Santiago, tres de octubre de dos mil trece.
En estos autos Rol N° 20.497-2008, seguidos ante el
Vigésimo Primer Juzgado Civil de esta ciudad, sobre juicio ordinario
de indenmización de perjuicios por responsabilidad extracontractual,
caratulados “Soto Castillo Olimpo con Ilustre Municipalidad de Las
Condes”, por sentencia de fecha trece de abril de dos mil once,
rolante a fojas 234, la señora jueza del tribunal ya referido acogió
la demanda de indenmización de perjuicios y, en consecuencia,
condenó a la demandada al pago de la suma de cinco millones de pesos
($5.000.000.-) por concepto de daño moral, con costas.
Apelada que fuera dicha determinación por la
demandada, una sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, por
resolución de trece de enero pasado, que se lee a fojas 304, la
revoca declarando en su lugar que la demanda queda desestimada.
En su contra la parte perdidosa dedujo recurso de
casación en el fondo.
Se ordenó traer los autos en relación.
CONSIDERANDO:
PRIMERO:
Que al conocer este
tribunal del presente asunto por la vía del recurso de casación en
el fondo interpuesto, encontrándose el proceso en estado de acuerdo,
ha advertido que la sentencia recurrida podría adolecer de un
posible vicio de aquellos que dan lugar a la casacion en la forma y
respecto de los cuales el artículo 775 del Código de Procedimiento
Civil autoriza para proceder de oficio.
SEGUNDO:
Que el artículo 768 del Código de Procedimiento Civil establece:
“El recurso de casación en la forma ha de fundarse precisamente en
alguna de las causas siguientes: Nº 5 En haber sido pronunciada (la
sentencia) con omisión de cualquiera de los requisitos enumerados en
el artículo 170”. Por su parte, esta última disposición señala
que: “Las sentencias definitivas de primera o de única instancia y
las de segunda que modifiquen o revoquen en su parte dispositiva las
de otros tribunales, contendrán: 4º Las consideraciones de hecho o
de derecho que sirven de fundamento a la sentencia”.
TERCERO:
Que el legislador se ha
preocupado de establecer las formalidades a que deben sujetarse las
sentencias definitivas de primera o única instancia y las de segunda
que modifiquen o revoquen en su parte dispositiva las de otros
tribunales –categoría esta última a la que pertenece aquella
objeto de la impugnación en análisis-; las que, además de
satisfacer los requisitos exigibles a toda resolución judicial,
conforme a lo prescrito en los artículos 61 y 169 del Código de
Procedimiento Civil, deben contener –como ya se dijo- las menciones
a que se refiere el artículo 170 del mismo cuerpo normativo, entre
las que figuran -en lo que atañe al presente recurso- en su numeral
4°, las consideraciones de hecho o de derecho que sirven de
fundamento a la sentencia.
CUARTO:
Que esta Corte, dando cumplimiento a lo dispuesto por la Ley N°
3.390 de 1918, en su artículo 5° transitorio, dictó con fecha 30
de septiembre de 1920 un Auto Acordado en que regula pormenorizada y
minuciosamente los requisitos formales que, para las sentencias
definitivas a que se ha hecho mención, dispone el precitado artículo
170 del Código de Procedimiento Civil.
Refiriéndose al enunciado exigido en el N° 4 de este
precepto, el Auto Acordado establece que las sentencias de que se
trata deben expresar las consideraciones de hecho que les sirven de
fundamento, asentando con precisión aquéllos sobre que versa la
cuestión que haya de fallarse, con distinción entre los que han
sido aceptados o reconocidos por las partes y los que han sido objeto
de discusión.
Agrega que si no hubiera discusión acerca de la
procedencia legal de la prueba, deben esas sentencias determinar los
hechos que se encuentran justificados con arreglo a la ley y los
fundamentos que sirven para estimar los comprobados, haciéndose, en
caso necesario, la apreciación correspondiente de la prueba de autos
conforme a las reglas legales.
Si se suscitare cuestión acerca de la procedencia de la
prueba rendida –prosigue el Auto Acordado- deben las sentencias
contener los fundamentos que han de servir para aceptarla o
rechazarla, sin perjuicio del establecimiento de los hechos en la
forma expuesta anteriormente.
