Control integral de la población canina y su tenencia responsable - 30/11/04 - Rol Nº 2630-04

Santiago, treinta de noviembre del año dos mil cuatro. Vistos: En estos autos rol Nº2630-04, sobre reclamo de ilegalidad, la Municipalidad de La Serena dedujo recurso de casación en el fondo contra la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de la misma ciudad, que acogió dicha solicitud, en cuanto dejó sin efecto determinados artículos de la Ordenanza sobre control integral de la población canina y su tenencia responsable, aprobada por el Decreto Nº2745/03 de 7 de octubre del año dos mil tres, contra el cual se recurrió. Se trajeron los autos en relación. Considerando: 1º) Que el recurso denuncia la infracción de los artículos 20 letra i) del Decreto Ley Nº2.763, de 1979; 3 letra f), 4 letra b), 5 letra d) y 5 inciso 4º de la Ley Nº18.695, en cuanto la sentencia impugnada acogió el reclamo de ilegalidad interpuesto, dejando sin efecto los artículos 2, 5, 8, 11, 12, 13, 15, 16, 17, 23, 24, 25 y 26 de la Ordenanza ya indicada, aduciendo que se hizo una errónea interpretación legal; 2º) Que la recurrente señala que la sentencia recurrida declara la ilegalidad de los artículos 5 y 24 de la aludida Ordenanza, en la parte que define e impone exigencia de bozal, e impide su circulación por playas y balne arios",al estimar que la imposición de las medidas de seguridad bajo las cuales circulen los perros por la vía pública, o la prohibición de su circulación por determinados sectores de la comuna, son materias reguladas por el "Reglamento de Prevención de la Rabia en el Hombre y los Animales" contenido en el Decreto Nº89, de 2002 del Ministerio de Salud. Afirma que se interpretó erróneamente el artículo 20 letra i) del Decreto Ley Nº2.763, de 1979, que faculta a los Servicios de Salud a celebrar convenios con toda clase de personas naturales y jurídicas, a fin de que tomen a cargo, por cuenta del Servicio, algunas acciones de salud que a éste correspondan. En virtud a esta facultad legal, el Servicio de Salud y la Municipalidad de La Serena suscribieron el Convenio de fecha 29 de julio de 2003 que consta en autos y, en virtud del cual, y en uso de sus facultades legales, se dictó la Ordenanza reclamada; 3º) Que el recurso sostiene que la sentencia también interpreta erróneamente los siguientes artículos de la Ley Nº18.695: 3º letra f), en lo relativo a establecer como función privativa de las Municipalidades el aseo y ornato de la comuna; 4 letra b), en cuanto permite desarrollar a las Municipalidades, directamente o con otros órganos de la Administración del Estado, funciones relacionadas con la salud pública y la protección del medio ambiente; 5 letra d), que consagra como facultad esencial de las Municipalidades, la posibilidad de dictar resoluciones obligatorias de carácter general o particular, para el cumplimiento de sus funciones; y 5º inciso 4º, que dispone que sin perjuicio de las funciones y atribuciones de otros organismos públicos, las Municipalidades podrán colaborar en la fiscalización y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias correspondientes a la protección del medio ambiente, dentro de los límites comunales; 4º) Que la recurrente añade que, en virtud de las disposiciones precitadas y de las facultades que ellas confieren a las Municipalidades en materia de aseo, salud pública y medio ambiente, el municipio de La Serena se encuentra facultado para prescribir las materias reguladas en los artículos 5 y 24 de la Ordenanza reclamada. Expresa que no puede estimarse que su actuación, en uso de sus facultades otorga das por la Ley al dictar la Ordenanza reclamada, sea ilegal, puesto que este órgano se encuentra facultado para ejercer acciones destinadas a velar por el aseo, salud y medio ambiente de la comuna de La Serena y, específicamente en las materias relacionadas a los perros vagos, fundado en el Convenio suscrito con el Servicio de Salud Coquimbo en aplicación a lo dispuesto en el artículo 20 letra i) del Decreto Ley Nº2.763; 5º) Que el municipio recurrente manifiesta que la sentencia declara la ilegalidad de los artículos 2, 8 y 12 de la Ordenanza reclamada, en cuanto promueven la participación de personas naturales y jurídicas en orden a realizar la eutanasia a caninos, encargar a terceros la ejecución de las operaciones de recolección de perros, y para que sus funcionarios procedan a recolectar canes en caso que hubieran mordido a alguna