Santiago, treinta de julio de dos mil nueve.
VISTOS: De la sentencia en alzada se eliminan los considerandos quinto a octavo. Y SE TIENE EN SU LUGAR PRESENTE: PRIMERO: Que según quedó expresado en los considerandos que se han reproducido de la sentencia apelada, en estos autos se ha ejercido por don Mario del Carmen Cortés Contreras la llamada acción de amparo económico prevista en el artículo único de la Ley N° 18.971, en resguardo de su derecho a desarrollar una actividad económica lícita garantizado en el artículo 19 N°21 inciso 1° de la Constitución Política de la República, el que, según señala, se vulneró por el Sindicato de Trabajadores Independientes de Taxis Colectivos Tierras Blancas-La Serena-Coquimbo, representado por su presidente y representante legal, don Javier Plaza González, al revocar un acuerdo de la asamblea de socios en virtud del cual se autorizaba su solicitud de incorporar nuevos vehículos para su explotación comercial en la línea de recorrido que mantiene la parte denunciada; Segundo: Que como se ha venido resolviendo por esta Corte Suprema, el sentido y alcance del instituto jurisdiccional previsto en la Ley 18.971 es el de amparar la garantía constitucional de "la libertad económica" frente al Estado empresario, cuando éste, transgrediendo un principio de la esencia del Orden Público Económico Nacional, como lo es el de la subsidiaridad, interviene en el campo económico no acatando las limitaciones contempladas en el antes citado artículo 19 N°21 inciso 2° de la Carta Fundamental, ya sea por desarrollar esa actividad sin autorización de una ley de quórum calificado o sin sujetarse a la legislación común aplicable en dicho ámbito a los particulares; Tercero: Que el legislador de la Ley N° 18.971 instituyó un mecanismo de tutela jurisdiccional destinado a amparar a los particulares en su derecho a la libertad económica cuando ella resulte afectada por la actividad del Estado llevada a efecto con infracción a las regulaciones que sobre la materia se establecen en el artículo 19 N° 21 inciso 2° de la Constitución Política; Cuarto: Que mientras el recurso de protección contemplado en el artículo 20 de la Constitución Política, establece una acción a favor de quien, como consecuencia de acciones u omisiones ilegales o arbitrarias de terceros, sufra privación, perturbación o amenaza en el legítimo ejercicio de determinados derechos o garantías esenciales ?entre las que se incluye la señalada en el artículo 19 N°21 de la Carta-, el artículo único de la Ley N° 18.971, en que se regula el denominado amparo económico, prescribe que cualquiera persona puede denunciar las infracciones al recién aludido artículo 19 N° 21, sin que el actor necesite tener interés actual en los hechos a que se refiere la denuncia. Contempla así la Ley N° 18.971 una acción popular, que trasunta el designio del legislador en orden a amparar por su intermedio el derecho a la libertad económica no en cuanto a transgresiones a la misma que afecten en general a los individuos particulares en su interés personal, sino cuando tales vulneraciones provengan de la actividad empresarial del Estado quebrantando las normas de Orden Público Económico consagradas en el tantas veces mencionado artículo 19 N° 21 inciso 2° de la Constitución Política. La generación de un instrumento jurídico específico en defensa de esta garantía, sin duda, es la respuesta legislativa frente a la insuficiente eficacia del recurso de protección para asumir ese rol en diversos aspectos, tales como la explicable falta de motivación de las personas, individualmente consideradas, para deducir un recurso de protección en resguardo del derecho a la libertad económica como un derecho de carácter general, al no sentirse afectadas en un derecho subjetivo que les concierna en lo particular; Quinto: Que, por otra parte, existen fundadas razones que conducen a descartar el amparo económico como instrumento idóneo para dispensar protección al derecho a desarrollar una actividad económica lícita contemplado en el articulo 19 N° 21 inciso 1° de la Carta Fundamental. La primera de ellas estriba en la imposibilidad de estimar como criterio racional que una persona directamente afectada por la vulneración de dicha garantía constitucional disponga ?conforme a lo establecido