Prescribe enseguida que, establecidos los hechos, se
enunciarán las consideraciones de derecho aplicables al caso y,
luego, las leyes o en su defecto los principios de equidad con
arreglo a los cuales se pronuncia el fallo; agregando que, tanto
respecto de las consideraciones de hecho como las de derecho, debe el
tribunal observar al consignarlos el orden lógico que el
encadenamiento de las proposiciones requiera.
QUINTO:
Que la importancia de la parte considerativa de la sentencia, en
cuanto allí se asientan las bases que sirven de sustento previo y
necesario de la decisión mediante la cual ella dirime el litigio,
resulta de tal envergadura que algunas Constituciones -como la
española, la italiana y la peruana- consignan de manera expresa la
obligación de los jueces de fundamentar sus fallos.
Semejante deber aparece también contemplado en nuestro
ordenamiento constitucional, cuando la Carta Política refiere en su
artículo 8º que los actos y resoluciones emanados de los órganos
del Estado así como de sus “fundamentos” son públicos; en el
artículo 76 del mismo cuerpo normativo al prohibirle a los otros
Poderes del Estado revisar los “fundamentos” de las resoluciones
de los tribunales de justicia; al señalar el artículo 19 N° 3
inciso 6° de la Carta que toda sentencia de un órgano que ejerza
jurisdicción debe “fundarse” en un proceso previo y legalmente
tramitado, y agregar que corresponde al legislador establecer siempre
las garantías de un procedimiento y una investigación racionales y
justas.
Naturalmente, al ordenar el artículo 170 del Código de
Procedimiento Civil que los jueces expresen determinadamente las
razones de índole fáctica y jurídica en que apoyan sus sentencias,
no hace mas que cumplir con el citado imperativo constitucional.
SEXTO:
Que la trascendencia del presupuesto procesal en examen –de que las
sentencias se expidan fundamente con arreglo a criterios de
racionalidad y con sujeción a la ley- previene la arbitrariedad o
“despotismo judicial” y le permite a las partes, al conocer las
razones fácticas y jurídicas de la decisión, contar con los
elementos de juicio necesarios para impugnar lo resuelto por el juez,
a quien además se puede controlar en su desempeño jurisdiccional.
SÉPTIMO:
Que para dar estricto cumplimiento a lo exigido por el Constituyente
y el legislador, los jueces deben razonar jurídicamente sobre los
presupuestos de la acción ejercida y ponderar toda la prueba rendida
precisando en base a cuál o cuáles probanzas tienen por
establecidos los hechos de la causa.
Se les exige, entonces, "considerar",
reflexionar detenidamente sobre algo determinado y concreto, de allí
que no cumple con el precepto del Nº 4 del artículo 170 del Código
de Procedimiento Civil la sentencia que hace una estimación general
de la prueba, que no la analiza en su totalidad o se aparta del
mérito del proceso, o no contiene los razonamientos jurídicos para
acreditar o desestimar la concurrencia de los presupuestos legales de
la acción ejercida.
OCTAVO: Que,
como se adelantó, en estos autos el demandante ha deducido una
acción de indenmización de perjuicios y pide se declare que la
Municipalidad de Las Condes debe pagarle por concepto de daño
patrimonial y moral la suma de $105.000.000 o el monto que el
tribunal determine, más intereses, reajustes y costas de la causa.
Fundamentando
su acción expresa la actora que
el día 13 de diciembre
de 2005, a las 00.00 horas, en circunstancias que se encontraba
realizando labores de monitoreo y prevención en VIH SIDA respecto de
trabajadoras sexuales transgéneras en la comuna de Las Condes, en el
sector de Augusto Leguía con calle Napoleón, llegaron inspectores
municipales, entre ellos, José Campos Rojas, quien, sin mediar
motivo alguno, procedió a golpearla en diferentes partes del cuerpo
resultando con lesiones de carácter menos graves. A raíz de lo
acontecido, añade, se instruyó una investigación criminal y el
inspector municipal fue objeto de una formalización de la
investigación por el delito de lesiones menos graves, la que culminó
con una salida alternativa a favor del imputado, suspendiéndose el
procedimiento bajo la condición del pago de una indemnización de
$50.000 y firma bimensual.
El daño patrimonial lo solicita por los gastos en que
incurrió en sesiones de psicólogo, remedios, tratamiento médico y
de cirugía, que cuantifica en $ 5.000.000. Mientras que por el dolor
y aflicción que la conducta ilícita del funcionario municipal le
provocó, demanda, a título de daño moral, la suma de $100.000.000.
