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jueves, 3 de agosto de 2017

Ley 20.529 establece un procedimiento especial para el caso de infracciones a la normativa educacional, dentro del cual se incluye los recursos

Puerto Montt, diez de enero de dos mil diecisiete. 
VISTO Y TENIENDO PRESENTE: Que, con fecha 9 de diciembre de 2016, comparece don RODOLFO LAZO ARAYA, en representación del Alcalde de la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt don GERVOY PAREDES ROJAS, interponiendo recurso de reclamación establecido en el artículo 85 de la Ley 20.529 contra la RESOLUCION EXENTA N° 000876, de fecha 17 de abril de 2015 dictada por la SUPERINTENDENCIA DE EDUCACIÓN ESCOLAR representada por don ALEXIS RAMIREZ ORELLANA; solicitando que se invalide o se deje sin efecto la sanción aplicada equivalente a una multa de 51 UTM por contener vicios en la sustanciación del proceso administrativo; y que en el evento que no se acceda a ello, se considere lo indicado en la alegación subsidiaria, ordenando el sobreseimiento o el levantamiento de los cargos o rebajar la sanción a la de amonestación por escrito. Funda lo anterior en que se inició un proceso administrativo; que por Resolución Exenta N° 2013/PA/10/0098, de fecha 25 de julio de 2013 que aprobó el proceso administrativo, aplicando multa; que una vez afinado el proceso se notificó a su parte mediante correo electrónico de fecha 24 de abril de 2015; que se interpuso recurso de reposición el cual fue rechazada por Resolución Exenta N° 001812, de fecha 14 de noviembre de 2016 notificada el día 21 del mismo mes y año; que por lo establecido en la Ley N° 20.529 que crea el Sistema Nacional
de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Parvulario, Básica y Media y su fiscalización e implementa el sistema de sanciones por contravención a la normativa educacional, se puede imponer a los sostenedores de los establecimientos educacionales, sanciones de las contempladas en el artículo 73 del cuerpo legal citado la cual tiene por objeto asegurar una adecuada regulación de las comunidades educativas; y que la recurrida es la que fiscaliza el cumplimiento de la normativa educacional. Señala como antecedente previo a considerar la incompetencia del Director Regional de la Superintendencia de Educación Escolar para la formulación de cargos en los procesos administrativos; que el proceso administrativo se inició por el Acta de Fiscalización N° 1.101.13.0204 de 3 de mayo de 2013 que ordenó la instrucción de un proceso administrativo contra su representada mediante Resolución N° 2013/ PA/10/1247 de fecha 24 de mayo de 2013, dictada por el encargado regional de fiscalización de la Superintendencia de Educación de la Región de Los Lagos don José Rogel Lara, la cual formula cargo y designa Fiscal Instructor; que mediante Resolución N° 2014/PA/10/0098 de fecha 25 de julio de 01357215407756 2013, se aprueba proceso administrativo, y sanciona a su representada al pago de una multa a beneficio fiscal de 522 Unidades Tributarias Mensuales, las que son reclamadas en tiempo y forma; que mediante Resolución Exenta N° 00876, de fecha 17 de abril de 2015, la recurrida acoge parcialmente la reclamación, y multa por 51 Unidades Tributarias Mensuales; que la Resolución Exenta N° 001812 , de fecha 21 de noviembre de 2016 que rechaza la reposición; que la Ley 20.529 no se refiere a la reposición por lo que supletoriamente se aplica la Ley 19.880 en su artículo 1 y 54; que esta última norma plantea que al interponerse un recurso de reposición se interrumpe el plazo para la reclamación del artículo 85 de la Ley 20.529, debiendo contarse el plazo desde la notificación que rechaza la reposición. Señala que la Resolución Exenta N° 2013/PA/10/1247, de fecha 24 de mayo de 2013 que formula cargos y designa Fiscal Instructor se aparta de las normas legales de forma en la substanciación del proceso incoado contra el sostenedor; que lo primero que se debe revisar es el artículo 66 de la Ley 20.529; que según la disposición quien debe levantar cargos es el Fiscal el cual debe ser designado por el Director Regional de la Superintendencia de Educación o por quien haya delegado esta facultad, y no el mismo Director Regional; que quien instruyó el proceso, y formuló cargos excedió las facultades y potestades