Visto y teniendo
presente:
PRIMERO:
Que en este juicio sumario de reclamación de multa, seguido por
Laboratorios Recalcine S.A. en contra del Instituto de Salud Pública
de Chile, el demandante recurre de casación en el fondo en contra de
la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Santiago que
confirmó la de primer grado que había rechazado la acción
deducida.
Los hechos que
fundaron la demanda se hicieron consistir en que se aplicó a la
demandante una multa ascendente a 400 U.T.M. con motivo de un sumario
sanitario iniciado en su contra por la autoridad demandada, debido a
la denuncia presentada por Bayer S.A., el 6 de enero de 2009,
relacionada con el incumplimiento del D.S. N° 1876/95 en cuanto a la
promoción y publicidad de productos farmacéuticos, específicamente
en lo que respecta a Femelle 20 comprimidos recubiertos, la que se
vincula con unas publicaciones científicas de agosto de 2008.
Explica que recién el 7 de mayo de 2009, esto es, más de nueve
meses después de los hechos, se instruyó sumario en contra de su
parte. Fundamenta su reclamación, en primer lugar, en la
prescripción de la acción persecutoria infraccional, pues se trata
de una falta que se rige por las disposiciones del Código Penal,
cuyo artículo 94 señala un término de 6 meses para dicho fin; y,
en subsidio, en que no existe la infracción que se le imputa.
Cabe señalar que la
sentencia de primera instancia desestimó la reclamación, fundada en
que el plazo de prescripción aplicable es el de 5 años establecido
en el Código Civil y en que la infracción reprochada a la actora sí
se produjo.
En contra de dicha
decisión el actor dedujo recurso de apelación, a propósito de cuyo
conocimiento una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago la
confirmó.
SEGUNDO:
Que el recurso de casación en el fondo denuncia la infracción de
los artículos 174 del Código Sanitario, 94 del Código Penal y 19
al 24 del Código Civil. Respecto del citado artículo 174,
manifiesta que las infracciones a las disposiciones sanitarias que no
tengan señalada una sanción especial se castigan con multa, de lo
que colige que constituyen faltas y, en consecuencia, han debido
aplicarse a su respecto los principios ordenadores del Derecho Penal
y que al no hacerlo así se vulnera la justicia distributiva, pues se
da un trato más gravoso al administrado que al delincuente. En lo
vinculado con los artículos 19 al 24 del Código Civil, explica que
las faltas no se encuentran reguladas expresamente en materia civil,
por lo que, de acuerdo a los elementos de interpretación lógico y
sistemático, se ha debido concluir que su tratamiento debe regirse
por la normativa penal; al no haberse razonado de esta manera estima
que se han interpretado erróneamente las normas del Código Civil
sobre la materia y se ha obviado su tenor, su sentido natural y
obvio, sin que se recurriera además al espíritu del legislador. Por
último, estima quebrantado el artículo 94 del Código Penal pues
debió aplicarse al caso de autos y no lo fue, toda vez que, sea que
se trate de una sanción penal o de una administrativa, en ambos
casos existe una manifestación del ius puniendi del Estado.
TERCERO:
Que para una adecuada inteligencia de este asunto cabe tener presente
los siguientes hechos, que se tuvieron por acreditados por los jueces
del fondo:
a.- Que el actor
dispuso la promoción a profesionales de los productos farmacéuticos
denominados Femelle 20 comprimidos recubiertos, registro sanitario N°
F-15373/06, y Femelle comprimidos recubiertos, registro sanitario N°
F-13324/08;
b.- Que los dos
medicamentos citados tenían un registro sanitario correspondiente a
anticonceptivo oral;
c.- Que el Instituto
de Salud Pública sancionó al actor con una multa ascendente a 600
Unidades Tributarias Mensuales, mediante Resolución Exenta N° 5339
de 6 de noviembre de 2009, por haber contravenido los artículos 91,
100, 102 y 103 del D.S. N° 1876/95;
d.- Que el material
promocional relativo a los productos farmacéuticos investigados
contenía términos o expresiones que podían inducir a equivocación
o engaño; y que además omitían las advertencias o efectos
colaterales, peligros y limitaciones que podría provocar su ingesta;
e.- Que los hechos
constitutivos de la infracción ocurrieron en agosto de 2008, en
tanto que se ordenó instruir el sumario sanitario del caso el 7 de
mayo de 2009.
