Visto y teniendo
presente:
PRIMERO:
Que en este juicio sumario de reclamaci贸n de multa, seguido por
Laboratorios Recalcine S.A. en contra del Instituto de Salud P煤blica
de Chile, el demandante recurre de casaci贸n en el fondo en contra de
la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago que
confirm贸 la de primer grado que hab铆a rechazado la acci贸n
deducida.
Los hechos que
fundaron la demanda se hicieron consistir en que se aplic贸 a la
demandante una multa ascendente a 400 U.T.M. con motivo de un sumario
sanitario iniciado en su contra por la autoridad demandada, debido a
la denuncia presentada por Bayer S.A., el 6 de enero de 2009,
relacionada con el incumplimiento del D.S. N° 1876/95 en cuanto a la
promoci贸n y publicidad de productos farmac茅uticos, espec铆ficamente
en lo que respecta a Femelle 20 comprimidos recubiertos, la que se
vincula con unas publicaciones cient铆ficas de agosto de 2008.
Explica que reci茅n el 7 de mayo de 2009, esto es, m谩s de nueve
meses despu茅s de los hechos, se instruy贸 sumario en contra de su
parte. Fundamenta su reclamaci贸n, en primer lugar, en la
prescripci贸n de la acci贸n persecutoria infraccional, pues se trata
de una falta que se rige por las disposiciones del C贸digo Penal,
cuyo art铆culo 94 se帽ala un t茅rmino de 6 meses para dicho fin; y,
en subsidio, en que no existe la infracci贸n que se le imputa.
Cabe se帽alar que la
sentencia de primera instancia desestim贸 la reclamaci贸n, fundada en
que el plazo de prescripci贸n aplicable es el de 5 a帽os establecido
en el C贸digo Civil y en que la infracci贸n reprochada a la actora s铆
se produjo.
En contra de dicha
decisi贸n el actor dedujo recurso de apelaci贸n, a prop贸sito de cuyo
conocimiento una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago la
confirm贸.
SEGUNDO:
Que el recurso de casaci贸n en el fondo denuncia la infracci贸n de
los art铆culos 174 del C贸digo Sanitario, 94 del C贸digo Penal y 19
al 24 del C贸digo Civil. Respecto del citado art铆culo 174,
manifiesta que las infracciones a las disposiciones sanitarias que no
tengan se帽alada una sanci贸n especial se castigan con multa, de lo
que colige que constituyen faltas y, en consecuencia, han debido
aplicarse a su respecto los principios ordenadores del Derecho Penal
y que al no hacerlo as铆 se vulnera la justicia distributiva, pues se
da un trato m谩s gravoso al administrado que al delincuente. En lo
vinculado con los art铆culos 19 al 24 del C贸digo Civil, explica que
las faltas no se encuentran reguladas expresamente en materia civil,
por lo que, de acuerdo a los elementos de interpretaci贸n l贸gico y
sistem谩tico, se ha debido concluir que su tratamiento debe regirse
por la normativa penal; al no haberse razonado de esta manera estima
que se han interpretado err贸neamente las normas del C贸digo Civil
sobre la materia y se ha obviado su tenor, su sentido natural y
obvio, sin que se recurriera adem谩s al esp铆ritu del legislador. Por
煤ltimo, estima quebrantado el art铆culo 94 del C贸digo Penal pues
debi贸 aplicarse al caso de autos y no lo fue, toda vez que, sea que
se trate de una sanci贸n penal o de una administrativa, en ambos
casos existe una manifestaci贸n del ius puniendi del Estado.
TERCERO:
Que para una adecuada inteligencia de este asunto cabe tener presente
los siguientes hechos, que se tuvieron por acreditados por los jueces
del fondo:
a.- Que el actor
dispuso la promoci贸n a profesionales de los productos farmac茅uticos
denominados Femelle 20 comprimidos recubiertos, registro sanitario N°
F-15373/06, y Femelle comprimidos recubiertos, registro sanitario N°
F-13324/08;
b.- Que los dos
medicamentos citados ten铆an un registro sanitario correspondiente a
anticonceptivo oral;
c.- Que el Instituto
de Salud P煤blica sancion贸 al actor con una multa ascendente a 600
Unidades Tributarias Mensuales, mediante Resoluci贸n Exenta N° 5339
de 6 de noviembre de 2009, por haber contravenido los art铆culos 91,
100, 102 y 103 del D.S. N° 1876/95;
d.- Que el material
promocional relativo a los productos farmac茅uticos investigados
conten铆a t茅rminos o expresiones que pod铆an inducir a equivocaci贸n
o enga帽o; y que adem谩s omit铆an las advertencias o efectos
colaterales, peligros y limitaciones que podr铆a provocar su ingesta;
e.- Que los hechos
constitutivos de la infracci贸n ocurrieron en agosto de 2008, en
tanto que se orden贸 instruir el sumario sanitario del caso el 7 de
mayo de 2009.