Cita como fundamento de derecho de su acción los artículos 38 de la
Constitución Política de la República y 2314 del Código de Bello.
NOVENO:
Que al contestar la
demanda la Municipalidad de Las Condes solicitó su rechazo y
sostuvo que los hechos en los que se funda no son efectivos, por lo
que no le cabe ningún tipo de responsabilidad. Al contrario de lo
afirmado por la actora, expone, fue un grupo de travestis los que se
abalanzaron sobre el inspector municipal, agrediéndolo con
cinturones, motivo por el cual éste no tuvo más que defenderse.
Hace presente que el Municipio administra los espacios públicos y
que en ese contexto vecinos reclaman permanentemente por el comercio
sexual y la prostitución en el lugar en que ocurrieron los hechos,
de suerte que en cumplimiento de esa labor de vigilancia los
funcionarios municipales solo realizan labor disuasiva -con su
presencia en vehículos y balizas encendidas- para inhibir la
detención de conductores que solicitan las prestaciones sexuales, lo
que irrita a quienes las satisfacen que en algunos ocasiones
reaccionan violentamente, como ocurrió en el presente, donde se
produjo una agresión al guardia municipal que solo asumió un
comportamiento defensivo.
Por último, refiere que la demanda debe ser rechazada
toda vez que el actor no ha acreditado que haya habido violencia
innecesaria en su contra, lesiones, ni la existencia de un ilícito
penal cometido por el funcionario municipal en acto de servicio.
DÉCIMO:
Que con el objeto
de acreditar sus pretensiones, el actor acompañó extensa prueba
documental consistente en la investigación ante la fiscalía local
oriente, certificados médicos de lesiones, parte denuncia ante
Carabineros de Chile e informe del Servicio Médico Legal, entre otra
aparejada en la causa. El demandado, por su parte, acompañó prueba
documental y declaración de tres testigos.
UNDÉCIMO:
Que el fallo
censurado, para resolver en la forma como lo hizo, esto es, revocar
la sentencia de primer grado y rechazar la petición del demandante,
elimina del fallo en alzada los considerando décimo cuarto a
trigésimo segundo y expresa, además, que el actor demandó conforme
al artículo 2314 del Código Civil responsabilidad por el hecho
propio, pero atendido que la acción fue ejecutada por un tercero -a
la sazón funcionario municipal- contra él debió dirigirse la misma
al amparo de lo dispuesto en el artículo 2320 del referido cuerpo
legal y no como erróneamente se hizo, basada exclusivamente en el
citado artículo 2314.
DUODÉCIMO: Que
observados los antecedentes a la luz de lo expresado con antelación,
resulta inconcuso que el fallo dictado en alzada no ha dado
acatamiento a los requisitos legales antes indicados. En efecto,
omite toda consideración fáctica y jurídica tendiente a explicar
porqué se desestima la demanda, pues se limita a interpretar que,
como el actor no
demandó al causante de las lesiones, al responsable directo, al
guardia municipal, no se estaría en la hipótesis que prevé el
artículo 2320 del Código Civil, apartándose de ese modo del objeto
de la litis y de la abundante prueba rendida en tal sentido en el
proceso.
Aún más, se afirma que tal disposición el actor debió
citarla en su libelo como fundamento de derecho de su pretensión,
omisión que lo inhibiría para atribuir responsabilidad a la
corporación edilicia por el hecho de su dependiente. Sin embargo,
ocurre que tal premisa no es efectiva y la misma no se aviene con el
mérito del proceso, puesto ya que al contestar la demanda la
Municipalidad de Las Condes se excepcionó en la exención de
responsabilidad que admite el inciso 5º del artículo 2320 del
Código Civil, como consta de fojas 27, lo que resulta indicativo de
que entendía cabalmente –ejerciendo su derecho a defensa- que la
demanda se dirigía en su contra en tal calidad, por actuaciones de
su dependiente, circunstancia que los jueces de segundo grado
ignoraron absolutamente, cuando tal discusión, además, se volvió a
plantear en los escritos de réplica y dúplica.
