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jueves, 3 de octubre de 2013

Derecho administrativo sancionador aplica normas de prescripción de faltas del derecho penal.

Santiago, diecisiete de junio de dos mil trece.

Visto y teniendo presente:

PRIMERO: Que en este juicio sumario de reclamación de multa, seguido por Laboratorios Recalcine S.A. en contra del Instituto de Salud Pública de Chile, el demandante recurre de casación en el fondo en contra de la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago que confirmó la de primer grado que había rechazado la acción deducida.

Los hechos que fundaron la demanda se hicieron consistir en que se aplicó a la demandante una multa ascendente a 400 U.T.M. con motivo de un sumario sanitario iniciado en su contra por la autoridad demandada, debido a la denuncia presentada por Bayer S.A., el 6 de enero de 2009, relacionada con el incumplimiento del D.S. N° 1876/95 en cuanto a la promoción y publicidad de productos farmacéuticos, específicamente en lo que respecta a Femelle 20 comprimidos recubiertos, la que se vincula con unas publicaciones científicas de agosto de 2008. Explica que recién el 7 de mayo de 2009, esto es, más de nueve meses después de los hechos, se instruyó sumario en contra de su parte. Fundamenta su reclamación, en primer lugar, en la prescripción de la acción persecutoria infraccional, pues se trata de una falta que se rige por las disposiciones del Código Penal, cuyo artículo 94 señala un término de 6 meses para dicho fin; y, en subsidio, en que no existe la infracción que se le imputa.
Cabe señalar que la sentencia de primera instancia desestimó la reclamación, fundada en que el plazo de prescripción aplicable es el de 5 años establecido en el Código Civil y en que la infracción reprochada a la actora sí se produjo.
En contra de dicha decisión el actor dedujo recurso de apelación, a propósito de cuyo conocimiento una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago la confirmó.
SEGUNDO: Que el recurso de casación en el fondo denuncia la infracción de los artículos 174 del Código Sanitario, 94 del Código Penal y 19 al 24 del Código Civil. Respecto del citado artículo 174, manifiesta que las infracciones a las disposiciones sanitarias que no tengan señalada una sanción especial se castigan con multa, de lo que colige que constituyen faltas y, en consecuencia, han debido aplicarse a su respecto los principios ordenadores del Derecho Penal y que al no hacerlo así se vulnera la justicia distributiva, pues se da un trato más gravoso al administrado que al delincuente. En lo vinculado con los artículos 19 al 24 del Código Civil, explica que las faltas no se encuentran reguladas expresamente en materia civil, por lo que, de acuerdo a los elementos de interpretación lógico y sistemático, se ha debido concluir que su tratamiento debe regirse por la normativa penal; al no haberse razonado de esta manera estima que se han interpretado erróneamente las normas del Código Civil sobre la materia y se ha obviado su tenor, su sentido natural y obvio, sin que se recurriera además al espíritu del legislador. Por último, estima quebrantado el artículo 94 del Código Penal pues debió aplicarse al caso de autos y no lo fue, toda vez que, sea que se trate de una sanción penal o de una administrativa, en ambos casos existe una manifestación del ius puniendi del Estado.
TERCERO: Que para una adecuada inteligencia de este asunto cabe tener presente los siguientes hechos, que se tuvieron por acreditados por los jueces del fondo:
a.- Que el actor dispuso la promoción a profesionales de los productos farmacéuticos denominados Femelle 20 comprimidos recubiertos, registro sanitario N° F-15373/06, y Femelle comprimidos recubiertos, registro sanitario N° F-13324/08;
b.- Que los dos medicamentos citados tenían un registro sanitario correspondiente a anticonceptivo oral;
c.- Que el Instituto de Salud Pública sancionó al actor con una multa ascendente a 600 Unidades Tributarias Mensuales, mediante Resolución Exenta N° 5339 de 6 de noviembre de 2009, por haber contravenido los artículos 91, 100, 102 y 103 del D.S. N° 1876/95;
d.- Que el material promocional relativo a los productos farmacéuticos investigados contenía términos o expresiones que podían inducir a equivocación o engaño; y que además omitían las advertencias o efectos colaterales, peligros y limitaciones que podría provocar su ingesta;
e.- Que los hechos constitutivos de la infracción ocurrieron en agosto de 2008, en tanto que se ordenó instruir el sumario sanitario del caso el 7 de mayo de 2009.
