las causales de secreto o reserva establecidas en la ley sobre acceso a la informaci贸n p煤blica, cuya interpretaci贸n debe efectuarse restrictivamente, lo que supone, no extender la prohibici贸n a casos que no se encuentren, expresamente, comprendidos en los t茅rminos de la causal, procurando siempre privilegiar el efectivo ejercicio del derecho p煤blico subjetivo de acceso a la informaci贸n p煤blica, por sobre la restricci贸n del mismo, a la luz de los principios consagrados en el art铆culo 11 del citado cuerpo legal.
En el sentido antes expuesto, resulta evidente que la interpretaci贸n que el INE ha efectuado de las causales de reserva invocadas para denegar el acceso a la informaci贸n requerida, dista de lo antes indicado, en tanto los argumentos vertidos por la reclamante, no s贸lo no corresponden al contenido de las causales de reserva esgrimidas, sino que, adem谩s en determinados pasajes del reclamo, vulneran los principios antes se帽alados, en particular, el de no discriminaci贸n contemplado en la letra g) del art铆culo 11, al controvertir los motivos de inter茅s particular invocados por la amparada, lo que se encuentra expresamente prohibido en la aludida disposici贸n legal.
D茅cimo: Que en virtud de los motivos precedentemente expuestos, se concluye que el CPLT al adoptar la decisi贸n de amparo Rol C2430-17 no ha incurrido en ninguna de las ilegalidades que denuncia el reclamo deducido en estos antecedentes por el INE, reclamante que, a su turno, no ha acreditado, conforme a lo antes razonado, la concurrencia de las causales de reserva o secreto invocadas, lo que conduce, necesariamente al rechazo del reclamo interpuesto.
Por estas consideraciones, y visto, adem谩s, lo dispuesto en los art铆culos 28 inciso 1°, 29 y 30 de la Ley N°20.285, sobre acceso a la informaci贸n p煤blica, se rechaza la reclamaci贸n deducida por do帽a Ximena Clark N煤帽ez, en representaci贸n del Instituto Nacional de Estad铆sticas, sin costas.
Transcr铆base al Consejo para la Transparencia.
Reg铆strese, comun铆quese y arch铆vese en su oportunidad.
Redacci贸n del Ministro (s) se帽or Patricio Alvarez Maldini, quien no firma por haber cesado sus funciones en esta Corte.
Rol Corte N°14205-2017.
Pronunciado por la Cuarta Sala de la C.A. de Santiago integrada por Ministra Gloria Maria Solis R. y Abogada Integrante Pia Tavolari G. Santiago, seis de junio de dos mil diecinueve.
En Santiago, a seis de junio de dos mil diecinueve, notifiqu茅 en Secretar铆a por el Estado Diario la resoluci贸n precedente.
Sexto: Que conforme al marco normativo precedentemente enunciado, corresponde, ahora, determinar si, en la especie, concurren las causales de secreto o reserva invocadas por la reclamante de autos para denegar el acceso a la informaci贸n que le fuera requerida en su oportunidad.
S茅ptimo: Que la causal invocada por la recurrente para denegar la solicitud de informaci贸n de la amparada es la contemplada en el art铆culo 21 N°5 de la Ley de Transparencia, esto es, cuando (la informaci贸n) se trate de documentos, datos o informaciones que una ley de qu贸rum calificado haya declarado reservados o secretos, de acuerdo con las causales se帽aladas en el art铆culo 8° de la Constituci贸n Pol铆tica.
Dicha causal es reconducida por la reclamante a lo previsto en el art铆culo 29 de la ley N°17.374, org谩nica del INE que contempla el denominado “secreto estad铆stico” y que, en lo pertinente, proh铆be al INE y a los organismos y funcionarios p煤blicos indicados en la norma, divulgar los hechos que se refieren a personas o entidades determinadas de que hayan tomado conocimiento en el desempe帽o de sus actividades, agregando la disposici贸n que, el estricto mantenimiento de tales reservas constituye el “secreto estad铆stico” cuya infracci贸n por parte de quien se encuentra sujeto a dicha obligaci贸n, deviene para aqu茅l en responsabilidad penal en los t茅rminos del art铆culo 247 del C贸digo del ramo.