expresamente reguladas en la ley; que es curiosa la forma en que se redactó la resolución, ya que ésta instruye el proceso administrativo, la cual es precisamente el formular cargos administrativos en los procesos sancionadores por la supuesta infracción a la normativa educacional; que si se hubiere sustanciado correctamente el proceso se habría advertido que no contenían hechos que pudieran dar lugar a la formulación de cargos, lo cual es absolutamente limitado en su esencia, contradiciendo lo literal del artículo 66 de la Ley N° 20.529. Agrega que el procedimiento sancionatorio como se plantea pretende evitar que se formulen cargos sin análisis previo de los hechos que se consignan en el acto de fiscalización, ya que éstos sólo constatan lo observado por el fiscalizador, quien evidentemente no hace juicios de las conductas observadas, ya que la designación de un fiscal tiene por objeto la realización de un razonamiento imparcial para que luego tenga la opción de levantar cargos de acuerdo a la concurrencia de responsabilidades o al menos un indicio de la misma; que la instrucción del proceso sin levantar cargos tiene una finalidad garantista, ya que permite al sostenedor del establecimiento educacional tener conocimiento de que está siendo objeto de una investigación, y así pueda preparar sus defensas, y acciones tendientes a superar las observaciones para que exista la posibilidad de 01357215407756 que el fiscal y no otra persona levante el cargo; que hace hincapié en la diferencia que hizo el legislador entre el procedimiento que se inicia de oficio por la Superintendencia de Educación que se basa en los hechos detectados que configurarían presuntas infracciones a la normativa educacional y los procedimientos iniciador por denuncia derivada por el Ministerio de Educación o la Agencia de Calidad; que lo descrito atenta contra el artículo 7 de la Carta Fundamental; que mediante Ordinario N° 10 DJ N ° 1304 de fecha 24 de diciembre de 2015 se introdujo una modificación a los procesos sancionatorios consistente en separar la instrucción del proceso de la formulación de cargos siendo esto último responsabilidad del Fiscal; que este cambio es un reconocimiento por la recurrida que la tramitación de los procesos sancionatorios no se venían ajustando a los requisitos y formas legales, convirtiéndose en procesos nulos por atentar contra los principios de objetividad e imparcialidad; que el encargado de fiscalización al actuar fuera de sus competencias vulneró la protección de la supremacía constitucional y juridicidad administrativa; que así se ha resuelto jurisprudencialmente. Manifiesta que la autoridad actuó fuera de sus competencias y potestades debiendo arbitrar todas las medidas para restablecer el imperio del derecho, ya que el encargado de fiscalización al actuar fuera del ámbito de sus competencias vulnero principios tales como la juridicidad y el debido proceso; que lo expuesto no se contrapone al principio de la no formalización que opera en procedimientos administrativos sino que guarda relación con lo dispuesto en la Ley 19.880; que esta Corte ha acogido el planteamiento sostenido por su parte en causa Rol N° 640-2016; y que por su parte, la Corte Suprema ha invalidado de oficio procesos administrativos similares. Finalmente, como alegaciones subsidiarias frente a los cargos que se han formulado, esto es, que el establecimiento altera gravemente la declaración de asistencia para obtener la subvención mayor a la que corresponde; que carece de deficiencias en infraestructura, seguridad e higiene; que no presenta o son deficientes los techos, cielos y/o cubiertas; que presenta servicios higiénicos insalubres y/o en mal estado ; y que el establecimiento no presentan o faltan vidrios o se encuentran quebrados; que en cuanto al primero de los cargos la reclamante insiste en no considerar la voluntad de quienes laboran en establecimiento educacionales basado aquello en una supuesta responsabilidad objetiva; que la doctrina y la jurisprudencia han aceptado una regla contraria en materia de responsabilidad; que se trata más bien de un responsabilidad subjetiva donde el acto se requiere haber sido ejecutado con culpa o dolo; que para un régimen objetivo de responsabilidad se requiere que exista una responsabilidad que la declare