Por 煤ltimo, es del
caso dejar asentado que la propia reclamante y recurrente de casaci贸n
reconoce que la multa que le ha sido impuesta encuentra su origen en
una denuncia efectuada por Bayer S.A. ante el Instituto de Salud
P煤blica, con fecha 6 de enero de 2009.
CUARTO:
Que el an谩lisis de la materia en referencia debe iniciarse
desestimando toda posici贸n que propugne la imprescriptibilidad de
las infracciones y sanciones administrativas respecto de aquellas
situaciones donde la ley correspondiente no haya establecido, de
manera expresa, un plazo determinado para que opere la prescripci贸n.
Como lo ha afirmado
reiteradamente esta Corte, refiri茅ndose al tema, la prescripci贸n
extintiva constituye un principio general de derecho, que adquiere
presencia plasm谩ndose positivamente en todo el espectro de los
distintos ordenamientos jur铆dicos, resultando excluida s贸lo en
aquellos casos donde por ley, o atendida la naturaleza de la materia,
se establece la imprescriptibilidad de las acciones.
Ella representa, en
efecto, junto a otras instituciones como la caducidad, los plazos, el
abandono del procedimiento y la preclusi贸n, una manifestaci贸n
determinante en el 谩mbito de las relaciones jur铆dicas del factor
tiempo.
Mediante la
prescripci贸n extintiva se propende al resguardo del orden social y a
la seguridad, estabilidad y consolidaci贸n de las relaciones
jur铆dicas. De all铆 que juristas como Savigny hayan afirmado que se
trata de una de las instituciones m谩s importantes y saludables en el
campo del derecho; y que se haya agregado que resulta condici贸n
insustituible para la tranquilidad colectiva, desde que, sin ella, la
sociedad ser铆a un caos o un estado de conflicto permanente.
QUINTO:
Que acept谩ndose, entonces, como premisa, que aun en el silencio de
la ley -como ocurre en la especie– las infracciones y sanciones
administrativas han de someterse a los efectos jur铆dicos de la
prescripci贸n, corresponde determinar la modalidad del plazo o
extensi贸n del tiempo con que cuenta la Administraci贸n para ejercer
las acciones destinadas a fiscalizar y sancionar los il铆citos
ubicados en el 谩mbito de su potestad represiva.
SEXTO:
Que semejante cuesti贸n se encuentra 铆ntimamente vinculada con la
naturaleza de las sanciones administrativas y del Derecho
Administrativo Sancionador, bajo cuyo imperio aqu茅llas se aplican
por la Administraci贸n.
Se entiende que el
Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal tienen origen
com煤n en el ius puniendi 煤nico del Estado, del cual constituyen
manifestaciones espec铆ficas tanto la potestad sancionatoria de la
Administraci贸n como la potestad punitiva de los Tribunales de
Justicia.
De esta similitud se
desprende, como consecuencia, la posibilidad de aplicar
supletoriamente, en el 谩mbito de las sanciones administrativas,
algunos de los principios generales que informan al Derecho Penal.
S脡PTIMO:
Que corresponde desestimar, asimismo, la opini贸n –que tambi茅n
suele sustentarse– proclive a aplicar supletoriamente en el Derecho
Administrativo Sancionador el plazo de cinco a帽os establecido en el
art铆culo 2515 del C贸digo Civil para la prescripci贸n de largo
tiempo, propia de las acciones ordinarias vinculadas al derecho de
las obligaciones, tanto por la distinta naturaleza que ostentan las
acciones relativas al 谩mbito sancionatorio –de indiscutible
pertenencia al campo del Derecho P煤blico– y aqu茅llas que sirven
para salvaguardar las acreencias del derecho com煤n, inspiradas en
principios jur铆dicos pertenecientes al orden privado y reguladas en
dicho C贸digo, como si se atiende a los fundamentos sobre los que
reposa el instituto de la prescripci贸n extintiva.
En efecto, para que
茅sta pueda operar deben conjugarse dos factores: Por un lado, el
transcurso del tiempo; y, por el otro, la inactividad del acreedor,
cuya desidia en la cautela de su derecho es castigada por el
legislador con la prescripci贸n de la acci贸n pertinente.