En relaci贸n con esta causal, la reclamante, luego de explicar latamente las etapas que conforman la elaboraci贸n de la encuesta de presupuesto familiar, adujo que la variable regional -materia del presente requerimiento de informaci贸nno posee representatividad estad铆stica, por cuanto, el dise帽o muestral de la encuesta no la considera un dato estad铆stico oficial, lo que explica que no sea publicada ni puesta a disposici贸n de los usuarios y por ende, estima que entregarla aisladamente supone conferirle un valor muestral que no estuvo presente en el dise帽o de la referida encuesta, advirtiendo que, si se entregaran los indicadores geogr谩ficos, se generar铆a un riesgo de distorsi贸n de la comprensi贸n del instrumento, as铆 como un riesgo de identificaci贸n de los informantes por existir variables tales como sexo, edad, estado civil, educaci贸n y otras que permitir铆an individualizarlos.
Como se advierte, al invocar la citada causal de reserva de la informaci贸n requerida, la reclamante confunde los elementos t茅cnicos conforme a los cuales una determinada encuesta, como la de autos, posee validez estad铆stica y es susceptible de ser publicada en car谩cter de documento oficial, por el organismo encargado por ley de elaborar las estad铆sticas oficiales, con la concurrencia de los presupuestos que exige la causal de reserva en comento. En efecto, en la especie, no se trata de examinar o controvertir la correcci贸n en el proceso de elaboraci贸n de los diversos instrumentos de medici贸n estad铆stica que tiene a su cargo el Instituto, ni, menos a煤n, cuestionar el car谩cter t茅cnico y especializado del aqu茅l, sino que, directamente, constatar la configuraci贸n o ausencia, de las causales de reserva o secreto de la informaci贸n solicitada en los t茅rminos contemplados en la ley.
En ese orden de ideas, conviene consignar que, ineludiblemente, la causal invocada por el INE para sustentar la decisi贸n de denegar la informaci贸n requerida debe ser analizada a la luz de lo estatuido en el art铆culo 8° de la Constituci贸n Pol铆tica, en tanto, es esta norma constitucional la que contempla las causales que autorizan la reserva de la informaci贸n contenida en determinados soportes que una ley de qu贸rum calificado haya declarado secretos o reservados. En concordancia con lo anterior, cabe asimismo, tener presente que, resulta aplicable, en la especie, lo contemplado en el art铆culo 1° transitorio de la ley N°20.285 sobre acceso a la informaci贸n p煤blica, en el sentido de entender que los preceptos legales actualmente vigentes y dictados con anterioridad a la promulgaci贸n de la ley N°20.050 que establecen secreto o reserva respecto de determinados actos o documentos, por las causales que se帽ala el art铆culo 8° de la Constituci贸n Pol铆tica, cumplen la exigencia de qu贸rum calificado. Esto por cuanto, la norma legal que, a juicio de la reclamante, contempla el secreto o reserva de la informaci贸n solicitada, corresponde al art铆culo 29 de la ley N°17.374, org谩nica del INE dictada y vigente con mucha anterioridad a la promulgaci贸n de la ley N°20.050. De esta forma, se concluye sin mayor dificultad, que la norma que contempla el denominado “secreto estad铆stico” en la que se asila la reclamante de autos, debe estimarse que posee rango de qu贸rum calificado.
Sin embargo, la causal en an谩lisis exige, adem谩s, que la declaraci贸n de secreto o reserva contemplada en la ley de qu贸rum calificado, se haya formulado de acuerdo con las causales se帽aladas en el citado art铆culo 8° de la Constituci贸n, es decir, la reserva debe tener como sustento que la publicidad de los actos y resoluciones de los 贸rganos del estado, as铆 como sus fundamentos y los procedimientos que utilicen, afectare el debido cumplimiento de las funciones de dichos 贸rganos, los derechos de las personas, la seguridad de la Naci贸n o el inter茅s nacional. Este segundo requisito de la causal de reserva esgrimida por la recurrente, de modo alguno, fluye de los t茅rminos de la reclamaci贸n interpuesta, en la medida que, como se se帽al贸, la actora abunda en reafirmar el car谩cter del Instituto en tanto organismo t茅cnico encargado de la elaboraci贸n de las estad铆sticas oficiales del pa铆s y en las razones conforme a las cuales la informaci贸n que se le requiri贸 en su oportunidad, no reviste la calidad de representativa para fines estad铆sticos, mas, de ninguna forma, explica de qu茅 manera la publicidad de la antedicha informaci贸n afecta o lesiona alguno de los bienes jur铆dicamente protegidos contemplados en el citado art铆culo 8°.