expresamente; que con respecto al segundo cargo se consideró que las reparaciones efectuadas fueron superadas, no obstante existir algunas que por su magnitud no fue posible realizarlas en el plazo otorgado por el fiscalizador; que las figuras de la letra c) del artículo 77 de la Ley 20.529 son residuales por lo que se puede aplicar la sanción de amonestación; que la sanción aplicada no tuvo una acuciosa consideración de las circunstancias señaladas en el artículo 73, porque el beneficio económico obtenido fue inexistente y la matrícula total del establecimiento a la fecha de la infracción era de solo 375 alumnos, la cual sólo permite apenas cubrir los costos; que este establecimiento se educan alumnos con un altísimo índice de vulnerabilidad ( se trata de un liceo municipal gratuito que no recibe copago), razón por la cual descontar la subvención la multa significaría una afectación en el cumplimiento de los fines y planes educativos; Acompaña copia de la Resolución Exenta N° 2013/ PA/10/1247, de fecha 24 de mayo de 2013, de la Resolución Exenta N° 2013/PA/10/0098, de fecha 25 de julio de 2013, de la Resolución Exenta N° 000876, de fecha 17 de abril de 2015, de la Resolución Exenta N° 2013/PA/10/001812 de fecha 14 de noviembre de 2016, del Ordinario Circular 10 DJ N° 1304, de 24 de diciembre de 2015; del correo electrónico de fecha 23 de abril de 2015, y 21 de noviembre de 2016. Que, con fecha 13 de diciembre de 2016, se declaró admisible la reclamación, decretándose orden de no innovar. Que, con fecha 30 de diciembre de 2016, don Orlando Loncon Carcamo, en representación de la Superintendencia de Seguridad Social, informa el recurso; solicitando el rechazo del mismo en todas sus partes. Argumenta que, con fecha 3 de mayo de 2013, se realizó visita inspectiva al establecimiento Escuela Chiloé dándose origen al Acta de Fiscalización N° 1101130204 en la cual se consignan los hechos que constituirían infracciones a la normativa educacional; que, con fecha 24 de mayo de 2013, se dictó la Resolución Exenta 2014/ PA/10/1247 por la que se ordenó la instrucción del proceso formulándose los cargos; que uno de ellos que se constató la existencia de una alteración grave a la declaración de asistencia para efectos de percibir mayor subvención por parte del establecimiento, toda vez que el mes de marzo de 2013 existían 6 alumnos con 33 días declarados de más, transgrediéndose normativa educacional, y configurándose una infracción grave; que en cuanto al segundo cargo, se constató que los muros del comedor presentaban deficiencias al estar separados unos con otros, generando humedad, pisos resbaladizos y la 01357215407756 posible entrada a las ratas al establecimiento, transgrediéndose normativa educacional, y constituyéndose una infracción grave; que el tercer cargo dice relación con que el establecimiento presentaría deficiencia en los techos y/o cielos de diferentes espacios transgrediendo normativa educacional, y constituyéndose una infracción menos grave; que otro de los cargos dice relación con que los servicios higiénicos del nivel pre escolar presentan fuga de agua en lavamanos y WC, lo que genera humedad, pisos resbaladizos y malos olores, paredes y muros en malas condiciones de salubridad presentando hongos en casi toda la superficie, estos hechos transgreden la normativa educacional, configurando una infracción de carácter menos graves; y que el último de los cargos se refiere a la falta de vidrios que se encuentran quebrados o en mal estado generando filtraciones de agua provocando humedad y pisos resbaladizos, transgrediendo la normativa educacional y configurándose una infracción de carácter menos de grave. Hace presente que la sostenedora efectuó sus descargos en tiempo y forma con el objeto de derribar la presunción de veracidad contenida en el artículo 52 de la Ley 20.529; que el fiscal elaboró un informe de ponderación proponiendo una sanción; que se dictó la Resolución Exenta N° 2013/PA/10/0098, de fecha 25 de julio de 2014, aprobando el proceso por contravención a la norma y aplicando sanción; que por la acreditación de dos cargos de un total de 3 se estableció una multa de 552 UTM; que se interpone recurso de reclamación para ante la recurrida, acogiendo parcialmente el recurso mediante Resolución Exenta N° 00876, de