01.04.04 - Rol Nº 3742-03

Santiago, primero de abril del año dos mil cuatro. Vistos: En estos autos Rol Nº 3742-03, la parte reclamante, sociedad Ingeniería y Construcción Castellani y Muñoz Limitada dedujo recurso de casación en el fondo respecto de la sentencia dictada por la Corte de Apelaciones de Rancagua, que rechazó el reclamo de ilegalidad deducido contra la I. Municipalidad de la misma ciudad. El rechazo se funda en la circunstancia de que el referido reclamo fue deducido en forma extemporánea, pues se recurre contra un decreto que sólo modifica derechos ya establecidos con mucha anterioridad a su reclamación y que no se refiere exclusivamente a los valores de la publicidad o propaganda, sino que abarca materias tan diversas como extracción de basura, cementerios, refugios peatonales, traslados o cambios de local de patentes de expendio de bebidas alcohólicas, permisos de ferias persas, etc. Se trajeron los autos en relación. Considerando: 1º) Que el recurso denuncia la vulneración de los artículos 40, 41 Nº5 Y 42 de la Ley de Rentas Municipales; 3º letra f); 5 letra e), 12, 36, 63 inciso 4º Nº 1 y 65 letras c) y j) de la Ley número 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades; 582 del Código Civil y 6º, 60 N a 14, 62 inciso 41 Nº1 y 19 números 20, 24 y 26 y 107 de la Constitución Política de la República. Explica que la materia que comprende el recurso se refiere a la existencia de letreros publicitarios de dominio de la recurrente, ubicados en terrenos de propiedad privada, en las fajas adyacentes a los caminos públicos de propiedad de terceras personas con quienes los propietarios de los letreros suscriben contratos de arrendamiento, en que no existe concesión ni permiso del municipio; 2º) Que, a continuación, el recurso analiza las infracciones de los preceptos de la Ley de Rentas Municipales ya señalados, y de los artículos 3º letra f) y 5º letra e) de la Ley Orgánica Municipal y expresa que el fallo impugnado legitima el actuar del alcalde de Rancagua en cuanto pretende cobrar derechos municipales por el avisaje publicitario de letreros ubicados en terrenos particulares, interpretando erróneamente tales preceptos y fundándose además, en lo dispuesto en Ordenanzas Municipales que no se ajustan a la ley. Agrega que los municipios pueden cobrar derechos municipales por los permisos y concesiones que otorguen, todo lo cual conlleva la idea de una contraprestación que corresponde a tal entidad. En la especie no existe una prestación de concesión, permiso o servicio por parte del municipio, que amerite el cobro de derechos municipales, no siendo aplicable el artículo 40 de la Ley de Rentas Municipales que define los "derechos municipales". Se refiere a los restantes preceptos y luego señala que en este caso la Municipalidad de Rancagua dictó la ordenanza respectiva, estableciendo un impuesto por el avisaje publicitario, incluso el instalado en propiedad particular, valiéndose de dicho texto legal; 3º) Que la recurrente explica que el artículo 41 Nº 5 del texto precitado trata de cobros por ocupaciones de bienes nacionales de uso público, con la excepción de la extracción de materiales en pozos lastreros de propiedad particular, de lo cual dice que se ha de concluir que los municipios pueden cobrar, en virtud de la facultad de administrar los bienes nacionales de uso público, sólo en aquellas circunstancias en que la propaganda que pueda ser vista u oída desde las vías públicas de tránsito del público se encuentre emplazada en bienes de propiedad fiscal, municipal o nacionales de uso público, ya que de lo contrario el cobro no tiene asidero legal; 4º) Que, luego, el recurso aborda la infracción de los preceptos constitucionales ya consignados. Afirma que la potestad tributaria es materia de ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República y, por ello, los municipios no tienen facultades para establecer y cobrar tributos, por lo que la sentencia impugnada incurre en error de derecho al aceptar la legalidad de una actuación administrativa que vulneró el principio de supremacía constitucional contemplado en el artículo 6º de la Carta Fundamental y el principio de legalidad o garantía de reserva de ley, al reconocer fuentes extralegales de imposición, vulnerando el derecho de propiedad con su proceder; 5º) Que, en lo tocante a los artículos 12 y 65 letras c) y j) de la Ley Nº18.695, la recurrente sostiene que la sentencia omite hacer mención sobre su correcta aplicación, validando erróneamente el proceder del municipio, ya que el alcalde sólo puede dictar Ordenanzas para establecer derechos por los servicios municipales y permisos y concesiones, lo que no ocurre en la especie. Además añade- hace errónea aplicación de la norma que establece el plazo para interponer el recurso de reclamación, el que se estima