En todo caso, cabe dejar establecido que, la vulneraci贸n al denominado secreto estad铆stico en que se basa la negativa de la reclamante para entregar la informaci贸n solicitada, no resulta, en lo absoluto, demostrado por quien la invoca, toda vez que, no se divisa de qu茅 forma informar acerca de la variable relativa a la regi贸n de la VII Encuesta de Presupuesto Familiar, puede constituir una vulneraci贸n del secreto estad铆stico, en tanto, 茅ste dice relaci贸n con la prohibici贸n de la divulgaci贸n de hechos referidos a personas o entidades determinadas, mientras que los datos exigidos por la solicitante corresponden a una variable geogr谩fica determinada como es la regi贸n que, ciertamente, no permite inferir los antecedentes personales de quienes aportaron los datos procesados por el INE en la referida encuesta por lo que no cabe sino desestimar dicha argumentaci贸n. En refuerzo de lo anterior, cabe consignar que la propia reclamante reconoce que el requerimiento de informaci贸n que fuere formulado al organismo que representa, en estricto rigor, no requiere que se entregue la informaci贸n en t茅rminos que permita conocer la identidad de personas o entidades determinadas, pero, aduce que el solo acceso a la base de datos que posee la variable regi贸n conlleva el riesgo de determinaci贸n de los datos de un informante particular; no obstante, no se explica c贸mo el solicitante podr铆a llegar a determinar la identidad de los informantes que fueron encuestados para la elaboraci贸n del documento estad铆stico, por la sola circunstancia de tener, a su disposici贸n, la variable geogr谩fica referida a la regi贸n, reiterando que las objeciones del INE para sustentar la negativa dicen fundamentalmente, relaci贸n con la falta de validez estad铆stica de la variable geogr谩fica de la EPF, a diferencia de otros instrumentos estad铆sticos como la encuesta CASEN, lo que corrobora que, en definitiva, el argumento empleado para negar la solicitud de acceso a la informaci贸n, en rigor, no se relaciona con la causal de secreto o reserva invocada sino, m谩s bien, con reafirmar el car谩cter oficial y la exclusividad del Instituto en las materias que son propias de su competencia y que como se se帽al贸 supra no corresponden al caso en an谩lisis.
En todo caso y a mayor abundamiento, cabe, asimismo, tener presente que la decisi贸n del CPLT impugnada por el INE, dispuso que, se advierta a la requirente la falta de validez estad铆stica de la informaci贸n ordenada entregar en atenci贸n a que la muestra no es representativa estad铆sticamente, prevenci贸n que permite disipar los temores de la recurrente en orden a que circule informaci贸n que no reviste el car谩cter de oficial sin llegar al extremo de denegar absolutamente el acceso a la informaci贸n solicitada vulnerando el derecho p煤blico subjetivo de acceso a la misma que como se explic贸, deriva de la garant铆a individual del derecho a la libertad de informaci贸n consagrado en el art铆culo 19 N°12 de la Constituci贸n Pol铆tica.
Octavo: Que en relaci贸n con la causal de reserva prevista en el art铆culo 21 N°1 de la ley de transparencia, esto es, cuando la publicidad de la informaci贸n afecte el debido cumplimiento de las funciones del 贸rgano requerido, cabe tener presente que, si bien, como se se帽al贸 en el motivo cuarto, el Tribunal Constitucional declar贸 la inconstitucionalidad, para el presente caso, del art铆culo 28 inciso 2° de la ley N°20.285, norma que proh铆be a los 贸rganos del Estado reclamar ante esta sede jurisdiccional de la resoluci贸n del CPLT que otorgue acceso a la informaci贸n que hubieren denegado, cuando la negativa se hubiere fundado en la causal del n煤mero 1 del art铆culo 21, por lo que no habr铆a 贸bice en examinar la procedencia, en este caso en particular, de la aludida causal de reserva, lo cierto es que 茅sta no fue esgrimida por la reclamante. En efecto, en el ac谩pite II Antecedentes de Derecho punto N°5 titulado Ley 20.285 sobre acceso a la informaci贸n p煤blica, p谩gina 18, del reclamo de autos, se advierte que, para efectos de su interposici贸n, la causal no es esgrimida, por cuanto, los argumentos para sustentar la negativa de acceso a la informaci贸n dicen relaci贸n con el “secreto estad铆stico” los cuales fueron expuestos a prop贸sito de la causal del n煤mero 5 del art铆culo 21. En consecuencia, la propia reclamante ha renunciado a invocar la aludida causal de reserva pese a que, a posteriori, ha obtenido una declaraci贸n de inaplicabilidad de la norma que le proh铆be esgrimirla en esta instancia.