fecha 17 de abril de 2015 rebajando la multa a 51 UTM; que contra esta resolución se deduce el recurso de reposición, el cual fue rechazado sin pronunciarse del fondo por ser improcedente, según fundamento contenido en el Dictamen N° 10, de fecha 6 de febrero de 2015 de la Superintendencia de Educación. Se alega sobre la improcedencia por extemporaneidad de la reclamación judicial, por cuanto el sostenedor fue notificado mediante correo electrónico de fecha 23 de abril de 2015 de la Resolución Exenta N° 0876 de 17 de abril de 2015 por lo que el plazo para presentar el recurso de reclamación judicial vencía el 17 de mayo de 2015; que el argumento dado por la contraria que el recurso de reposición habría suspendido el plazo para interponer la reclamación del artículo 85 de la Ley 20.529 no es atendible, puesto que existiendo reglamentación especial del sistema recursivo en los procedimientos sancionatorios regulados por la citada ley no resulta aplicable la interrupción del plazo para ejercer la acción 01357215407756 jurisdiccional mencionada en el artículo 54 de la Ley 19.880; y que por lo expuesto correspondería rechazar la acción. En cuanto al vicio de forma alegado, esto es, la incompetencia del Director Regional sustentado en que el Director Regional o quien lo represente no puede formular cargos sólo fue alegado en este estadio procesal; que lo anterior no es procedente toda vez que se ajustó el proceso a los principios de no formalización y conservación del acto administrativo consagrado en el artículo 13 inciso 2 de la Ley 19880, donde se prefiere a la subsistencia del acto antes que su invalidación, y que dada la importancia de ciertos fines públicos se justifican la concurrencia de algunos vicios; que cita también el artículo 3 inciso 8 de la Ley 19.880; que la no formalización debe ser aplicado en beneficio del ciudadano, en cuanto no significa un impedimento para el ejercicio de sus derechos; que teniendo presente lo anterior la resolución que instruye proceso, designa el fiscal instructor y formula cargos reuniendo tres actuaciones administrativas en una misma resolución, obedece sin duda al principio de economía procedimental establecido en el artículo 9 de la Ley 19.880. Señala que la formulación de cargos por el fiscal instructor no es un requisito esencial del acto administrativo y así se ha determinado por la Contraloría General de la República en dictamen reciente en la materia; que la irregularidad sólo afecta la validez del acto administrativo cuando recae en un requisito esencial del mismo causando un perjuicio al interesado; que en la Ley 20.529 el legislador no menciona trámites esenciales por lo cual para determinar si un vicio de forma recae sobre un requisito esencial debe analizarse la naturaleza de éste último; que el ente contralor resolvió a través de Dictamen N° 78.625 del 25 de octubre de 2016 que no se advierte vicio en el hecho que la formulación de cargo sea efectuado por un funcionario distinto al mencionado en la ley al no advertirse que se haya afectado el derecho a la defensa del recurrente, y por tanto no ha tenido la virtud de afectar la validez del procedimiento no del acto terminal; que la Contraloría reitera su razonamiento de que el requisito esencial debe tener conexión con el acto administrativo terminal, de manera que si el primero no tiene influencia en éste último no puede tratarse como tal. Siguiendo con lo razonado, el concepto de perjuicio o daño que justifique dejar sin efecto un acto jurídico procesal o administrativo se encuentra directamente relacionado con la afectación del derecho al debido proceso, 01357215407756 situación que no se produjo en el caso de autos, dado que la formulación de cargos por la Directora Regional de la Dirección Regional de los Lagos de la Superintendencia de Educación, no causó perjuicio alguno al sostenedor del establecimiento Escuela Chiloé, al no haber sido vulnerado el debido proceso dado que el actor fue debidamente notificado de la resolución que instruye el procedimiento, designa fiscal y formula cargos, otorgándole un plazo para realizar los descargos y acompañar medios de prueba; que se ponderaron todos los antecedentes para aplicar la multa y luego su consiguiente rebaja; y que de este modo, lo ha resuelto Contraloría en el citado