persona, lo que nuevamente se fundamenta en una errónea interpretación de las normas ya citadas; 6º) Que, respecto a la ilegalidad declarada por el fallo respecto de los artículos 13, 16 y 17 de la Ordenanza, afirma que éstos no pueden estimarse ilegales por la circunstancia de vulnerar el Derecho de Propiedad garantizado en el artículo 19 Nº24 de la Constitución Política, ni por el hecho de invadir campo regulado por la Ley, puesto que las normas relativas a perros vagos tienen un carácter especial reconocido por la misma sentencia, que admite como excepción lo dispuesto en el artículo 7 del Reglamento Nº89 del Ministerio de Salud. Sostiene que, en virtud de similar legislación sanitaria, se faculta a las Municipalidades a intervenir en el ámbito local en la regulación de estas materias; 7º) Que, en lo referente a la ilegalidad declarada por la sentencia impugnada de los artículos 11, 23, 24 y 26 de la Ordenanza de que se trata, afirma que ésta fue pronunciada en errónea interpretación de los artículos 20 letra i) del Decreto Ley Nº2.763, y 3 letra f), 4 letra b), 5 letra d), y 5 inciso 4º de la Ley Nº18.695, por cuanto los preceptos declarados ilegales obedecen estrictamente a las facultades que las normas referidas conceden a la Municipalidades; 8º) Que, finalmente, en lo referido a la declaración de ilegalidad de los artículos 15 y 25 de la Ordenanza, asegura que se falló interpretando con yerro las normas contenidas en l os artículos 20 letra i) del Decreto Ley Nº2.763, y los previamente citados, por cuanto la actuación edilicia se enmarcó a las facultades que tales disposiciones otorgan a las Municipalidades; 9º) Que, al explicar la forma como los errores de derecho denunciados influyeron substancialmente en lo decisorio de la sentencia, el recurso precisa que si no se hubieran cometido, en lugar de haber decidido que los artículos referidos de la Ordenanza Municipal reclamada eran ilegales, el fallo habría rechazado el recurso de ilegalidad en todas sus partes. Añade que, de haber interpretado correctamente las normas contenidas en los artículos 20 letra i) del Decreto Ley Nº2.763, y los preceptos referidos de la Ley Nº18.685, habría concluido que cada una de las disposiciones contenidas en la Ordenanza Municipal se encontraban ajustadas a derecho; 10º) Que, como se expresó, se dedujo en estos autos reclamación de ilegalidad contra el Decreto Nº2745/03, expedido por la alcaldía de La Serena, con fecha 7 de octubre de 2003, por el que se aprobó la Ordenanza Municipal sobre Control Integral de la Población Canina y su Tenencia Responsable, tachándose de ilegales varios de sus preceptos. Dicho reclamo, en su primera parte o etapa, de naturaleza administrativa, fue rechazada por el mismo municipio, por lo que se recurrió ante la Corte de Apelaciones respectiva; 11º) Que la reclamante sostuvo que los artículos 5 y 24 de dicha Ordenanza, en cuanto establecen disposiciones para la circulación de animales caninos en la vía y espacios públicos, de manera que de no cumplirse, son calificados como perros vagos, son ilegales, ya que por mandato del artículo 77 letra d) del Código Sanitario, dicha materia está regulada por el Reglamento de Prevención de la Rabia en el Hombre y en los Animales, contenido en el Decreto Nº89, del Ministerio de Salud, del año 2002, cuyos artículos 6 y 7 contemplan los requisitos para la circulación de animales caninos en los señalados sitios, e incluyen la definición reglamentaria de perro vago, por lo que la Ordenanza no podía regular la misma materia; 12º) Que, sobre los artículos 2,8, 9 y 12, en que se determina la captura de los perros vagos de la vía pública y lugares requeridos, por personal municipal y/o terceras personas que hayan celebrado acuerdo o convenio con el propio municipio, se dice que los tres primeros vulneran el artículo 7 del Reglamento antes referido, en que se entrega la atribución de retirar y/o eliminar al perro vago únicamente al Servicio de Salud correspondiente, pudiendo solicitar auxilio de Carabineros, y así relega la intervención municipal a la recolección de perros vagos muertos. El artículo 12 infringe, según se dice en el reclamo, los artículos 10 y 11 del mismo Reglamento, en la medida que prescriben cómo proceder en caso de que un perro haya mordido a alguna persona; 13º) Que, respecto de los artículos 13, 16 y 17, que disponen el sacrificio de los perros capturados en la vía pública que sean reclamados, se