Sin embargo, teniendo presente que, en el ac谩pite I titulado Antecedentes de Hecho, punto 2.3 del reclamo de ilegalidad se se帽ala, que la denegaci贸n de acceso a la informaci贸n solicitada se fundament贸 en la causal del art铆culo 21 N°1, por estimar que se incurrir铆a en una extralimitaci贸n de las atribuciones legales del INE al entregar informaci贸n no oficial y vulnerar el secreto estad铆stico, al facilitar la identificaci贸n del informante entregando datos proporcionados por 茅ste a un tercero no autorizado, arriesgando, de esta forma, tanto al informante, como a la actividad estad铆stica en su conjunto, se analizar谩 si la fundamentaci贸n antes indicada, corresponde o no, al contenido de la causal en comento.
Al efecto, cabe dejar establecido que, al desarrollar la antedicha causal, la reclamante, nuevamente, abunda en reafirmar la exclusividad de las atribuciones del Instituto para determinar el alcance del secreto estad铆stico y advertir los riesgos que implica para el sistema estad铆stico en su conjunto, revelar hechos relativos a una persona u hogar determinado.
En relaci贸n con lo anterior, se reiteran los motivos indicados en el considerando precedente conforme a los cuales, el denominado secreto estad铆stico no constituye, por s铆 mismo, un fundamento suficiente para erigirse en sustento de la causal de reserva del citado art铆culo 21 N°5 de la ley de transparencia.
En este sentido, el reclamo, adem谩s de lo latamente expuesto acerca del secreto estad铆stico, abunda en advertencias sobre la supuesta extralimitaci贸n del recurrido CPLT en el 谩mbito de sus competencias al adoptar la decisi贸n respectiva y en la eventual infracci贸n a lo previsto en los art铆culos 6° y 7° de la Constituci贸n Pol铆tica cuando se conmina al INE a entregar informaci贸n no oficial que puede confundir a la ciudadan铆a y afectar la funci贸n estad铆stica.
En relaci贸n con la pretendida extralimitaci贸n de las facultades y competencias del CPLT para adoptar la decisi贸n en los t茅rminos ya explicados, no se advierte c贸mo dicho argumento pueda sustentar la causal de reserva en an谩lisis, pues no guarda relaci贸n con los t茅rminos de la misma, toda vez que ataca las atribuciones que la ley le ha conferido al Consejo, lo cual resulta del todo inadmisible, en tanto, el recurrido se ha limitado a adoptar una decisi贸n de acuerdo con el procedimiento establecido por la ley respectiva y conforme a los fundamentos expresados en el mismo acto impugnado correspondi茅ndole, a la reclamante, impugnar dicha decisi贸n, sobre la base de los argumentos consignados en la misma y demostrar la concurrencia de las causales de reserva conforme a las cuales aqu茅lla resulta jur铆dicamente errada. En todo caso, de la simple lectura de los art铆culos 16, 24, 33 letra b) y 34 de la ley de transparencia, queda de manifiesto la competencia del Consejo para conocer y resolver las reclamaciones formuladas por denegaci贸n de acceso a la informaci贸n por parte de los 贸rganos del Estado por lo que la alegaci贸n sobre extralimitaci贸n en sus funciones e infracciones a los art铆culos 6° y 7° de la Constituci贸n, carece de todo m茅rito.
Otro aspecto del reclamo, aparentemente vinculado por la recurrente con esta causal, dice relaci贸n con la afectaci贸n de las funciones del INE, por el riesgo de identificaci贸n de los informantes y la eventual falta de colaboraci贸n con los procesos estad铆sticos. Sobre el particular, cabe reiterar los argumentos conforme a los cuales se descart贸 la existencia de dicho riesgo de identificaci贸n cuando se analiz贸 la causal del art铆culo 21 N°5 de la ley de transparencia. En todo caso, cabe adem谩s, consignar que, seg煤n la reclamante, el Consejo habr铆a desestimado los riesgos esgrimidos en tal sentido por el INE, organismo que, atendido su car谩cter t茅cnico y especializado, se encontrar铆a en mejores condiciones de reconocerlos, no obstante, nuevamente, la reclamante omite explicitar c贸mo y bajo qu茅 circunstancias, el acceso a la variable regi贸n de la EPF conduce, directa, o indirectamente, a la posible singularizaci贸n de las personas que fueron encuestadas, tornando la alegaci贸n en un simple argumento de autoridad que contrasta con lo indicado en el informe del CPLT cuando expone que, de acuerdo con los datos que figuran en el sitio web oficial del INE referidos a la EPF, el instrumento se aplic贸 a un universo de 14.952 casos en la Regi贸n Metropolitana y 20.717 casos para el resto de las regiones del pa铆s, por ende, considerando el universo total de la poblaci贸n sobre la que se aplic贸 la encuesta, no existe un aumento del riesgo de identificaci贸n de los encuestados, habida cuenta, adem谩s, que los datos corresponden al periodo 2011-2012 lo que hace a煤n m谩s inviable la correspondencia de la realidad de los encuestados con la actualidad.