Por último, es del
caso dejar asentado que la propia reclamante y recurrente de casación
reconoce que la multa que le ha sido impuesta encuentra su origen en
una denuncia efectuada por Bayer S.A. ante el Instituto de Salud
Pública, con fecha 6 de enero de 2009.
CUARTO:
Que el análisis de la materia en referencia debe iniciarse
desestimando toda posición que propugne la imprescriptibilidad de
las infracciones y sanciones administrativas respecto de aquellas
situaciones donde la ley correspondiente no haya establecido, de
manera expresa, un plazo determinado para que opere la prescripción.
Como lo ha afirmado
reiteradamente esta Corte, refiriéndose al tema, la prescripción
extintiva constituye un principio general de derecho, que adquiere
presencia plasmándose positivamente en todo el espectro de los
distintos ordenamientos jurídicos, resultando excluida sólo en
aquellos casos donde por ley, o atendida la naturaleza de la materia,
se establece la imprescriptibilidad de las acciones.
Ella representa, en
efecto, junto a otras instituciones como la caducidad, los plazos, el
abandono del procedimiento y la preclusión, una manifestación
determinante en el ámbito de las relaciones jurídicas del factor
tiempo.
Mediante la
prescripción extintiva se propende al resguardo del orden social y a
la seguridad, estabilidad y consolidación de las relaciones
jurídicas. De allí que juristas como Savigny hayan afirmado que se
trata de una de las instituciones más importantes y saludables en el
campo del derecho; y que se haya agregado que resulta condición
insustituible para la tranquilidad colectiva, desde que, sin ella, la
sociedad sería un caos o un estado de conflicto permanente.
QUINTO:
Que aceptándose, entonces, como premisa, que aun en el silencio de
la ley -como ocurre en la especie– las infracciones y sanciones
administrativas han de someterse a los efectos jurídicos de la
prescripción, corresponde determinar la modalidad del plazo o
extensión del tiempo con que cuenta la Administración para ejercer
las acciones destinadas a fiscalizar y sancionar los ilícitos
ubicados en el ámbito de su potestad represiva.
SEXTO:
Que semejante cuestión se encuentra íntimamente vinculada con la
naturaleza de las sanciones administrativas y del Derecho
Administrativo Sancionador, bajo cuyo imperio aquéllas se aplican
por la Administración.
Se entiende que el
Derecho Administrativo Sancionador y el Derecho Penal tienen origen
común en el ius puniendi único del Estado, del cual constituyen
manifestaciones específicas tanto la potestad sancionatoria de la
Administración como la potestad punitiva de los Tribunales de
Justicia.
De esta similitud se
desprende, como consecuencia, la posibilidad de aplicar
supletoriamente, en el ámbito de las sanciones administrativas,
algunos de los principios generales que informan al Derecho Penal.
SÉPTIMO:
Que corresponde desestimar, asimismo, la opinión –que también
suele sustentarse– proclive a aplicar supletoriamente en el Derecho
Administrativo Sancionador el plazo de cinco años establecido en el
artículo 2515 del Código Civil para la prescripción de largo
tiempo, propia de las acciones ordinarias vinculadas al derecho de
las obligaciones, tanto por la distinta naturaleza que ostentan las
acciones relativas al ámbito sancionatorio –de indiscutible
pertenencia al campo del Derecho Público– y aquéllas que sirven
para salvaguardar las acreencias del derecho común, inspiradas en
principios jurídicos pertenecientes al orden privado y reguladas en
dicho Código, como si se atiende a los fundamentos sobre los que
reposa el instituto de la prescripción extintiva.