extemporáneo en razón de que se cuenta el plazo desde la fecha de la publicación de la ordenanza, época en que la sociedad reclamante aún no explotaba el giro publicitario en cuestión, lo que es ilógico, y no desde la fecha en que sus derechos fueron vulnerados; 6º) Que, respecto del artículo 19 de la Carta Fundamental, números ya indicados, el recurso expresa que el alcalde ha establecido impuestos y no derechos, proscribiendo con ello una actividad económica lícita, afectando la esencia del derecho de propiedad, aplicando tributos desproporcionados, injustos y confiscatorios, siendo la potestad tributaria materia de ley y de iniciativa presidencial. Agrega que el fallo recurrido no aplicó esta norma, cometiendo error de derecho al validar un pago, ya que la sociedad recurrente debería dar a la Municipalidad algo que no le corresponde; 7º) Que al explicar la forma como las infracciones denunciadas influyeron sustancialmente en lo dispositivo de la sentencia, el recurso señala que de aplicarse correctamente los preceptos indicados, s e debió acoger el reclamo de ilegalidad deducido; 8º) Que para decidir adecuadamente sobre el recurso planteado, resulta necesario hacer un recuento de las actuaciones contenidas en el presente proceso. A fs.8 y con fecha 31 de enero del año 2003 don Sergio Alfonso Gana Rojas, abogado y en representación de la sociedad "Ingeniería y Construcción Castellani y Muñoz Limitada" deduce reclamación de ilegalidad contra la resolución de fecha 10 del mismo mes, dictada por el alcalde de Rancagua, por medio del cual se desestimó un recurso de reclamación interpuesto en contra de resoluciones que ordenan a ésta cancelar dicho derecho municipal por concepto de propaganda por letreros publicitarios de propiedad de la misma sociedad, instalados desde un año antes en terrenos de dominio particular; ello, en virtud de lo dispuesto en el artículo 41 N5 de la Ley Nº 3063 sobre rentas municipales, según consta en boletas de citación números 09369 y 09371, ambas notificadas por un inspector municipal el 12 de diciembre del año 2002. Dicha resolución, según se expone en el libelo de fs.8, funda el rechazo de la reclamación en la circunstancia de que el precepto antes indicado dispone que la municipalidad pueda cobrar por los derechos de propaganda que se realice en la vía pública o que sea oída o vista desde la misma y que, respecto de los elementos de publicidad que se encuentren emplazados en propiedad privada y que son vistos desde la vía pública también es fuente de cobro de derecho municipal, por cuanto se beneficia indirectamente de las acciones municipales destinadas al mejoramiento del entorno urbano. En el petitorio del reclamo referido se pide dejar sin efecto las boletas de citación números 09369 y 09372, de 12 de diciembre por medio de las cuales el inspector municipal don Juan Guillermo Araneda Rosales pretende obligar a la empresa a pagar derechos municipales por concepto de propaganda por los ya referidos letreros publicitarios, los que estima ilegales al no existir contraprestación y porque el municipio no puede calcular el cobro de este presunto tributo con efecto retroactivo, aplicando nuevos valores fijados en una ordenanza municipal recientemente modificada; 9º) Que, al informar el alcalde recurrido, a fs.14 expresa que la reclamante no objetó de ilegal ninguna de las Ordenanzas Municipales que se refi eren a la publicidad y propaganda en bienes particulares y no lo podía hacer porque tales instrumentos jurídicos son de larga data y no fueron objeto de reclamo. Actualmente se pretende, por la vía de reclamación en contra de una resolución que no dió lugar a su petición de dejar sin efecto boletas de citaciones, hacer revivir un plazo de reclamo en contra de las ordenanzas que ya expiró. Añade que la forma de reclamar en contra de tales actuaciones administrativas, cuales son las boletas de citación por infracción a una normativa municipal no es resorte de la Corte, pues es propia de la jurisdicción del Juez de Policía Local competente quien ha prevenido al efecto. Añade que el plazo para impugnar la Ordenanza ha precluido, por lo que el presente reclamo es extemporáneo, a la luz del artículo 140 de la Ley Nº 18.695, que fija uno de treinta días contados desde la fecha de publicación del acto impugnado. En subsidio se pidió el rechazo del reclamo, en razón de que las boletas de citaciones que se reclaman no son resoluciones. Finalmente, defiende la postura de que el cobro mismo es procedente; 10º) Que al proceso se agregó la causa rol Nº 323.754, del Primer Juzgado de Policía Local de Rancagua, en que figura como denunciado o querellado don Sergio Quintanilla Zúñiga por infracción a ordenanza municipal sobre publicidad y/o propaganda en la comuna de Rancagua D.E.873/99, determinándose como lugar de la infracción