en el Auto Acordado de esta Corte que regula su tramitación y fallo- de treinta días para deducir el recurso de protección, en tanto que un tercero sin interés actual alguno en la materia, según lo prescribe la Ley N° 18.971, cuente para ello con un plazo de seis meses. Enseguida, el diseño con que el referido cuerpo legal reguló el amparo económico impide considerarlo como un remedio eficaz disponible a favor de un particular para la salvaguarda de la garantía en referencia, desde que no se entregó al órgano jurisdiccional la facultad de adoptar providencias cautelares prontas e inmediatas para brindar resguardo al afectado, como sí se establecen en el artículo 20 de la Constitución Política tratándose del recurso de protección. Sexto: Que, por las razones expuestas, se concluye que el llamado recurso de amparo económico no es idóneo para salvaguardar la garantía fundamental reconocida en el artículo 19 N° 21 inciso 1° de la Carta Fundamental, por lo que el recurso de amparo económico deducido en autos no puede, por ende, prosperar. Y de conformidad con lo dispuesto en la Ley N° 18.971 de 1990, se revoca la sentencia apelada de tres de junio pasado, escrita a fojas 56, y se declara que el recurso de amparo económico deducido en lo principal de fojas 35 queda rechazado. b Se previene que el Ministro señor Brito si bien concurre a la decisión de revocar la sentencia en alzada y negar lugar al recurso de amparo económico de estos antecedentes, no comparte los motivos cuarto y siguientes, y tiene únicamente en cuenta las consideraciones que siguen. 1ª. A su juicio, no es posible dar a la Ley N° 18.971 un alcance restrictivo en el sentido de entender que sólo dice relación con la cautela del principio de subsidiaridad en materia económica porque su texto carece de expresiones en tal sentido; y porque si bien es cierto que este cuerpo legal deriva del Proyecto de Ley que "Regula la Actividad y Participación Productiva del Estado y sus Organismos" de 7 de septiembre de 1989, y que entre las motivaciones de éste ha de reconocerse la de evitar la proliferación de empresas de propiedad estatal, no lo es menos que no llegó a dictarse un cuerpo sistemático de normas jurídicas del que pudiere concluirse tal alcance sino únicamente la que nos ocupa y que se aprecia completamente desvinculada del contexto de la legislación, y de muy difícil comprensión. Tal resultado del proyecto lleva a restar valor a dicha motivación. Es útil consignar que una segunda norma del proyecto fue incorporada a otra ley con las mismas características. 2ª. Por otra parte, toda vez que en concepto del previniente la pretensión de que se trata es de índole cautelar y no declarativa, puesto que ningún sentido podría tener obtener un fallo que se limite a poner de manifiesto la infracción a la garantía constitucional, atendido que el artículo 20 de la Constitución Política de la República con anterioridad a la vigencia de dicha ley hizo procedente el recurso de protección respecto de la libertad para el ejercicio de actividades económicas, resulta ineludible representarse de que este derecho dispone de dos acciones alternativas que cumplen la misma función mediante procedimientos distintos; y, por otra parte, una segunda comprensión en el sentido de entender que estas acciones se refieren a objetos diversos tal como lo hace la mayoría pero limitando su función a proteger el criterio de subsidiaridad. No se advierten razones jurídicas que justifiquen la primera, y si hubiere que aceptar la duplicidad ello sería consecuencia de una inobservancia legislativa. Por el contrario, a resultas de haberse previsto para el caso del recurso de amparo económico que para ejercer esta acción no se requiere interés jurídico actual, de haberse consignado en la misma ley el amplio plazo de seis meses para dar inicio al procedimiento, y de estatuirse el trámite de consulta de la sentencia definitiva cuando no fuere apelada, ha de concluirse que el legislador de la época tuvo en consideración un objeto distinto al que confería especial relevancia, porque si se tratase del mismo no hay razón para la duplicidad. Las formas del nuevo procedimiento que se han puesto de manifiesto inequívocamente obedecen a la intención de alcanzar para este objeto distinto una cautela más eficiente. 