dictamen, y la Corte Suprema. Indica que sobre la posibilidad legal de formular cargos por el Director Regional; que la separación de las facultades no es un requisito esencial como tampoco una manifestación de principio de imparcialidad, lo cual se constata en la sola lectura del artículo 67 de la Ley 20.529; que por el hecho de no haberse separado funciones de investigación y formulación de cargos no se ve afectado el principio de imparcialidad establecido en el artículo 11 de la Ley 19.880, lo cual no fue alegado durante el procedimiento por el actor; que el hecho que el artículo 72 de la ley citada prescriba que las facultades del director radican en resolver los procedimientos sobreseyendo o aplicando sanciones, nada obsta a que pueda realizar la actividad de formular cargos; que las facultades dispuestas en el artículo 66 de la Ley 20.529 no están establecidas como competencia exclusiva del fiscal instructor cobrando relevancia el aforismo “quien puede lo más puede lo menos”, de modo tal que si el Director Regional ´puede instruir proceso, designar fiscal y aplicar sanción, puede formular cargo, facultad conferida al ente fiscalizador en el artículo 49 letra i) de la Ley 20.529, y que por ende, no se ha infringido el artículo 7 de la Carta Fundamental. Señala que en lo que respecta a la imparcialidad como principio no aplicable a la administración, dicho principio está asociado a la actividad jurisdiccional y no a las actuaciones de la administración; que las razones más importantes dice relación con los fines públicos y políticos perseguidos por la Administración, y con que los actos de la administración no producen efecto de cosa juzgada; que la Administración no corresponde hablar de imparcialidad porque siempre actúa con la idea de autotutela (se deciden asuntos en los que aparece interesada con miras a satisfacer un interés general); que la Administración necesariamente es juez y parte siendo pertinente más bien hablar de objetividad y neutralidad; En relación con las alegaciones subsidiarias, el fundamento para confirmar los cargos se centran en hechos indiscutibles, los cuales el actor no desmiente 01357215407756 sino que sólo busca obtener una apreciación distinta a ciertas circunstancias que le permitan obtener una rebaja sustancial, más allá de la alcanzada, o bien el sobreseimiento de los cargos de acuerdo a la decisión que se considere necesario; que la sanción impuesta asciende al mínimo legal ajustándose a los estándares de razonabilidad señalados en la ley, y teniendo presente la necesaria equivalencia entre el hecho reprochable y la intensidad; que existe la concurrencia de dos infracciones calificadas como graves y menos graves; que se aplicó el mínimo de la banda infraccional sin perder de vista el límite dispuesto por la ley al momento de la ejecución de la sanción por parte del Ministerio de Educación no pudiendo superar el 50 % de la subvención mensual por alumno matriculado que corresponda percibir al mes en que se orden la aplicación de la sanción; que por lo tanto se concluye la decisión adoptada se ajusta plenamente al principio de proporcionalidad. Adjunta copia del expediente administrativo, el Informe en Derecho “Validez y Regularidad Procedimental en los Procedimientos Sancionatorios de la Superintendencia de Educación” elaborado por el profesor don Andrés Bordalí, y del Dictamen N° 078625, de fecha 25 de octubre de 2016 de la Contraloría General de la República. Que, con fecha 3 de enero de 2017, se trajeron los autos en relación. 

CONSIDERANDO: 

PRIMERO: Que el artículo 85 de la Ley 20.529 establece: “Los afectados que estimen que las resoluciones del Superintendente no se ajustan a la normativa educacional, podrán reclamar ante la Corte de Apelaciones correspondiente, dentro de un plazo de quince días, contado desde la notificación de la resolución que se impugna, para que las deje sin efecto.” En el ejercicio de esta facultad, la Ilustre Municipalidad de Puerto Montt interpone recurso de reclamación contra de la Resolución Exenta N° 000876, de17 de abril de 2015, emanada del Superintendente de Educación, por la que se rechazó el recurso de reclamación interpuesto en el respectivo proceso administrativo sancionador, acogiendo parcialmente el mismo, e imponiendo una multa equivalente a 51 UTM. 