la Avenida La Compañía Nº 0836 y Nº de citación 9396. Se indica a fs.1 de dichos autos, que contiene la denuncia y la sentencia; esta última lo condena el 3 de marzo del año 2003 a pagar una multa de una UTM; 11º) Que, como quedó dicho, el reclamo de ilegalidad se ha dirigido en contra o respecto de dos documentos. El primero de ellos, lleva el número 09369 y es de fecha 11 de diciembre del año 2002 y que constituye, simplemente, una citación a don Sergio Quintanilla Zúñiga, para que concurra al Juzgado de Policía Local y en él se expresa que "debe cancelar derecho municipal por concepto de propaganda art.4º Nº5 Ley 3063; cancelar 18.00 ms2 N/L instalado hace 1 año." La comparecencia al tribunal indicado es para el día 27 de diciembre y dice relación a un letrero publicitario ubicado en Avenida La Compañía Nº 0836 en la propiedad del men cionado Sergio Quintanilla Zúñiga. La segunda boleta es un instrumento del mismo tipo y se refiere al letrero emplazado en la propiedad de la misma empresa, de Alameda Nº01850; 12º) Que, como se advierte, el reclamo deducido al amparo del artículo 140 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades se relaciona no con resoluciones u omisiones del alcalde o de sus funcionarios, presupuesto contenido en dicha norma, sino que con meras boletas de citación al Juzgado de Policía Local pertinente, cursadas por un inspector municipal, que estimó que se perpetraba una infracción por haberse emplazado letreros publicitarios en dos sitios diversos de la ciudad de Rancagua. Dichos documentos no tienen la calidad jurídica exigida por la ley, porque nada deciden o resuelven sobre una materia determinada, sino que son solamente instrumentos de comunicación, en este caso, de la obligación de presentarse al Juzgado señalado, donde los denunciados deben hacer valer las alegaciones y correspondientes; 13º) Que hay que señalar que existe jurisprudencia de esta Corte referida precisamente a este asunto. Efectivamente, el actual artículo 12 de la Ley Ncuyo texto refundido se encuentra fijado por el Decreto con Fuerza de Ley Nº 1/19.704, prescribe que las resoluciones que adopten las municipalidades se denominan ordenanzas, reglamentos municipales, decretos alcaldicios o instrucciones, definiendo la materia propia de cada una de ellas, y que corresponde, según lo debatido en autos, denominar decretos alcaldicios a las resoluciones que versen sobre casos particulares; 14º) Que cabe agregar que el artículo 140 de la ley antes indicada consagra el denominado Reclamo o Recurso de Ilegalidad, estableciendo el mismo precepto su procedimiento, siendo así que su letra a) dispone que cualquier particular podrá reclamar ante el Alcalde contra sus resoluciones u omisiones o las de sus funcionarios que estime ilegales, cuando afecten el interés general de la comuna y la letra b) dispone que el mismo reclamo podrán entablar ante el Alcalde los particulares agraviados por toda resolución u omisión de éste o de otros funcionarios que estimen ilegales. Posteriormente, se establece el procedimiento que debe seguirse ante la Corte de Apelaciones respectiva; 15º) Que, sentado lo anterior, correspo nde dilucidar cual es la naturaleza jurídica de las boletas de citación reclamadas, a la luz de las disposiciones mencionadas. Del examen de los documentos se desprende que se trata, simplemente, de comunicaciones dirigidas por un inspector municipal, por medio de las cuales se informa de la obligación de concurrir en una determinada fecha ante el Juzgado de Policía Local respectivo respecto de infracciones que, a juicio del mismo personero, se habrían producido con ocasión de la instalación de dos letreros publicitarios y el no pago de los derechos que de ello derivarían, según determinada interpretación del Nº5 del artículo 41 de la Ley de Rentas Municipales; 16º) Que, así, los actos de que se reclama no constituyen sino simples comunicados o comunicaciones e incluso podrían calificarse de citaciones al Juzgado de Policía Local. Se trata, en consecuencia, de actos que no caben dentro de los que contiene el artículo 12 de la Ley de Municipalidades, cuyo común denominador es que resuelven alguna situación, con carácter de obligatoriedad, según se desprende de dicha norma y de su relación con la letra b) del artículo 140 del mismo texto, que exige que haya agravio e ilegalidad. Las mencionadas citaciones, como ya se consignó, sólo notifican de una obligación, señalando un plazo para concurrir al Juzgado de Policía Local, proceder que no merece ningún reproche de ilegalidad, sino por el contrario, se trata de actos totalmente apegados a la ley y, además, inocuos, pues no dañan los intereses de la Empresa recurrente, ni los pone siquiera en riesgo, ya que ésta tendrá la opción de enfrentar la materia de fondo, esto es, el cobro que se