3ª. El previniente entiende que ambas acciones cautelan el derecho a la libertad económica, y que se diferencian porque mientras la de protección es procedente respecto de alguna persona determinada, la de amparo económico, no obstante que obviamente también ha de estar relacionada con alguna situación y persona, ha de emplearse respecto de infracciones al referido derecho por causa de actos que la lesionen del mismo modo, esto es en alguno de sus múltiples aspectos, pero que además significan una vulneración a las definiciones básicas del sistema económico. Atendidas estas razones y la incuestionable necesidad de disponer de un medio de cautela eficiente para estos aspectos del derecho de libertad económica que por su carácter modélico no pueden ser atendidos eficientemente por el recurso de protección, es que el legislador previno esta acción dotada de las ya referidas características procedimentales, incluso de la revisión no obstante la inexistencia de agravio. 4ª. Que en el obrar de los denunciados no se aprecia ninguna afectación de esta clase. Acordada con el voto en contra de la Ministro Sra. Araneda, quien estuvo por emitir derechamente un pronunciamiento sobre el fondo del asunto en base a las siguientes consideraciones: Primero: Que el artículo único de la Ley Nº 18.971, bajo el título de: "Establece recurso especial que indica", ha creado el comúnmente denominado "recurso de amparo económico", acción que deriva su apelativo del procedimiento aplicable a su tramitación; Segundo : Que el inciso primero de dicho precepto ya citado- prescribe que: "Cualquier persona podrá denunciar las infracciones al artículo 19, número 21, de la Constitución Política de la República de Chile"; su inciso segundo dispone que el actor no necesita tener interés en los hechos denunciados y, el tercero, fija el plazo en que se debe interponer -seis meses contados desde que se hubiere producido la infracción-. Los dos incisos finales se refieren, el primero, al recurso de apelación, y el último, a la responsabilidad por los perjuicios causados, si "se estableciere fundadamente que la denuncia carece de toda base"; Tercero: Que, como se advierte de lo ya señalado, el recurso o acción de que se trata tiene por finalidad que un tribunal de justicia compruebe la existencia de la infracción denunciada a la garantía constitucional del número 21 del artículo 19 de la Carta Fundamental, precepto que, presenta dos aspectos. El primero, consistente en el "derecho a desarrollar cualquiera actividad económica que no sea contraria a la moral, al orden público o a la seguridad nacional, respetando las normas legales que la regulen"; y el segundo, conforme al inciso 2º de esa norma, que el Estado y sus organismos pueden desarrollar actividades empresariales o participar en ellas, sólo si una ley de quórum calificado lo autoriza, inciso que, también, dispone que tales actividades estarán sometidas a la legislación común aplicable a los particulares; Cuarto: Que es evidente que el legislador, al establecer el amparo económico en el artículo único de la ley Nº 18.971, no hizo distingo alguno en cuanto al ámbito de su aplicación. Esta garantía constitucional -a la que se le ha llamado de libre iniciativa o de libertad de empresa- es de contenido vasto, ya que comprende la libre iniciativa y la prosecución indefinida de cualquier actividad económica, sea productiva, comercial, de intercambio o de servicio, habiendo sido introducida por el Constituyente de 1980 con especial énfasis y estudio, según consta de la historia fidedigna del precepto. En la sesión 338 de la comisión de estudios de la nueva Constitución, se advierte esta amplitud. En efecto, en estas Actas Oficiales el señor Guzmán (...) considera válida la proposición del señor Bertelsen en cuanto a incorporar en el capítulo de las garantías constitucionales un precepto que posibilite emprender cualquier actividad económica en el campo empresarial, íntimamente vinculado al derecho de propiedad privada sobre toda clase de bienes, con las excepciones que se señalan. (...). El señor Guzmán propicia, no obstante la distinción entre las formas individual y asociada, incluir en el artículo la palabra empresa, que, a su juicio, tipificaría de manera muy nítida a que esta garantía