De otra parte, la sentencia en alzada
no se hace cargo de la abundante prueba incorporada al proceso que
controvierte la tesis jurídica en que se funda la decisión que por
ella se adopta, ya que al eliminar íntegramente las consideraciones
décimo cuarta a trigésimo segunda del fallo, se deja a la decisión
que rechaza la demanda desprovista de todo apoyo fáctico, desde que
la prueba rendida y que
los jueces de segundo grado desdeñan sin argumentación alguna
justamente acredita que el guardia de seguridad municipal intervino
en los hechos en el ejercicio de sus funciones, esto es, como
dependiente del Municipio. De ese modo, entonces, al concluir los
jueces en el alzada que no se demandó al Municipio persiguiéndose
su responsabilidad por las acciones de su dependiente, cuando las
partes de la litis así siempre lo entendieron y la prueba que éstas
rindieron se encaminó, la del demandado a probar la exención de
responsabilidad que prevé el inciso 5º del artículo 2320 del
Código Civil y la del demandante a acreditar que el supuesto fáctico
descrito en esa disposición legal concurría en la especie para
tener por configurada la responsabilidad de aquel, demuestra que
concurre el vicio de nulidad que justifica anulación de oficio que
luego se decretará.
Tampoco el fallo censurado explica por qué sería una
exigencia legal –que no lo es- que haya debido demandarse en esta
litis al dependiente conjuntamente con el Municipio, tanto más si
aquél ya había llegado a un acuerdo en sede penal con el actor
reconociendo un pago en su beneficio, al resolverse en su favor la
suspensión condicional del procedimiento.
DÉCIMO TERCERO:
Que, como se ve, queda demostrada así la falta de consideraciones
fácticas y jurídicas en que incurren los jueces de la instancia al
dictar el fallo revocatorio en alzada, omisión que configura el
vicio de casación en la forma previsto en el artículo 768 Nº 5 en
relación con el artículo 170 Nº 4, ambos del Código de
Procedimiento Civil, por lo que de acuerdo a lo previsto en el
artículo 775 del referido Código Procesal este tribunal está
obligado a declarar de oficio su nulidad, desde que ese error influye
sustancialmente en lo dispositivo de tal resolución.
Por estas consideraciones y visto,
además, lo dispuesto en los artículos 766, 768 N° 5, 775, 786 y
806 del Código de Procedimiento Civil, se
anula de oficio la
sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago de tres de enero de
dos mil trece, escrita a fojas 304, la que se reemplaza por la que se
dicta a continuación, separadamente, pero sin nueva vista.
Téngase por no interpuesto el recurso de casación en
el fondo deducido en lo principal de fojas 306 por el abogado Luis
Humberto Cortés Olivares, en representación de la parte demandante.
Regístrese.
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor
Pfeffer.
Rol Nº 2043-2013.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A.,
Sr. Ricardo Blanco H. y el Abogado integrante Sr. Emilio Pfeffer U.
No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la
causa, el Ministro señor Muñoz por estar con feriado legal.
Santiago, 03 de octubre de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a tres de octubre de dos mil trece,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
________________________________________________________________________
Santiago,
tres de octubre de dos mil trece.
En cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 786 del
Código de Procedimiento Civil, se dicta la siguiente sentencia de
reemplazo.
Vistos:
Se reproduce la sentencia apelada, con excepción de sus
motivos vigésimo quinto y vigésimo sexto, que se eliminan.
Y se tiene en su lugar y además presente:
1°.- Que
en estos autos el actor demandó a la Municipalidad de Las Condes
indemnización de perjuicios por lo que considera un actuar
antijurídico de uno de sus dependientes, invocando para ello el
estatuto de la responsabilidad extracontractual, concretamente el
artículo 2314 del Código Civil, sin indicar, específicamente, la
norma contenida en el artículo 2320 de esa codificación, a pesar de
que en su libelo y al contestar la demandada las partes entendieron
claramente, en particular la municipalidad, que la responsabilidad
que se le atribuía lo era por actuaciones de su dependiente, un
guardia de seguridad al que se acusó de haber empleado violencia
innecesaria en el cumplimiento de sus labores, lo que le causó
lesiones al demandante, fundamento de su pretensión indemnizatoria
por el daño patrimonial y moral que en estos autos aquél reclama.
2º.-
Que los tribunales son libres para aplicar al caso de que se trata el
derecho que estimen pertinente, facultad expresada en el aforismo
iura novit curia,
esto es, pueden y deben aplicar a la cuestión de hecho
(questiofacti) las normas legales que la gobiernan (questiojuris).