En efecto, para que
ésta pueda operar deben conjugarse dos factores: Por un lado, el
transcurso del tiempo; y, por el otro, la inactividad del acreedor,
cuya desidia en la cautela de su derecho es castigada por el
legislador con la prescripción de la acción pertinente.
Desde esta última
perspectiva, no parece razonablemente justificada la sujeción de
ambas clases de acciones al plazo común de prescripción de cinco
años prevista en el Código Civil, puesto que no es dable exigir el
mismo grado de diligencia y esmero en el resguardo de sus intereses a
personas con patrones medianos de cultura, como son, en general, los
destinatarios del derecho común, que a los órganos de la
Administración institucionalmente encargados de ejercer las
potestades sancionatorias, cuyos integrantes necesariamente deben
contar con capacidades, destrezas y recursos jurídicos, materiales y
tecnológicos adecuados para cumplir, con oportunidad, el mandato que
la ley les impone, en orden a fiscalizar y perseguir las conductas
que transgreden el ordenamiento administrativo, en procura de su
adecuada sanción.
La conclusión que
de ello se sigue no puede ser otra que los agentes fiscalizadores en
lo administrativo deben contar con un régimen general de plazos más
exiguos en el ejercicio de sus funciones de supervisión, que los que
el ordenamiento reconoce al acreedor común para la cautela de sus
derechos.
OCTAVO:
Que desde la perspectiva con que se ha venido analizando el tema en
cuestión no resulta jurídicamente acertado postular, respecto de
las acciones destinadas a sancionar infracciones administrativas, de
clara adscripción al derecho público punitivo, la aplicación del
artículo 2497 del Código Civil, según el cual las reglas relativas
a la prescripción establecidas en ese cuerpo normativo –entre las
que se cuenta el artículo 2515– se aplican igualmente a favor y en
contra del Estado, pues por su ubicación dentro del Código Civil,
en el Título XLII con que se clausura su Libro Cuarto que trata “De
las Obligaciones en general y de los Contratos”, no cabe duda de
que el mencionado precepto se encuentra referido únicamente a las
obligaciones que se originan en las fuentes indicadas por los
artículos 1437 –con que se inicia precisamente el Libro Cuarto del
Código– y 2284. Esto es, a las obligaciones que nacen de los
contratos, de los cuasicontratos, de los delitos y cuasidelitos –de
índole civil– y de la ley, los que, esencialmente, pertenecen al
derecho privado o común, como ha tenido oportunidad de señalarlo
esta Corte al conocer de acciones sobre responsabilidad patrimonial
del Estado por actuaciones ilícitas de sus agentes u originadas en
declaraciones de nulidad de derecho público.
NOVENO:
Que en el orden de los principios rectores de los razonamientos
desarrollados precedentemente, no corresponde dar cabida a las
argumentaciones que, a veces, suelen aducirse acerca de que un plazo
de prescripción de seis meses resultaría demasiado breve para
sanciones relativas a contravenciones que afectan a bienes jurídicos
de trascendencia en el ámbito social y económico. Consideración
que, resultando plausible, es resorte del legislador, el cual cuenta
para ello con dos vías: establecer, con carácter general, una
gradación en los plazos de prescripción, relacionada la gravedad de
las infracciones; o bien, fijar en la ley particular un término de
prescripción acorde con la entidad de las contravenciones a
sancionar.
DÉCIMO:
Que al término de las reflexiones anteriores no cabe sino concluir,
en congruencia con las ideas en ellas expresadas –que han sido, en
lo esencial, compartidas por la jurisprudencia reiterada de esta
Corte– que, en ausencia de una regla específica sobre el punto,
las infracciones y sanciones administrativas deben prescribir en el
plazo de seis meses, establecido para las faltas en los artículos 94
y 97 del Código Penal.
DÉCIMO PRIMERO:
Que asentado lo anterior, cabe consignar a continuación que el
artículo 767 del Código de Procedimiento Civil dispone que para que
se justifique la anulación de un fallo por la vía de la casación
en el fondo es indispensable que la sentencia objeto de este recurso
no sólo haya sido pronunciada con infracción de ley, sino que ésta
haya influido sustancialmente en lo dispositivo de la misma.