estiman ilegales e inconstitucionales, por vulnerar las normas sobre dominio, contenidas en el artículo 19 Nº24 de la Carta Fundamental; 14º) Que, en lo atinente a los artículos 11, 23, 24 y 26, que sancionan a las personas que se opongan a la captura de un perro, también se dice que violentan el aludido artículo 19 de la Constitución, en relación con el artículo 174 del Código Sanitario; 15º) Que, por su parte, los artículos 3, 15 y 25 obligan a mantener cierros que impidan la salida de los animales a la vía pública, y se prohibe alimentar a los perros denominados vagos, y esos preceptos se tachan de ilegales e inconstitucionales. Finalmente, el artículo 28 estableció un plazo de entrada en vigencia, que no habría sido respetado; 16º) Que la sentencia impugnada decide la cuestión sobre la base de las siguientes ideas: a) los artículos 5 y 24 de la Ordenanza son ilegales, porque invaden el campo de un aspecto regulado por normas de rango jerárquico superior emanados de una autoridad ministerial, pues conforme al artículo 77 letra d) del Código Sanitario, tal materia se encuentra normada por el Reglamento de Prevención de la Rabia en el Hombre y en los Animales, contenido en el Decreto Nº89, del Ministerio de Salud; b) en cuanto a los artículos 2, 8, 9 y 12, el primero de ellos no es legal, porque la función que promueve eutanasia- corresponde a funcionarios del Servicio de Salud, al igual que los sacrificios humanitarios. Los restantes vulneran el derecho de propiedad, garantizado en la Carta Política del Estado y en los artículos 629 a 634 del Código Civil, al disponer ilegalmente de cosa ajena; c) tocante a los artículos 11, 23, 24 y 26, sólo se afirma que tampoco son legales; y d) en cuanto a los artículos 3, 15 y 25, se dice que también resultan ilegales, ya que las calificaciones de perro vago no corresponden al municipio, al estar ya definido por los artículos 6 y 7 del Reglamento Nº89, correspondiendo las disposiciones sobre alimentación y destino de los mismos a la autoridad sanitaria, no siendo legalmente lícito sancionar a quien les dé de comer; 17º) Que la reclamación a que se refiere el artículo 140 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, se interpone contra las resoluciones u omisiones ilegales de la municipalidad. Esto es, aquellas que atenten contra disposiciones de ley, concepto definido en el artículo 1º del Código Civil. Por lo tanto no podrían motivar el acogimiento de dicha acción la circunstancia de que la actuación u omisión se oponga a una disposición de inferior rango jurídico, como un reglamento, por ejemplo; 18º) Que el artículo 77 del Código Sanitario dispone que El reglamento comprenderá normas como las que se refieren a:...e) la prohibición de mantener determinadas especies de animales o el número máximo de ellos que pueden ser tolerados en una casa habitación o en locales públicos o privados, y las condiciones de higiene o seguridad que deben cumplirse para su mantención.... En la letra f) consigna, además, La protección contra insectos, roedores y otros animales capaces de transmitir enfermedades al hombre. En la especie se han estimado ilegales determinados preceptos de la Ordenanza impugnada, por vulnerar normas del Reglamento contenido en el Decreto Nº89, lo cual es impropio, desde que en el caso de haber colisión no puede estimarse que el de menor rango, en la especie la Ordenanza, sea ilegal, sino que sólo sería antirreglamentaria, pero ello no autoriza el acogimiento del recurso de que se trata, como con evidente error de derecho se concluyó en el fallo impugnado; 19º) Que, por otra parte, tampoco puede sostenerse que la Ordenanza en cuestión, o algunos de sus artículos, atenten contra el derecho propiedad, consagrado en la Carta Fundamental de la Repú blica,simplemente porque tal derecho no se puede concebir en forma abstracta, como lo ha hecho el fallo aludido. En efecto, el artículo 19 de la Constitución Política de la República ...asegura a todas las personas, lo que implica que debe haber un titular de tal derecho o garantía, una persona real y determinada. Esto significa que no puede haber atentado al señalado derecho por la mera circunstancia de la ajenidad de una especie, en el presente caso, los perros vagos, y en relación al Municipio, si no existe un titular efectivo en el dominio de los mismos; 20º) Que, por lo demás, como consta de fs.64, el Servicio de Salud Coquimbo celebró con la Municipalidad de la