Por último, es del caso dejar asentado que la propia reclamante y recurrente de casación reconoce que la multa que le ha sido impuesta encuentra su origen en una denuncia efectuada por Bayer S.A. ante el Instituto de Salud Pública, con fecha 6 de enero de 2009.
CUARTO: Que el análisis de la materia en referencia debe iniciarse desestimando toda posición que propugne la imprescriptibilidad de las infracciones y sanciones administrativas respecto de aquellas situaciones donde la ley correspondiente no haya establecido, de manera expresa, un plazo determinado para que opere la prescripción.
Como lo ha afirmado reiteradamente esta Corte, refiriéndose al tema, la prescripción extintiva constituye un principio general de derecho, que adquiere presencia plasmándose positivamente en todo el espectro de los distintos ordenamientos jurídicos, resultando excluida sólo en aquellos casos donde por ley, o atendida la naturaleza de la materia, se establece la imprescriptibilidad de las acciones.
Ella representa, en efecto, junto a otras instituciones como la caducidad, los plazos, el abandono del procedimiento y la preclusión, una manifestación determinante en el ámbito de las relaciones jurídicas del factor tiempo.
Mediante la prescripción extintiva se propende al resguardo del orden social y a la seguridad, estabilidad y consolidación de las relaciones jurídicas. De allí que juristas como Savigny hayan afirmado que se trata de una de las instituciones más importantes y saludables en el campo del derecho; y que se haya agregado que resulta condición insustituible para la tranquilidad colectiva, desde que, sin ella, la sociedad sería un caos o un estado de conflicto permanente.
QUINTO: Que aceptándose, entonces, como premisa, que aun en el silencio de la ley -como ocurre en la especie– las infracciones y sanciones administrativas han de someterse a los efectos jurídicos de la prescripción, corresponde determinar la modalidad del plazo o extensión del tiempo con que cuenta la Administración para ejercer las acciones destinadas a fiscalizar y sancionar los ilícitos ubicados en el ámbito de su potestad represiva.
SEXTO: Que semejante cuestión se encuentra íntimamente vinculada con la naturaleza de las sanciones administrativas y del Derecho Administrativo Sancionador, bajo cuyo imperio aquéllas se aplican por la Administración.
Se entiende que el Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal tienen origen común en el ius puniendi único del Estado, del cual constituyen manifestaciones específicas tanto la potestad sancionatoria de la Administración como la potestad punitiva de los Tribunales de Justicia.
De esta similitud se desprende, como consecuencia, la posibilidad de aplicar supletoriamente, en el ámbito de las sanciones administrativas, algunos de los principios generales que informan al Derecho Penal.
SÉPTIMO: Que corresponde desestimar, asimismo, la opinión –que también suele sustentarse– proclive a aplicar supletoriamente en el Derecho Administrativo Sancionador el plazo de cinco años establecido en el artículo 2515 del Código Civil para la prescripción de largo tiempo, propia de las acciones ordinarias vinculadas al derecho de las obligaciones, tanto por la distinta naturaleza que ostentan las acciones relativas al ámbito sancionatorio –de indiscutible pertenencia al campo del Derecho Público– y aquéllas que sirven para salvaguardar las acreencias del derecho común, inspiradas en principios jurídicos pertenecientes al orden privado y reguladas en dicho Código, como si se atiende a los fundamentos sobre los que reposa el instituto de la prescripción extintiva.
En efecto, para que ésta pueda operar deben conjugarse dos factores: Por un lado, el transcurso del tiempo; y, por el otro, la inactividad del acreedor, cuya desidia en la cautela de su derecho es castigada por el legislador con la prescripción de la acción pertinente.
Desde esta última perspectiva, no parece razonablemente justificada la sujeción de ambas clases de acciones al plazo común de prescripción de cinco años prevista en el Código Civil, puesto que no es dable exigir el mismo grado de diligencia y esmero en el resguardo de sus intereses a personas con patrones medianos de cultura, como son, en general, los destinatarios del derecho común, que a los órganos de la Administración institucionalmente encargados de ejercer las potestades sancionatorias, cuyos integrantes necesariamente deben contar con capacidades, destrezas y recursos jurídicos, materiales y tecnológicos adecuados para cumplir, con oportunidad, el mandato que la ley les impone, en orden a fiscalizar y perseguir las conductas que transgreden el ordenamiento administrativo, en procura de su adecuada sanción.