pretende, ante los Tribunales de justicia, que constituyen la vía correcta para discutir dicha materia; 17º) Que, de este modo, en el presente caso la empresa recurrente equivocó la acción, pues no debió impugnar de ilegalidad simples citaciones a comparecer ante un tribunal, porque ellas no definían el fondo del asunto, sino que tan sólo contenían el criterio del funcionario que las expidió, en orden a que se vulneraba la ley manteniendo letreros publicitarios sin haber cancelado previamente determinados derechos, y por ello puso el asunto en conocimiento del tribunal competente, de donde surge que en tal evento, era en dicha sede en la que debi 3 sostener su predicamento en orden a la improcedencia del cobro. En cualquier caso, cabe señalar que el reclamo de ilegalidad debió entablarse en contra de la actuación que determinó la procedencia de dicho cobro; 18º) Que, en estas condiciones, la conclusión evidente de lo que se ha venido reflexionando consiste en que, aunque esta Corte de Casación estimare que lo resuelto por los jueces del fondo pudiera haber vulnerado la normativa que se estimó infringida por el recurso de nulidad formal, tales infracciones carecerían de influencia sustancial en lo dispositivo de la sentencia porque, como se ha visto, el fundamento del rechazo del reclamo de ilegalidad consistió en la extemporaneidad del mismo, por las razones que ya quedaron estampadas previamente. Si esta Corte estimara que dicha decisión constituye un yerro de derecho y anulara el fallo, de todas maneras no podría acoger en la sentencia de reemplazo que tendría que dictar, el reclamo deducido, porque como se precisó, éste no fue dirigido contra alguna resolución u omisión susceptibles de ser reclamadas por la vía del recurso establecido en el artículo 140 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, al haberse entablado respecto de citaciones cursadas a particulares para que concurrieran a un ente jurisdiccional a enfrentar una acusación de infracción a una norma de la Ley de Rentas Municipales; 19º) Que, sin perjuicio de lo dicho, este Tribunal estima del caso señalar que la materia en discusión ha sido resuelta en numerosos asuntos en que se ha discutido el mismo problema, esto es, si corresponde pagar derechos municipales por propaganda llevada a cabo por particulares, emplazada en bienes de propiedad privada, para ser vista u oída desde la vía pública. Frente a ello, su parecer inalterable y que ha motivado el acogimiento de varios recursos sobre el particular, ciertamente cuando han sido correctamente interpuestos en cuanto a su formalidad, que como se dijo, no ha sido el caso es que no procede dicho pago. En efecto, la correcta doctrina para esta Corte Suprema consiste en que no corresponde el pago del referido derecho por no existir una contraprestación de parte del municipio. Así, jurídicamente no es procedente la cancelación pretendida porque en este caso no hay una contraprestación, y en tal evento el cobro pretendido se transforma en un verdadero impuesto y los tributos, conforme lo dispone la Carta Fundamental sólo pueden imponerse por ley. Además, cabe recordar en este punto que la iniciativa para "Imponer, suprimir, reducir o condonar tributos de cualquier clase o naturaleza, establecer exenciones o modificar las existentes, y determinar su forma, proporcionalidad o progresión" corresponde al Presidente de la República (artículo 62 del texto constitucional). Por otro lado, la Constitución del Estado garantiza la igual repartición de los mismos en proporción a las rentas o en la progresión que fije la ley, estableciendo además que no pueden crear tributos desproporcionados o injustos. Esto es, en síntesis, lo que invariablemente se ha venido resolviendo por esta Corte Suprema, en un criterio que no puede plasmar en la presente sentencia, porque el reclamo de ilegalidad de que se trata no fue correctamente intentado, ya que no se reclamó de la resolución original, como correspondía, sino que de dos comunicaciones totalmente inocuas, carentes de contenido sustantivo; 20º) Que, en tales condiciones, la presente nulidad de fondo no puede prosperar. De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se declara que se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fs.70, contra la sentencia de primero de agosto del año dos mil tres, escrita a fs.63. Regístrese y devuélvase, con sus agregados. Redacción a cargo del Abogado Integrante Sr. Fernández. Rol Nº 3742-2003. Pronunciado por la Tercera Sala, integrada por los Ministros Sr. Ricardo Gálvez; Sr. Domingo Yurac; Sr. Humberto Espejo y Sr. Adalis Oyarzún; y el Abogado Integrante Sr. José Fernández. No firma el Sr. Fernández, no obstante haber concurrido a la vista del recurso y acuerdo del fallo por estar ausente. Autorizado por el Secretario Sr. Carlos Meneses Pizarro.