Desde esta 煤ltima
perspectiva, no parece razonablemente justificada la sujeci贸n de
ambas clases de acciones al plazo com煤n de prescripci贸n de cinco
a帽os prevista en el C贸digo Civil, puesto que no es dable exigir el
mismo grado de diligencia y esmero en el resguardo de sus intereses a
personas con patrones medianos de cultura, como son, en general, los
destinatarios del derecho com煤n, que a los 贸rganos de la
Administraci贸n institucionalmente encargados de ejercer las
potestades sancionatorias, cuyos integrantes necesariamente deben
contar con capacidades, destrezas y recursos jur铆dicos, materiales y
tecnol贸gicos adecuados para cumplir, con oportunidad, el mandato que
la ley les impone, en orden a fiscalizar y perseguir las conductas
que transgreden el ordenamiento administrativo, en procura de su
adecuada sanci贸n.
La conclusi贸n que
de ello se sigue no puede ser otra que los agentes fiscalizadores en
lo administrativo deben contar con un r茅gimen general de plazos m谩s
exiguos en el ejercicio de sus funciones de supervisi贸n, que los que
el ordenamiento reconoce al acreedor com煤n para la cautela de sus
derechos.
OCTAVO:
Que desde la perspectiva con que se ha venido analizando el tema en
cuesti贸n no resulta jur铆dicamente acertado postular, respecto de
las acciones destinadas a sancionar infracciones administrativas, de
clara adscripci贸n al derecho p煤blico punitivo, la aplicaci贸n del
art铆culo 2497 del C贸digo Civil, seg煤n el cual las reglas relativas
a la prescripci贸n establecidas en ese cuerpo normativo –entre las
que se cuenta el art铆culo 2515– se aplican igualmente a favor y en
contra del Estado, pues por su ubicaci贸n dentro del C贸digo Civil,
en el T铆tulo XLII con que se clausura su Libro Cuarto que trata “De
las Obligaciones en general y de los Contratos”, no cabe duda de
que el mencionado precepto se encuentra referido 煤nicamente a las
obligaciones que se originan en las fuentes indicadas por los
art铆culos 1437 –con que se inicia precisamente el Libro Cuarto del
C贸digo– y 2284. Esto es, a las obligaciones que nacen de los
contratos, de los cuasicontratos, de los delitos y cuasidelitos –de
铆ndole civil– y de la ley, los que, esencialmente, pertenecen al
derecho privado o com煤n, como ha tenido oportunidad de se帽alarlo
esta Corte al conocer de acciones sobre responsabilidad patrimonial
del Estado por actuaciones il铆citas de sus agentes u originadas en
declaraciones de nulidad de derecho p煤blico.
NOVENO:
Que en el orden de los principios rectores de los razonamientos
desarrollados precedentemente, no corresponde dar cabida a las
argumentaciones que, a veces, suelen aducirse acerca de que un plazo
de prescripci贸n de seis meses resultar铆a demasiado breve para
sanciones relativas a contravenciones que afectan a bienes jur铆dicos
de trascendencia en el 谩mbito social y econ贸mico. Consideraci贸n
que, resultando plausible, es resorte del legislador, el cual cuenta
para ello con dos v铆as: establecer, con car谩cter general, una
gradaci贸n en los plazos de prescripci贸n, relacionada la gravedad de
las infracciones; o bien, fijar en la ley particular un t茅rmino de
prescripci贸n acorde con la entidad de las contravenciones a
sancionar.
D脡CIMO:
Que al t茅rmino de las reflexiones anteriores no cabe sino concluir,
en congruencia con las ideas en ellas expresadas –que han sido, en
lo esencial, compartidas por la jurisprudencia reiterada de esta
Corte– que, en ausencia de una regla espec铆fica sobre el punto,
las infracciones y sanciones administrativas deben prescribir en el
plazo de seis meses, establecido para las faltas en los art铆culos 94
y 97 del C贸digo Penal.
D脡CIMO PRIMERO:
Que asentado lo anterior, cabe consignar a continuaci贸n que el
art铆culo 767 del C贸digo de Procedimiento Civil dispone que para que
se justifique la anulaci贸n de un fallo por la v铆a de la casaci贸n
en el fondo es indispensable que la sentencia objeto de este recurso
no s贸lo haya sido pronunciada con infracci贸n de ley, sino que 茅sta
haya influido sustancialmente en lo dispositivo de la misma.