La conclusión que de ello se sigue no puede ser otra que los agentes fiscalizadores en lo administrativo deben contar con un régimen general de plazos más exiguos en el ejercicio de sus funciones de supervisión, que los que el ordenamiento reconoce al acreedor común para la cautela de sus derechos.
OCTAVO: Que desde la perspectiva con que se ha venido analizando el tema en cuestión no resulta jurídicamente acertado postular, respecto de las acciones destinadas a sancionar infracciones administrativas, de clara adscripción al derecho público punitivo, la aplicación del artículo 2497 del Código Civil, según el cual las reglas relativas a la prescripción establecidas en ese cuerpo normativo –entre las que se cuenta el artículo 2515– se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, pues por su ubicación dentro del Código Civil, en el Título XLII con que se clausura su Libro Cuarto que trata “De las Obligaciones en general y de los Contratos”, no cabe duda de que el mencionado precepto se encuentra referido únicamente a las obligaciones que se originan en las fuentes indicadas por los artículos 1437 –con que se inicia precisamente el Libro Cuarto del Código– y 2284. Esto es, a las obligaciones que nacen de los contratos, de los cuasicontratos, de los delitos y cuasidelitos –de índole civil– y de la ley, los que, esencialmente, pertenecen al derecho privado o común, como ha tenido oportunidad de señalarlo esta Corte al conocer de acciones sobre responsabilidad patrimonial del Estado por actuaciones ilícitas de sus agentes u originadas en declaraciones de nulidad de derecho público.
NOVENO: Que en el orden de los principios rectores de los razonamientos desarrollados precedentemente, no corresponde dar cabida a las argumentaciones que, a veces, suelen aducirse acerca de que un plazo de prescripción de seis meses resultaría demasiado breve para sanciones relativas a contravenciones que afectan a bienes jurídicos de trascendencia en el ámbito social y económico. Consideración que, resultando plausible, es resorte del legislador, el cual cuenta para ello con dos vías: establecer, con carácter general, una gradación en los plazos de prescripción, relacionada la gravedad de las infracciones; o bien, fijar en la ley particular un término de prescripción acorde con la entidad de las contravenciones a sancionar.
DÉCIMO: Que al término de las reflexiones anteriores no cabe sino concluir, en congruencia con las ideas en ellas expresadas –que han sido, en lo esencial, compartidas por la jurisprudencia reiterada de esta Corte– que, en ausencia de una regla específica sobre el punto, las infracciones y sanciones administrativas deben prescribir en el plazo de seis meses, establecido para las faltas en los artículos 94 y 97 del Código Penal.
DÉCIMO PRIMERO: Que asentado lo anterior, cabe consignar a continuación que el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil dispone que para que se justifique la anulación de un fallo por la vía de la casación en el fondo es indispensable que la sentencia objeto de este recurso no sólo haya sido pronunciada con infracción de ley, sino que ésta haya influido sustancialmente en lo dispositivo de la misma.
La última exigencia antes anotada implica que, no obstante constatarse la comisión de un error de derecho en la sentencia impugnada por casación, el recurso habrá de ser desestimado si, en el evento de no haberse incurrido en la infracción de ley, la decisión del asunto habría sido la misma.
DÉCIMO SEGUNDO: Que si bien la sentencia en examen desestimó en el caso de autos aplicar el término de prescripción de seis meses contemplado en el artículo 94 del Código Penal, lo cierto es que, aun en el evento de hacer uso de esta última norma, se habría arribado a la misma decisión a que llegaron los sentenciadores de la instancia.
En efecto, del examen de los antecedentes es posible constatar que entre la fecha en que acaeció el hecho constitutivo de la infracción –agosto de 2008- y la de presentación de la denuncia que dio origen al procedimiento administrativo sancionatorio (6 de enero de 2009); y entre ésta y la de inicio del sumario sanitario respectivo -7 de mayo de 2009- no transcurrió el plazo de seis meses a que aluden los citados artículos 94 y 97 del Código Penal, de modo que no ha existido una inactividad de parte del órgano público que deba ser castigada con la prescripción de la acción pertinente.
DÉCIMO TERCERO: Que, por consiguiente, resulta manifiesto que el error en que incurrió el fallo al desestimar la aplicación del artículo 94 del Código Penal no tiene influencia sustancial en lo dispositivo de la sentencia, de lo que se deduce que el recurso de casación en el fondo interpuesto adolece de manifiesta falta de fundamento, por lo que no puede prosperar.