Asimismo, tampoco resultan atendibles las alegaciones relativas a eventuales vulneraciones a las disposiciones de la ley N°19.628 por la sola circunstancia de recoger la encuesta datos personales de los encuestados, en virtud de la habilitaci贸n legal que le confiere la ley N°17.374, toda vez que, la informaci贸n que el CPLT ordena entregar consiste en datos estad铆sticos, esto es, aqu茅l que, en su origen o como consecuencia de su tratamiento, no puede ser asociado a un titular identificado o identificable de acuerdo con lo previsto en el art铆culo 2° letra e) de la ley sobre protecci贸n de la vida privada, circunstancia que es reconocida por la reclamante al se帽alar que, en estricto rigor, la solicitud de informaci贸n no requiere tales antecedentes de personas o entidades determinadas.
En definitiva, ninguna de las argumentaciones vertidas por la reclamante vinculadas a la causal de reserva del art铆culo 21 N°1 de la ley de transparencia, siquiera corresponde al contenido de la misma en tanto, no se advierte c贸mo el acceder a la variable regi贸n de la VII EPF pueda afectar el debido cumplimiento de las funciones del INE, particularmente en alguno de los tres casos que contempla la norma por lo que no cabe sino desestimarlas por improcedentes.
Noveno: Que como se indic贸 en el considerando cuarto, la interpretaci贸n arm贸nica de las normas constitucionales y legales conduce a sostener que, la regla general, la constituye la publicidad de los actos y resoluciones de los 贸rganos del Estado y que la negativa al acceso de los ciudadanos a la informaci贸n que obre en poder de 茅stos, s贸lo puede sustentarse en alguna de las causales de secreto o reserva establecidas en la ley sobre acceso a la informaci贸n p煤blica, cuya interpretaci贸n debe efectuarse restrictivamente, lo que supone, no extender la prohibici贸n a casos que no se encuentren, expresamente, comprendidos en los t茅rminos de la causal, procurando siempre privilegiar el efectivo ejercicio del derecho p煤blico subjetivo de acceso a la informaci贸n p煤blica, por sobre la restricci贸n del mismo, a la luz de los principios consagrados en el art铆culo 11 del citado cuerpo legal.
En el sentido antes expuesto, resulta evidente que la interpretaci贸n que el INE ha efectuado de las causales de reserva invocadas para denegar el acceso a la informaci贸n requerida, dista de lo antes indicado, en tanto los argumentos vertidos por la reclamante, no s贸lo no corresponden al contenido de las causales de reserva esgrimidas, sino que, adem谩s en determinados pasajes del reclamo, vulneran los principios antes se帽alados, en particular, el de no discriminaci贸n contemplado en la letra g) del art铆culo 11, al controvertir los motivos de inter茅s particular invocados por la amparada, lo que se encuentra expresamente prohibido en la aludida disposici贸n legal.
D茅cimo: Que en virtud de los motivos precedentemente expuestos, se concluye que el CPLT al adoptar la decisi贸n de amparo Rol C2430-17 no ha incurrido en ninguna de las ilegalidades que denuncia el reclamo deducido en estos antecedentes por el INE, reclamante que, a su turno, no ha acreditado, conforme a lo antes razonado, la concurrencia de las causales de reserva o secreto invocadas, lo que conduce, necesariamente al rechazo del reclamo interpuesto.
Por estas consideraciones, y visto, adem谩s, lo dispuesto en los art铆culos 28 inciso 1°, 29 y 30 de la Ley N°20.285, sobre acceso a la informaci贸n p煤blica, se rechaza la reclamaci贸n deducida por do帽a Ximena Clark N煤帽ez, en representaci贸n del Instituto Nacional de Estad铆sticas, sin costas.
Transcr铆base al Consejo para la Transparencia.
Reg铆strese, comun铆quese y arch铆vese en su oportunidad.
Redacci贸n del Ministro (s) se帽or Patricio Alvarez Maldini, quien no firma por haber cesado sus funciones en esta Corte.
Rol Corte N°14205-2017.
Pronunciado por la Cuarta Sala de la C.A. de Santiago integrada por Ministra Gloria Maria Solis R. y Abogada Integrante Pia Tavolari G. Santiago, seis de junio de dos mil diecinueve.
En Santiago, a seis de junio de dos mil diecinueve, notifiqu茅 en Secretar铆a por el Estado Diario la resoluci贸n precedente.
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