La última
exigencia antes anotada implica que, no obstante constatarse la
comisión de un error de derecho en la sentencia impugnada por
casación, el recurso habrá de ser desestimado si, en el evento de
no haberse incurrido en la infracción de ley, la decisión del
asunto habría sido la misma.
DÉCIMO SEGUNDO:
Que si bien la sentencia en examen desestimó en el caso de autos
aplicar el término de prescripción de seis meses contemplado en el
artículo 94 del Código Penal, lo cierto es que, aun en el evento de
hacer uso de esta última norma, se habría arribado a la misma
decisión a que llegaron los sentenciadores de la instancia.
En efecto, del
examen de los antecedentes es posible constatar que entre la fecha en
que acaeció el hecho constitutivo de la infracción –agosto de
2008- y la de presentación de la denuncia que dio origen al
procedimiento administrativo sancionatorio (6 de enero de 2009); y
entre ésta y la de inicio del sumario sanitario respectivo -7
de mayo de 2009-
no transcurrió el plazo de seis meses a que aluden los citados
artículos 94 y 97 del Código Penal, de modo que no ha existido una
inactividad de parte del órgano público que deba ser castigada con
la prescripción de la acción pertinente.
DÉCIMO TERCERO:
Que, por consiguiente, resulta manifiesto que el error en que
incurrió el fallo al desestimar la aplicación del artículo 94 del
Código Penal no tiene influencia sustancial en lo dispositivo de la
sentencia, de lo que se deduce que el recurso de casación en el
fondo interpuesto adolece de manifiesta falta de fundamento, por lo
que no puede prosperar.
Por estas
consideraciones y de conformidad además con lo dispuesto en el
artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza
el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la
presentación de fojas 88 en contra de la sentencia de veintiocho de
septiembre de dos mil doce, escrita a fojas 85.
Se
previene
que el Ministro Sr. Pierry concurre al rechazo del recurso de nulidad
sustancial, por cuanto estima que la sentencia recurrida no incurre
en los vicios denunciados, por las siguientes consideraciones:
1º)
Que en el presente caso no es aplicable la prescripción de seis
meses que, respecto de las faltas, contempla el artículo 94 del
Código Penal. En efecto, la sola circunstancia de que la infracción
conlleve una sanción pecuniaria no transforma ese ilícito en una
falta penal o deba reputársele como tal, toda vez que esta sanción
es, según el artículo 21 del mismo Código, una pena común para
los crímenes, simples delitos y también para las faltas.
2º)
Que si bien la potestad sancionadora de la Administración forma
parte del denominado "Ius Puniendi del Estado", no es menos
cierto que la sanción administrativa es independiente de la sanción
penal, por lo que debe hacerse una aplicación matizada de los
principios del derecho penal en materia de sanción administrativa,
no siendo razonable aplicar el plazo de prescripción de las faltas,
porque al ser una prescripción de corto tiempo -seis meses-
resultaría eludida la finalidad del legislador de dar eficacia a la
Administración en la represión de estos ilícitos y la sanción
contemplada en la ley carecería de toda finalidad preventiva
general.
3º)
Que esta independencia entre la sanción administrativa y la sanción
penal queda claramente establecida si se considera que la primera
puede afectar a las personas jurídicas, en cambio en la legislación
penal chilena ella resulta excepcional.
4°)
Que la independencia existente entre sanción penal y administrativa
se ve confirmada por lo dispuesto en el artículo 20 del Texto
Punitivo, el cual preceptúa que: “No
se reputan penas,
la restricción o privación de libertad de los detenidos o sometidos
a prisión preventiva u otras medidas cautelares personales, la
separación de los empleos públicos acordada por las autoridades en
uso de sus atribuciones
o por el tribunal durante el proceso o para instruirlo, ni
las multas y demás correcciones que los superiores impongan a sus
subordinados y administrados en uso de su jurisdicción disciplinal o
atribuciones gubernativas”
(destacado nuestro). En efecto, la última parte del precepto
resaltado reconoce que las sanciones aplicadas por la Administración,
en el ejercicio de sus funciones, no tienen el carácter de penas
penales y, en consecuencia, no pueden aplicarse a su respecto las
normas previstas en el Código Penal.