La 煤ltima
exigencia antes anotada implica que, no obstante constatarse la
comisi贸n de un error de derecho en la sentencia impugnada por
casaci贸n, el recurso habr谩 de ser desestimado si, en el evento de
no haberse incurrido en la infracci贸n de ley, la decisi贸n del
asunto habr铆a sido la misma.
D脡CIMO SEGUNDO:
Que si bien la sentencia en examen desestim贸 en el caso de autos
aplicar el t茅rmino de prescripci贸n de seis meses contemplado en el
art铆culo 94 del C贸digo Penal, lo cierto es que, aun en el evento de
hacer uso de esta 煤ltima norma, se habr铆a arribado a la misma
decisi贸n a que llegaron los sentenciadores de la instancia.
En efecto, del
examen de los antecedentes es posible constatar que entre la fecha en
que acaeci贸 el hecho constitutivo de la infracci贸n –agosto de
2008- y la de presentaci贸n de la denuncia que dio origen al
procedimiento administrativo sancionatorio (6 de enero de 2009); y
entre 茅sta y la de inicio del sumario sanitario respectivo -7
de mayo de 2009-
no transcurri贸 el plazo de seis meses a que aluden los citados
art铆culos 94 y 97 del C贸digo Penal, de modo que no ha existido una
inactividad de parte del 贸rgano p煤blico que deba ser castigada con
la prescripci贸n de la acci贸n pertinente.
D脡CIMO TERCERO:
Que, por consiguiente, resulta manifiesto que el error en que
incurri贸 el fallo al desestimar la aplicaci贸n del art铆culo 94 del
C贸digo Penal no tiene influencia sustancial en lo dispositivo de la
sentencia, de lo que se deduce que el recurso de casaci贸n en el
fondo interpuesto adolece de manifiesta falta de fundamento, por lo
que no puede prosperar.
Por estas
consideraciones y de conformidad adem谩s con lo dispuesto en el
art铆culo 782 del C贸digo de Procedimiento Civil, se rechaza
el recurso de casaci贸n en el fondo deducido en lo principal de la
presentaci贸n de fojas 88 en contra de la sentencia de veintiocho de
septiembre de dos mil doce, escrita a fojas 85.
Se
previene
que el Ministro Sr. Pierry concurre al rechazo del recurso de nulidad
sustancial, por cuanto estima que la sentencia recurrida no incurre
en los vicios denunciados, por las siguientes consideraciones:
1潞)
Que en el presente caso no es aplicable la prescripci贸n de seis
meses que, respecto de las faltas, contempla el art铆culo 94 del
C贸digo Penal. En efecto, la sola circunstancia de que la infracci贸n
conlleve una sanci贸n pecuniaria no transforma ese il铆cito en una
falta penal o deba reput谩rsele como tal, toda vez que esta sanci贸n
es, seg煤n el art铆culo 21 del mismo C贸digo, una pena com煤n para
los cr铆menes, simples delitos y tambi茅n para las faltas.
2潞)
Que si bien la potestad sancionadora de la Administraci贸n forma
parte del denominado "Ius Puniendi del Estado", no es menos
cierto que la sanci贸n administrativa es independiente de la sanci贸n
penal, por lo que debe hacerse una aplicaci贸n matizada de los
principios del derecho penal en materia de sanci贸n administrativa,
no siendo razonable aplicar el plazo de prescripci贸n de las faltas,
porque al ser una prescripci贸n de corto tiempo -seis meses-
resultar铆a eludida la finalidad del legislador de dar eficacia a la
Administraci贸n en la represi贸n de estos il铆citos y la sanci贸n
contemplada en la ley carecer铆a de toda finalidad preventiva
general.
3潞)
Que esta independencia entre la sanci贸n administrativa y la sanci贸n
penal queda claramente establecida si se considera que la primera
puede afectar a las personas jur铆dicas, en cambio en la legislaci贸n
penal chilena ella resulta excepcional.
4°)
Que la independencia existente entre sanci贸n penal y administrativa
se ve confirmada por lo dispuesto en el art铆culo 20 del Texto
Punitivo, el cual precept煤a que: “No
se reputan penas,
la restricci贸n o privaci贸n de libertad de los detenidos o sometidos
a prisi贸n preventiva u otras medidas cautelares personales, la
separaci贸n de los empleos p煤blicos acordada por las autoridades en
uso de sus atribuciones
o por el tribunal durante el proceso o para instruirlo, ni
las multas y dem谩s correcciones que los superiores impongan a sus
subordinados y administrados en uso de su jurisdicci贸n disciplinal o
atribuciones gubernativas”
(destacado nuestro). En efecto, la 煤ltima parte del precepto
resaltado reconoce que las sanciones aplicadas por la Administraci贸n,
en el ejercicio de sus funciones, no tienen el car谩cter de penas
penales y, en consecuencia, no pueden aplicarse a su respecto las
normas previstas en el C贸digo Penal.
