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viernes, 29 de abril de 2022

El procedimiento de reclamo de multa sanitaria no es el medio idóneo para solicitar la nulidad de derecho público de la decisión administrativa que impone una multa sanitaria.

Santiago, seis de abril de dos mil veintidós. Vistos: En estos autos Rol Ingreso Corte N° 58.331-2021, procedimiento sumario sobre reclamo de multa sanitaria, caratulados “Sociedad de Recaudación y Pagos de Servicios Limitada con Seremi de Salud del Bío Bío”, por sentencia de diecisiete de junio de dos mil veinte, el Segundo Juzgado Civil de Concepción rechazó la reclamación en todas sus partes. Apelada la decisión por la actora, la Corte de Apelaciones de dicha ciudad la confirmó, por resolución de veintiuno de julio de dos mil veintiuno. En contra de este último fallo, la parte reclamante dedujo recurso de casación en el fondo. Se trajeron los autos en relación. Considerando: 


Primero: Que el recurso de nulidad sustancial denuncia la infracción de los artículos 6° y 7° de la Constitución Política de la República, conjuntamente con el artículo 171 del Código Sanitario, citando al efecto la sentencia de esta Corte Rol N°18.204-2019 que, asegura, resolvió que el reclamo de multa sanitaria es el medio idóneo para solicitar la nulidad de derecho público de la decisión administrativa que impone una multa sanitaria, lo cual trae consigo que los argumentos de los sentenciadores del grado, para el rechazo de la  reclamación son errados. En efecto, el fallo recurrido resuelve en infracción a la garantía constitucional del debido proceso, porque se niega de forma ilegítima el conocimiento de una acción procedente, como es la nulidad de derecho público. A continuación, reitera los argumentos en que se sustenta aquella acción, esto es, la falta de fundamentación de la resolución sancionatoria, en tanto ésta no analiza las pruebas y descargos de su parte, como también incurre en una ausencia de vinculación entre los hechos constatados y las normas en que se fundan las infracciones. 


Segundo: Que, concluye, la influencia de los señalados vicios en lo dispositivo del fallo resultó ser sustancial, por cuanto provocó que sufriera un perjuicio económico injustificado, al hallarse obligada al pago de una multa que se funda en un acto administrativo que carece de la debida motivación. 


Tercero: Que, por Resolución N°17BS1452, dictada por la demandada el 31 de julio de 2017, se aplicó a la actora una multa de 200 Unidades Tributarias Mensuales, por la infracción del artículo 21 del Decreto Supremo N°40, del año 1969, del Ministerio del Trabajo y los artículos 7°, 8°, 36, 37, 44 y 48 del Decreto Supremo N°594, del año 1999, del Ministerio de Salud, en razón de los hechos ocurridos el 29 de julio, fecha en la cual el  trabajador Pablo Ramírez, quien recibía recaudación de dineros, fue atacado con un artefacto incendiario, por dos personas que introdujeron una manguera con bencina por la ventanilla de la caseta donde se hallaba, lo rocían y lo encienden, quedando envuelto en llamas, para luego ser rescatado por trabajadores del supermercado vecino. Las observaciones de la autoridad sanitaria consisten en la falta de un procedimiento de trabajo seguro en caso de asalto; ausencia de registro de capacitación respecto del procedimiento específico de asaltos; falta de supervisión; falta de guardia de seguridad propio de la empresa; diseño de cabina inadecuada para el tipo de riesgo; extintor de difícil activación, por cuanto el trabajador se quemaba las manos al utilizarlo y no había red seca; carencia de registro de capacitación sobre manejo y uso de extintores; vía de evacuación obstaculizada con baranda metálica a la salida de la cabina e incumplimiento de la obligación de informar a los trabajadores los riesgos específicos de su labor, puesto que solamente se dio información sobre temas generales. 