Que, en el mismo
sentido, el inciso primero del artículo 120 del Estatuto
Administrativo establece que: “La sanción administrativa es
independiente de la responsabilidad civil y penal y, en consecuencia,
las actuaciones o resoluciones referidas a ésta, tales como el
archivo provisional, la aplicación del principio de oportunidad, la
suspensión condicional del procedimiento, los acuerdos reparatorios,
la condena, el sobreseimiento o la absolución judicial no excluyen
la posibilidad de aplicar al funcionario una medida disciplinaria en
razón de los mismos hechos. Si se le sancionare con la medida de
destitución como consecuencia exclusiva de hechos que revisten
caracteres de delito y en el proceso criminal hubiere sido absuelto o
sobreseído definitivamente por no constituir delito los hechos
denunciados, el funcionario deberá ser reincorporado a la
institución en el cargo que desempeñaba a la fecha de la
destitución o en otro de igual jerarquía. En este caso conservará
todos sus derechos y beneficios legales y previsionales, como si
hubiere estado en actividad”, norma que si bien está referida al
ámbito funcionarial, constituye una manifestación clara de la
separación entre sanción penal y administrativa.
5º)
Que, además, aceptar la prescripción de seis meses para la
aplicación de la sanción administrativa atenta contra la debida
relación y armonía que debe guardar la legislación, ya que no
resulta coherente que la acción disciplinaria por responsabilidad
administrativa de los funcionarios públicos prescriba en cuatro
años, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 158 del Estatuto
Administrativo y 154 del Estatuto Administrativo para Funcionarios
Municipales y, en cambio, tratándose de la acción sancionatoria
dirigida contra particulares, prescriba en el plazo de seis meses.
6º)
Que al no existir una norma especial de extinción de esta clase de
acciones, sólo cabe acudir a las normas generales del derecho común
y dentro del ámbito civil y, en ese entendido, cabe hacer aplicación
a la regla general de prescripción extintiva de cinco años a que se
refiere el artículo 2515 del Código Civil, con lo cual, ninguno de
los hechos denunciados como constitutivos de infracciones a la
reglamentación sanitaria se hallan prescritos.
7º)
Que, finalmente, conviene destacar que la aplicación de la normativa
del ordenamiento ordinario en materia de prescripción de las
acciones que aquí se tratan no lo es en carácter supletorio, basada
en principios generales del derecho, sino en virtud de un mandato
expreso del legislador, consignado en el artículo 2497 del Código
Civil, conforme al cual las reglas relativas a la prescripción se
aplican igualmente a favor y en contra del Estado, de las iglesias,
de las municipalidades, de los establecimientos y corporaciones
nacionales y de los individuos particulares que tienen la libre
administración de lo suyo.
8°)
Que lo expuesto en los motivos precedentes lleva a descartar los
yerros denunciados por el recurrente en su arbitrio de nulidad.
Regístrese y
devuélvase, con sus agregados.
Redacción a cargo
de la Ministro suplente Sra. Cameratti y de la prevención, su autor.
Rol N° 9186-2012.-
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia
Sandoval G., la Ministro Suplente Sra. Dinorah Cameratti R., y
el Abogado Integrante Sr. Jorge Baraona G. No
firman, no obstante haber
concurrido a la vista y al acuerdo de la causa,
la Ministro señora Cameratti
por haber terminado su periodo de suplencia y el Abogado
Integrante señor Baraona
por estar ausente. Santiago,
17 de junio de 2013.
Autoriza la Ministra
de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a
diecisiete de junio de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por
el Estado Diario la resolución precedente.