Serena un convenio sobre plan integral de control de la población canina vaga. En virtud de haberse detectado casos de rabia y con el objeto de ampliar las acciones de profilaxis de la rabia y el control de riesgos ambientales para la salud, derivados de la existencia de perros vagos que transmiten esta enfermedad, acordaron la realización en conjunto de labores de protección y control de la población canina para que sea ejercida dentro del límite comunal, conforme a las atribuciones que le confiere el artículo 4 letra b) de la Ley Nº18.695 y las facultades del Servicio de Salud; 21º) Que, de otra parte, en conformidad con lo dispuesto en la Ley Nº18.695 los municipios pueden intervenir en materias como la que se ha reprochado en el presente proceso, habida cuenta además de que se trata de un hecho público y notorio el que los perros vagos ocasionan problemas de salud. Es así como el artículo 4º dispone que Las Municipalidades en el ámbito de su territorio, podrán desarrollar, directamente o con otros órganos de la administración del Estado, funciones relacionadas con:...b) La salud pública y la protección del medio ambiente. El artículo 5 establece que Para el cumplimiento de sus funciones las municipalidades tendrán las siguientes atribuciones esenciales:...d) Dictar resoluciones obligatorias con carácter general o particular. Además, su inciso cuarto prescribe que Sin perjuicio de las funciones y atribuciones de otros organismos públicos, las Municipalidades podrán colaborar en la fiscalización y en el cumplimiento de las disposiciones legales y reg lamentarias correspondientes a la protección del medio ambiente, dentro de los límites comunales. El artículo 8 permite la celebración de convenios para el cumplimiento de las funciones municipales; 22º) Que, resumiendo, puede concluirse en primer término que las funciones de control de la población de canes vagos no corresponde exclusivamente a los Servicios de Salud, sino que también pueden participar de ella los municipios, y en seguida, que las municipalidades pueden celebrar convenios con dichos Servicios, lo que en la especie efectivamente ocurrió; 23º) Que, por su parte, el artículo 20 letra i) del D.L. Nº2.763 de 1979 faculta a los Servicios de Salud para celebrar convenios con toda clase de personas naturales y jurídicas, a fin de que tomen a cargo, por cuenta del Servicio, algunas acciones de salud que a éste correspondan. En el presente asunto, fue en virtud de esta facultad que el Servicio de Salud y la Municipalidad de La Serena celebraron o suscribieron el convenio de 29 de julio de 2003, en virtud del cual, y en uso de sus facultades legales, el municipio referido dictó la Ordenanza reclamada; 24º) Que, asimismo, se puede aseverar que no procede calificar como ilegal una Ordenanza, porque, eventualmente, pudiere vulnerar un Reglamento contenido en Decreto Supremo; 25º) Que, finalmente, el derecho de propiedad debe tener un titular, y si no lo hay, no puede hablarse de violación del mismo, por el simple hecho de ser los perros vagos ajenos al ente municipal reclamado; 26º) Que, al haber razonado y concluído de otro modo la sentencia impugnada, se incurrió en yerro de derecho, vulnerando la normativa invocada en el recurso de casación, al estimar ilegales determinados preceptos de la Ordenanza reclamada contenida en el Decreto Nº2.745, de 7 de octubre de 2003, reclamada y dejarlos sin efecto; 27º) Que, por lo expuesto, el recurso de nulidad de fondo que se termina de analizar debe ser acogido, pues está en condiciones de prosperar, por las razones dichas. En conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767, 785 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se acoge el recurso de casación interpuesto en lo principal de la presentación de fs.130, contra la sentencia de veintiséis de mayo del año en curso, escr itaa fs.120, la que por consiguiente es nula y se la reemplaza por la que se dicta a continuación. Regístrese. Redacción a cargo del Ministro Sr. Gálvez. Rol Nº2630-2004. Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez, Sr. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo y Sr. Adalis Oyarzún; y el Abogado Integrante Sr. Arnaldo Gorziglia. No firman los Ministros Sres. Yurac y Espejo, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar con permiso el primero, y en comisión de servicios el segundo. Autorizado por la Secretaria Subrogante Sra. Marcela Paz Urrutia Cornejo.-