Cuarto: Que la empresa sancionada dedujo el reclamo regulado en el artículo 171 del Código Sanitario, alegando en el acto administrativo sancionatorio una infracción al deber de motivación, por cuanto se limita a mencionar las entrevistas y antecedentes entregados, pero sin analizarlos, para luego narrar los hechos, que tiene por acreditados y enumerar la normativa que estima infringida. En este sentido, esgrime que existe una incongruencia entre los hechos constitutivos de la infracción y las normas citadas como infringidas, por cuanto no es cierto que falte un procedimiento seguro en caso de asalto, dado que ellos se preparan cada 2 años y son enviados a Carabineros de Chile para su revisión. En este caso, se trata de una caja auxiliar en un lugar público, en pasillos de supermercado, de modo que es imposible que pueda tener vigilantes privados, puesto que debiesen estar fuera de la caja auxiliar, lo cual significa contrariar la ley. Respecto de los obstáculos y amplitud de pisos y pasillos, explica que no fueron circunstancias cuestionadas en el sumario, a pesar de lo cual la reclamada estimó que el solo hecho de que la vía de evacuación habría estado obstaculizada, sería constitutivo de infracción a 3 normas, esto es, los artículos 7°, 8° y 37 del Decreto Supremo N°594, en circunstancias que, en concepto de la actora, esta conducta sólo se encuadra en el artículo 37. Añade que nunca se habló de malas condiciones de los elementos o instalaciones del lugar y, sin perjuicio, la resolución de multa reprochó el diseño de la cabina por el tamaño de la ranura, materia que no fue objeto del sumario. Sobre el extintor, asevera que sí había uno, razón por la cual no es efectiva la imputación relacionada con la carencia de medidas para prevenir incendios. Al respecto, la resolución refiere la falta de capacitación sobre su uso y manejo, lo que demuestra que el elemento sí existía y deja en evidencia, por tanto, una confusión entre la presencia del extintor y las dificultades para su uso, configurándose así una infracción del principio non bis in ídem, dado que se le atribuye la infracción a los artículos 44 y 48 del Decreto Supremo N°594, por hechos que sólo se ajustan a la última de estas normas. Estima, en consecuencia, que procede la declaración de nulidad de derecho público, por infracción a los principios de juridicidad y legalidad, en razón de la contravención a la obligación de motivación, lo cual trae consigo que el acto administrativo no se sujetó a la forma prescrita por la ley, afectando así sus garantías constitucionales de debido proceso y defensa jurídica. Por estos motivos, pide se anule la resolución de multa. En complementación del reclamo, expresa que por los mismos hechos se le cursó una infracción por la Dirección del Trabajo, cuyo reclamo fue acogido parcialmente,  circunstancia que deriva en que no corresponde que la Seremi de Salud la multe por la transgresión al artículo 21 del Decreto Supremo N°40, en tanto el Tribunal Laboral dejó sin efecto ese castigo, en lo relativo a no informar a los trabajadores sobre los riesgos, misma situación que se dio en relación a la vulneración del artículo 37 del mismo cuerpo normativo, relacionado con no suprimir factores de peligro. 