como diferente de la relativa de la libertad de trabajo. (...). El señor Carmona aduce que la expresión actividad económica es muy amplia, de manera que comprende la libertad de formar todo tipo de empresas. El señor Guzmán señala que su propósito tal vez podría obtenerse con una redacción que dijese: la libertad para desarrollar cualquier actividad económica, ya sea en forma individual o asociada, y a través de cualquier tipo "género" de empresas (...). En síntesis, la primera parte de la disposición queda aprobada en los siguientes términos: la libertad para desarrollar cualquier actividad económica sea en forma individual o asociada. Quinto: Que, por otra parte, no debe obviarse que la doctrina constitucional también se encuentra conteste al respecto. Sobre esta garantía -cuya protección se ampara por un recurso como el de la especie- se ha dicho que "si la Constitución asegura a todas las personas el derecho a desarrollar libremente cualquier actividad económica, personalmente o en sociedad, organizadas en empresas, en cooperativas o en cualquier otra forma de asociación lícita, con el único requisito de respetar las normas que regulan la respectiva actividad (...) la obligación de no atentar en contra de la garantía no sólo se extiende al legislador, al Estado y a toda autoridad, sino también a otros particulares que actúan en el ámbito de la economía nacional. Una persona, natural o jurídica, que desarrolla una actividad económica dentro de la ley, sólo puede salir de ella voluntariamente o por ineficiencia empresarial que la lleva al cierre o a la quiebra. Pero es contraria a esta libertad, y la vulnera, el empleo por otros empresarios de arbitrios, como pactos, acuerdos, acciones y toda clase de operaciones que tengan por obj eto o den o puedan dar como resultado dejar al margen de la vida de los negocios a quien esté cumpliendo legalmente una tarea en la economía del país. (Los Derechos Constitucionales Tomo II, pág. 318). Sexto: Que esta Corte, reiteradamente ha concluido que la acción de protección económica es plenamente procedente tratándose de ambos incisos del numeral veintiuno de la Constitución Política de la República. Es así como ha resuelto que "el recurso ampara la garantía constitucional estableciendo acción popular para denunciar todas las infracciones a dicha norma constituciona". (Causa Rol N°3899-94, C. Apelaciones de Santiago, 26 de enero de 1995). Se agrega -en esa misma resolución- que la ley N°18.971 al establecer este recurso especial de amparo, no hizo distinción alguna entre las diversas situaciones planteadas en ambos incisos del N° 21. Precisando, más aún, se ha dicho por este Tribunal que al ser una norma tan clara, la aludida ley 18.971 "no se divisa de qué manera podría restringirse la denuncia y correspondiente indagación tan sólo a una de las dos garantías que se protegen por el indicado precepto constitucional. En efecto, no hay ninguna circunstancia que permita una interpretación diferente, en orden a que ella estaría limitada únicamente al inciso segundo de la norma de la Carta Fundamental, y cualquier otro entendimiento carece de asidero jurídico y contraría el claro sentido de la misma, que se desprende de su tenor literal", (C.S. causa Rol N°3496-03, 23 de septiembre de 2003); Séptimo: Que el menoscabo que pueda sufrir la garantía constitucional contenida en el artículo 19 N°21 en el ejercicio de cualquier actividad económica, no puede estar sujeta a limitación alguna, por lo que no puede hacerse distingo sobre sus titulares. De esta manera, no se advierte razón por la cual fuese razonable utilizar, incluso, reglas de hermenéutica legal para introducir una restricción que el legislador no ha querido. En efecto, su intención aparece dirigida a otorgar una protección más bien general, sin discriminación alguna. Regístrese y devuélvase. Redacción a cargo del Ministro Sr. Pierry y de las disidencias, sus autores. Rol N° 3975-2009. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Adalis Oyarzún Miranda, Sr. Héctor Carreño Seaman, Sr. Pedro Pierry Arrau, Sra. Sonia Araneda Briones y Sr. Haroldo Brito Cruz. Santiago, 30 de julio de 2009. Autoriza la Secretaria de esta Corte Suprema Sra. Rosa María Pinto Egusquiza.
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