Que, en el mismo
sentido, el inciso primero del art铆culo 120 del Estatuto
Administrativo establece que: “La sanci贸n administrativa es
independiente de la responsabilidad civil y penal y, en consecuencia,
las actuaciones o resoluciones referidas a 茅sta, tales como el
archivo provisional, la aplicaci贸n del principio de oportunidad, la
suspensi贸n condicional del procedimiento, los acuerdos reparatorios,
la condena, el sobreseimiento o la absoluci贸n judicial no excluyen
la posibilidad de aplicar al funcionario una medida disciplinaria en
raz贸n de los mismos hechos. Si se le sancionare con la medida de
destituci贸n como consecuencia exclusiva de hechos que revisten
caracteres de delito y en el proceso criminal hubiere sido absuelto o
sobrese铆do definitivamente por no constituir delito los hechos
denunciados, el funcionario deber谩 ser reincorporado a la
instituci贸n en el cargo que desempe帽aba a la fecha de la
destituci贸n o en otro de igual jerarqu铆a. En este caso conservar谩
todos sus derechos y beneficios legales y previsionales, como si
hubiere estado en actividad”, norma que si bien est谩 referida al
谩mbito funcionarial, constituye una manifestaci贸n clara de la
separaci贸n entre sanci贸n penal y administrativa.
5潞)
Que, adem谩s, aceptar la prescripci贸n de seis meses para la
aplicaci贸n de la sanci贸n administrativa atenta contra la debida
relaci贸n y armon铆a que debe guardar la legislaci贸n, ya que no
resulta coherente que la acci贸n disciplinaria por responsabilidad
administrativa de los funcionarios p煤blicos prescriba en cuatro
a帽os, de acuerdo a lo dispuesto en el art铆culo 158 del Estatuto
Administrativo y 154 del Estatuto Administrativo para Funcionarios
Municipales y, en cambio, trat谩ndose de la acci贸n sancionatoria
dirigida contra particulares, prescriba en el plazo de seis meses.
6潞)
Que al no existir una norma especial de extinci贸n de esta clase de
acciones, s贸lo cabe acudir a las normas generales del derecho com煤n
y dentro del 谩mbito civil y, en ese entendido, cabe hacer aplicaci贸n
a la regla general de prescripci贸n extintiva de cinco a帽os a que se
refiere el art铆culo 2515 del C贸digo Civil, con lo cual, ninguno de
los hechos denunciados como constitutivos de infracciones a la
reglamentaci贸n sanitaria se hallan prescritos.
7潞)
Que, finalmente, conviene destacar que la aplicaci贸n de la normativa
del ordenamiento ordinario en materia de prescripci贸n de las
acciones que aqu铆 se tratan no lo es en car谩cter supletorio, basada
en principios generales del derecho, sino en virtud de un mandato
expreso del legislador, consignado en el art铆culo 2497 del C贸digo
Civil, conforme al cual las reglas relativas a la prescripci贸n se
aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de las iglesias,
de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones
nacionales y de los individuos particulares que tienen la libre
administraci贸n de lo suyo.
8°)
Que lo expuesto en los motivos precedentes lleva a descartar los
yerros denunciados por el recurrente en su arbitrio de nulidad.
Reg铆strese y
devu茅lvase, con sus agregados.
Redacci贸n a cargo
de la Ministro suplente Sra. Cameratti y de la prevenci贸n, su autor.
Rol N° 9186-2012.-
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. H茅ctor Carre帽o S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. Mar铆a Eugenia
Sandoval G., la Ministro Suplente Sra. Dinorah Cameratti R., y
el Abogado Integrante Sr. Jorge Baraona G. No
firman, no obstante haber
concurrido a la vista y al acuerdo de la causa,
la Ministro se帽ora Cameratti
por haber terminado su periodo de suplencia y el Abogado
Integrante se帽or Baraona
por estar ausente. Santiago,
17 de junio de 2013.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
diecisiete de junio de dos mil trece, notifiqu茅 en Secretar铆a por
el Estado Diario la resoluci贸n precedente.