Quinto: Que el fallo de primer grado, luego de reproducir los hechos contenidos en la resolución de multa, razona que, atendido el mérito del acta de fiscalización, no puede sino determinarse que tales supuestos fácticos, que motivaron la sanción que se impugna, se encuentran comprobados en el sumario sanitario, de acuerdo a las normas del Código del ramo. Al respecto, debe recordarse que el Código Sanitario contiene una norma probatoria especial contenida en el artículo 166, que establece que bastará para dar por establecida la existencia de una infracción a las leyes y reglamentos sanitarios, el testimonio de dos personas contestes en el hecho y sus circunstancias, o el acta que levante el funcionario del Servicio al comprobarla. En el caso de autos, el acta levantada por el funcionario fiscalizador resulta, por tanto, suficiente para establecer los hechos que motivaron el castigo pecuniario, los cuales no fueron desvirtuados de modo alguno por la reclamante, pues ninguna prueba se rindió en contrario. En cuanto a si los hechos constituyen efectivamente una infracción a las leyes o reglamentos sanitarios, consta de los artículos 21 del Decreto Supremo N° 40, del año 1969, del Ministerio del Trabajo y artículos 7°, 8°, 36, 32, 44 y 48 del Decreto Supremo N°594, del año 1999, del Ministerio de Salud, que los hechos constatados por los cuales se cursó infracción están comprendidos en las normas que se han indicado. En relación a la nulidad de derecho público alegada, resulta del todo pertinente tener presente lo dispuesto en el inciso primero del artículo 171 del Código Sanitario que dispone: “De las sanciones aplicadas por el Servicio Nacional de Salud podrá reclamarse ante la justicia ordinaria civil, dentro de los cinco días hábiles siguientes a la notificación de la sentencia, reclamo que se tramitará en forma breve y sumaria.” Como se ha razonado, la disposición pone en evidencia que la intención del legislador fue consagrar en forma específica el derecho a reclamar de la sanción impuesta por la autoridad sanitaria, esto es, que cada vez que el sancionado estime procedente, o no esté conforme con las sanciones aplicadas, le asiste el legítimo derecho a reclamar a través de un proceso sumario, de modo tal que la acción que concede la legislación sanitaria es aquella que por su naturaleza requiere de un procedimiento rápido con el fin de que el pronunciamiento sea eficaz, según lo mandata el artículo 680 del Código de Procedimiento Civil. Por el contrario, la acción de nulidad de derecho público encuentra su fundamento constitucional en lo previsto en el artículo 7º de la Constitución Política de la República, disposición de rango superior que mandata que los órganos del Estado deben actuar válidamente previa investidura regular de sus integrantes dentro de su competencia y en la forma que prescribe la ley. Además, todo acto que contravenga lo precedentemente señalado es nulo y origina responsabilidades y sanciones que la ley señala. En consecuencia, los artículos 161 y siguientes del Código Sanitario norman un procedimiento administrativo especial tendiente a perseguir la responsabilidad administrativa que cabe a todo individuo que contravenga la legislación sanitaria. En dicho procedimiento se evidencian presupuestos especiales que deben ser respetados u observados por la autoridad sanitaria, de modo que cualquier contravención a dicha normativa puede ser cuestionada en sede judicial mediante un procedimiento de lato conocimiento, tendiente a investigar la necesidad de declarar la nulidad del acto administrativo.  De acuerdo a lo razonado, las cuestiones alegadas por la reclamante en relación a la nulidad de derecho público han de ser ventiladas en un procedimiento ordinario o de lato conocimiento y resulta del todo impertinente que se sometan a un procedimiento sumario como lo es el de marras. Todo lo anterior conduce, necesariamente al rechazo de la demanda, en sentencia que es confirmada, sin modificaciones, por la Corte de Apelaciones de Concepción. 


Sexto: Que, entrando al análisis del recurso deducido, corresponde tener presente, en primer lugar, que la alegación de nulidad de derecho público, por la causal de falta de motivación, es el instrumento que la parte emplea para, finalmente, argumentar que no incurrió en las infracciones que le fueron imputadas, de modo que la decisión condenatoria sería únicamente consecuencia de la carencia de fundamentos en la resolución sancionatoria, que no analizó adecuadamente las probanzas rendidas. 


Séptimo: Que, de lo anterior, se colige que, mediante la interposición del recurso, aquello que realmente se intenta es variar los hechos del proceso, por la vía de señalar que ellos no estarían debidamente acreditados en el sumario administrativo, en circunstancias que la sentencia establece de manera clara precisamente lo contrario, indicando de forma precisa que se arriba a tal conclusión a la luz del acta de fiscalización y teniendo en cuenta la norma contenida en el artículo 166 del Código del ramo. En este sentido, la variación de los hechos establecidos es una cuestión ajena a un arbitrio de esta especie, destinado a invalidar una sentencia en los casos expresamente establecidos por la ley. De este modo, a través del recurso de casación se analiza la legalidad de una sentencia, lo cual significa que se realiza un escrutinio respecto de la aplicación correcta de la ley y el derecho, pero los hechos, como soberanamente los han dado por probados o sentados los jueces del fondo, no pueden modificarse por esta Corte, a menos que se haya denunciado y comprobado la efectiva infracción de normas reguladoras del valor legal de la prueba, cuyo no es el caso de autos, puesto que en el arbitrio de nulidad no se denuncia la transgresión de ningún precepto que revista dicho carácter. 


Octavo: Que lo anterior es trascendente, por cuanto provoca que los hechos asentados en la sentencia recurrida resulten inamovibles para este Tribunal de Casación, de modo que el recurso entablado, en tanto se construye contra ellos, no podrá prosperar. 