Por estas consideraciones y de conformidad además con lo dispuesto en el artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fojas 88 en contra de la sentencia de veintiocho de septiembre de dos mil doce, escrita a fojas 85.

Se previene que el Ministro Sr. Pierry concurre al rechazo del recurso de nulidad sustancial, por cuanto estima que la sentencia recurrida no incurre en los vicios denunciados, por las siguientes consideraciones:
1º) Que en el presente caso no es aplicable la prescripción de seis meses que, respecto de las faltas, contempla el artículo 94 del Código Penal. En efecto, la sola circunstancia de que la infracción conlleve una sanción pecuniaria no transforma ese ilícito en una falta penal o deba reputársele como tal, toda vez que esta sanción es, según el artículo 21 del mismo Código, una pena común para los crímenes, simples delitos y también para las faltas.
2º) Que si bien la potestad sancionadora de la Administración forma parte del denominado "Ius Puniendi del Estado", no es menos cierto que la sanción administrativa es independiente de la sanción penal, por lo que debe hacerse una aplicación matizada de los principios del derecho penal en materia de sanción administrativa, no siendo razonable aplicar el plazo de prescripción de las faltas, porque al ser una prescripción de corto tiempo -seis meses- resultaría eludida la finalidad del legislador de dar eficacia a la Administración en la represión de estos ilícitos y la sanción contemplada en la ley carecería de toda finalidad preventiva general.
3º) Que esta independencia entre la sanción administrativa y la sanción penal queda claramente establecida si se considera que la primera puede afectar a las personas jurídicas, en cambio en la legislación penal chilena ella resulta excepcional.
4°) Que la independencia existente entre sanción penal y administrativa se ve confirmada por lo dispuesto en el artículo 20 del Texto Punitivo, el cual preceptúa que: “No se reputan penas, la restricción o privación de libertad de los detenidos o sometidos a prisión preventiva u otras medidas cautelares personales, la separación de los empleos públicos acordada por las autoridades en uso de sus atribuciones o por el tribunal durante el proceso o para instruirlo, ni las multas y demás correcciones que los superiores impongan a sus subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinal o atribuciones gubernativas” (destacado nuestro). En efecto, la última parte del precepto resaltado reconoce que las sanciones aplicadas por la Administración, en el ejercicio de sus funciones, no tienen el carácter de penas penales y, en consecuencia, no pueden aplicarse a su respecto las normas previstas en el Código Penal.
Que, en el mismo sentido, el inciso primero del artículo 120 del Estatuto Administrativo establece que: “La sanción administrativa es independiente de la responsabilidad civil y penal y, en consecuencia, las actuaciones o resoluciones referidas a ésta, tales como el archivo provisional, la aplicación del principio de oportunidad, la suspensión condicional del procedimiento, los acuerdos reparatorios, la condena, el sobreseimiento o la absolución judicial no excluyen la posibilidad de aplicar al funcionario una medida disciplinaria en razón de los mismos hechos. Si se le sancionare con la medida de destitución como consecuencia exclusiva de hechos que revisten caracteres de delito y en el proceso criminal hubiere sido absuelto o sobreseído definitivamente por no constituir delito los hechos denunciados, el funcionario deberá ser reincorporado a la institución en el cargo que desempeñaba a la fecha de la destitución o en otro de igual jerarquía. En este caso conservará todos sus derechos y beneficios legales y previsionales, como si hubiere estado en actividad”, norma que si bien está referida al ámbito funcionarial, constituye una manifestación clara de la separación entre sanción penal y administrativa.
5º) Que, además, aceptar la prescripción de seis meses para la aplicación de la sanción administrativa atenta contra la debida relación y armonía que debe guardar la legislación, ya que no resulta coherente que la acción disciplinaria por responsabilidad administrativa de los funcionarios públicos prescriba en cuatro años, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 158 del Estatuto Administrativo y 154 del Estatuto Administrativo para Funcionarios Municipales y, en cambio, tratándose de la acción sancionatoria dirigida contra particulares, prescriba en el plazo de seis meses.
6º) Que al no existir una norma especial de extinción de esta clase de acciones, sólo cabe acudir a las normas generales del derecho común y dentro del ámbito civil y, en ese entendido, cabe hacer aplicación a la regla general de prescripción extintiva de cinco años a que se refiere el artículo 2515 del Código Civil, con lo cual, ninguno de los hechos denunciados como constitutivos de infracciones a la reglamentación sanitaria se hallan prescritos.
7º) Que, finalmente, conviene destacar que la aplicación de la normativa del ordenamiento ordinario en materia de prescripción de las acciones que aquí se tratan no lo es en carácter supletorio, basada en principios generales del derecho, sino en virtud de un mandato expreso del legislador, consignado en el artículo 2497 del Código Civil, conforme al cual las reglas relativas a la prescripción se aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de las iglesias, de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones nacionales y de los individuos particulares que tienen la libre administración de lo suyo.
8°) Que lo expuesto en los motivos precedentes lleva a descartar los yerros denunciados por el recurrente en su arbitrio de nulidad.

Regístrese y devuélvase, con sus agregados.

Redacción a cargo de la Ministro suplente Sra. Cameratti y de la prevención, su autor.

Rol N° 9186-2012.-

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., la Ministro Suplente Sra. Dinorah Cameratti R., y el Abogado Integrante Sr. Jorge Baraona G. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministro señora Cameratti por haber terminado su periodo de suplencia y el Abogado Integrante señor Baraona por estar ausente. Santiago, 17 de junio de 2013.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a diecisiete de junio de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.