SEGUNDO: Que, antes de analizar el fondo del asunto, se alega por la recurrida la extemporaneidad del recurso en los términos ya expuestos. Sobre el particular, consta de los antecedentes que la Resolución Exenta N° 000876 de fecha 17 de abril de 2015, fue notificada al actor por correo electrónico de fecha 23 de abril de 2015, según consta a fojas 38. Siguiendo el tenor del artículo 85 de la Ley 20.529 el plazo para interponer el recurso de reclamación en sede judicial venció el 17 de mayo de 2015; sin embargo, fue presentado ante esta Corte el 9 de diciembre de 2016. Se justifica esta situación por la reclamante por el hecho de haber interpuesto un recurso de reposición contra la referida resolución de fecha 27 de abril de 2015, acción que habría suspendido el plazo de presentación del actual recurso; para tales efectos, esgrime la aplicación supletoria de la Ley 19.880. 

TERCERO: Que, para resolver este asunto, cabe precisar que la Ley 20.529 que establece el sistema nacional de aseguramiento de la calidad de la educación parvularia, básica, media y su fiscalización contiene un regulación especial del sistema recursivo respecto de las infracciones y sanciones que se cursen en esta materia. El procedimiento aplicado en el caso sublite se rige por esta normativa, y es por ello que corresponde ejercer las acciones y derechos que en ella se contemplan; siendo uno de ellos la facultad de requerir contra la resolución que rechaza la reclamación en sede judicial dentro del plazo establecido. La oportunidad en que se permite el ejercicio de este recurso se da al término de la etapa administrativa, esto es, cuando se ha dictado el acto terminal en dicha sede, sin contemplar posibilidad de más recurso en esta instancia, al haber agotado la revisión del mismo. Por ello, no es procedente deducir un recurso de reposición contra la Resolución Exenta N° 000876, ya singularizada, cuando éste no es la vía que se establece para su impugnación. En efecto, aceptar que este medio recursivo significaría otorgar un mayor plazo al conferido en la ley para reclamar en sede judicial, lo que evidentemente genera una desigualdad frente a quienes cumplen con el procedimiento consagrado en la ley. 

CUARTO: Que, a mayor abundamiento, la aplicación supletoria que invoca la contraria de la Ley 19.880, se entiende al tenor del inciso primero del artículo 1 del citado cuerpo normativo, a saber: “La presente ley establece y regula las bases del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado. En caso de que la ley establezca procedimientos administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de supletoria.” Como se ha venido razonando, de la lectura de los artículos 66 y siguientes de la Ley 20.529 se constata el establecimiento de un procedimiento especial para el caso de infracciones a la normativa educacional, dentro del cual se incluye los recursos que corresponde ejercer como la oportunidad de los mismos; por consiguiente, se trata de un asunto sometido a una regulación especial sin que corresponda la aplicación supletoria de la Ley 19.880 en esta materia. En consecuencia, se interpuso por el actor en sede administrativa contra la resolución recurrida una reposición que no se encuentra consagrada como la vía idónea para impugnarla, y por ende que no tiene el mérito de suspender el plazo del artículo 85 de la Ley 20.529. 

QUINTO: Que, por lo anterior, habiéndose presentado este reclamo en sede judicial fuera del plazo estipulado en el aludido artículo 85 corresponde rechazarlo por extemporáneo en la forma que se dirá en lo resolutivo. En razón de lo concluido, se omite pronunciamiento respecto de las restantes alegaciones. 

Por estas consideraciones y visto, además, lo prevenido en el artículo 85 de la ley N° 20.529, la Ley 19.880 y demás normas pertinentes a aplicar: Que se rechaza la reclamación deducida en lo principal de fojas 43, en contra de la Resolución N° 000876, de 17 de abril de 2015, del Superintendente de Educación, sin costas por haber tenido motivo plausible para alzarse. Déjese sin efecto la orden de no innovar decretada a fojas 57. Regístrese. Redacción a cargo de la Ministra Titular doña Ivonne Avendaño Gómez. Rol N°1162-2016 

Pronunciado por la Segunda Sala de la C.A. de Puerto Montt integrada por Ministra Gladys Ivonne Avendaño G., Ministro Suplente Francisco Javier Del Campo T. y Fiscal Judicial Mirta Sonia Zurita G. Puerto Montt, diez de enero de dos mil diecisiete. En Puerto Montt, a diez de enero de dos mil diecisiete, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente. 01357215407756