Noveno: Que, a continuación, también resulta de la mayor relevancia destacar que la actora afirma que esta  Corte, a través de la decisión pronunciada en autos Rol N°18.204-2019 habría “ratificado expresamente que el procedimiento de reclamo de multa sanitaria es el idóneo para solicitar la nulidad” de derecho público, en circunstancias que tal afirmación no se contiene en la resolución citada. En efecto, dicha sentencia recae sobre una acción de nulidad de derecho público, donde lo buscado era la anulación de una resolución sancionatoria, dictada por la Seremi de Salud, frente a lo cual esta Corte indicó que “La denominada 'acción de nulidad de derecho público' por la doctrina y aceptada por la jurisprudencia, es entonces, toda acción contencioso administrativa encaminada a obtener, por parte de un tribunal de la República, la anulación de un acto administrativo. Esta acción contencioso administrativa o acciones contencioso administrativas, pueden establecerse por el legislador para situaciones concretas y respecto de materias determinadas, -como es el caso de los casi doscientos procedimientos de reclamo contra la aplicación de sanciones administrativas-, así como lo es también el contemplado en el artículo 171 del Código Sanitario, denominado reclamo de multa sanitaria, que establece un procedimiento de reclamo contra las multas impuestas por la autoridad sanitaria. Cuando existe una acción contenciosa administrativa: 'De nulidad de derecho  público' contemplada en la ley, se aplica ésta y con el procedimiento allí establecido, y no otra. Sin embargo, si la ley no contempla ningún procedimiento o acción especial para impugnar el acto administrativo solicitando su anulación, se puede utilizar el procedimiento ordinario. En el presente caso, lo que se solicita es la nulidad de derecho público del acto administrativo que aplica una multa por una supuesta infracción de la normativa sanitaria y que ha sido dictada por la autoridad sanitaria, y por lo tanto, de acuerdo a lo que se ha venido explicando, el procedimiento de reclamo de las multas impuestas por la autoridad sanitaria es el contemplado en los artículos 171 y siguientes del Código Sanitario y no el ordinario” A la luz de este razonamiento, la decisión concluye que “la ilegalidad del acto debió reclamarse conforme al procedimiento que la ley contempló para este tipo de situaciones y no mediante una acción genérica de impugnación como la intentada”. En otras palabras, aquello asentado por esta Magistratura es que la ilegalidad de un acto administrativo debe ser solicitada a través de la acción especial destinada legalmente al efecto, pero no a través del ejercicio de una segunda acción – de nulidad de derecho público – dentro del mismo  procedimiento, sino como parte de la argumentación de aquella vía especial. En este sentido, si bien el argumento vertido por los sentenciadores del grado no coincide plenamente con aquel que se viene expresando, tal yerro no reviste influencia alguna en lo dispositivo del fallo, por cuanto precisamente la acción ejercida – el reclamo regulado por el artículo 171 del Código Sanitario – es aquella en el marco de la cual la actora alegó la existencia del vicio de falta de motivación que fue, a la postre, descartado por los sentenciadores del grado. 


Décimo: Que, en este escenario, el recurso deducido necesariamente debe ser rechazado, según se dirá. Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo interpuesto en contra de la sentencia de veintiuno de julio de dos mil veintiuno, dictada por la Corte de Apelaciones de Concepción. Regístrese y devuélvase. Redacción a cargo de la Ministra señora Vivanco. Rol N° 58.331-2021. Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros (as) Sra. Ángela Vivanco M., Sra. Adelita Ravanales A., Sra. Eliana Quezada M. (s) y por los Abogados Integrantes Sr. Enrique Alcalde R. y Sra. María Angélica Benavides C. No firman, no obstante  haber concurrido al acuerdo de la causa, la Ministra Sra. Quezada por haber concluido su período de suplencia y la Abogada Integrante Sra. Benavides por no encontrarse disponible su dispositivo electrónico de firma.  Pronunciado por la Tercera Sala de la Corte Suprema integrada por los Ministros (as) Angela Vivanco M., Adelita Inés Ravanales A. y Abogado Integrante Enrique Alcalde R. Santiago, seis de abril de dos mil veintidós. En Santiago, a seis de abril de dos mil veintidós, se incluyó en el Estado Diario la resolución precedente. 


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ADVERTENCIA: Si se trata de una sentencia de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
Mario Aguila
MARIO AGUILA, editor.