"Como se dice muy frecuentemente, el juez, en todo caso, al que
se le supone por razón de su cargo, perfecto conocedor del derecho,
suplirá ex oficio la errónea o imperfecta interpretación del
derecho" (Rev. D. y J., T. LX, 1963, 2ª p., sec. 2ª, pág.
49).
3º.-
Que aun cuando en el presente caso es cierto que el demandante no
invoca como fundamento jurídico de su acción la regla contenida en
el artículo 2320 del Código Civil, ello no es obstáculo para
dictar sentencia de condena si concurren los presupuestos legales
para atribuir la responsabilidad que en estos autos se persigue, toda
vez que en aplicación de la regla mencionada en el motivo anterior
es el tribunal el llamado a encuadrar los supuestos fácticos en las
hipótesis legales o normas que gobiernan la cuestión.
4°.-
Que formulada la precisión anterior, corresponde dejar consignado
que conforme a la prueba rendida en la causa, ya apreciada y
ponderada por la sentenciadora de primer grado, lo que esta Corte
comparte, se deben tener por establecidos los siguientes hechos:
- El día 13 de diciembre de 2005, a las 00:00 horas aproximadamente, el demandante Olimpo Soto, en circunstancias que se encontraba efectuando labores de prevención de VIH-SIDA en la intersección de las calles Augusto Leguía Sur esquina Napoleón, fue agredido violentamente y sin que mediara provocación con golpes de puño y un objeto contundente por el inspector municipal de la Municipalidad de Las Condes, José Alexis Campos Rojas, quien habría concurrido al lugar alertado por una llamada de la Central de Comunicaciones del Departamento de Seguridad Ciudadana de dicho Municipio para fiscalizar el comercio sexual en dicha intersección de la comuna de Las Condes.
- Que don José Campos Rojas era guardia municipal y que realizaba labores propias de su cargo en el control y vigilancia del comercio sexual al momento de ocurrir los hechos.
- Que el actor experimentó, producto de las agresiones que recibió en el rostro, lesiones calificadas de graves por el Servicio Médico Legal, consistentes en rotura de prótesis dental y fractura dental, las que constató en el servicio de Atención de Urgencia del Hospital Salvador.
5°.-
Que establecido,
entonces, que el autor de las lesiones es un dependiente municipal y
que las mismas fueron causadas por éste en el ejercicio de sus
funciones, le correspondía a la corporación edilicia demandada
probar la exención de responsabilidad por ella alegada del inciso 5º
del artículo 2320 del Código Civil. Si bien el Municipio le da una
connotación distinta haciendo alusión a una supuesta legítima
defensa del guardia, tal circunstancia no fue acreditada por los
medios legales ni menos acompañado documento o certificado médico
que diera cuenta de que aquél recibió también lesiones compatibles
con las agresiones que dijo haber sufrido el día en cuestión por
parte del actor y otros sujetos.
6º.-
Que ninguna prueba obra en el proceso en tal sentido que permita
tener por establecido que el Municipio se encontraba impedido de que
los hechos acaecieran del modo en que ocurrieron. Al contrario, la
prueba documental consistente en fotocopias
de instrumentos públicos correspondientes a piezas de la
investigación penal, actas de audiencias y parte policial, no
objetados ni observados por la demandada, son suficientes por sí
mismos para tener por acreditada la agresión ilegítima, las
lesiones sufridas por la víctima y la relación causal entre el daño
experimentado y la violencia innecesaria aplicada al demandante.
Tanto más si la prueba testimonial de la demandada, consistente en
la declaración del propio guardia municipal que interviene en los
hechos y es el autor de las lesiones causadas, José Alexis Campos
Rojas (fojas 201), carece del valor probatorio que el Municipio
pretende atribuirle, desde que resulta evidente que se trata de un
relato exculpatorio interesado, el cual, además, controvierte lo que
se expresó al contestar la demanda dando origen a una relación de
hechos o versiones opuestas entre la que sostiene el Municipio y su
dependiente sin que ninguna de ellas termine siendo acreditada en
definitiva.
7º.-
Que es cierto que la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades
le entrega a los municipios, en su condición de entes autónomos de
administración local, facultades para desarrollar directamente o con
otros órganos de la Administración del Estado funciones
relacionadas con el apoyo y el fomento de medidas de prevención en
materia de seguridad ciudadana (art. 4º, letra j); también que les
corresponde administrar los bienes municipales y nacionales de uso
público. Asimismo, que en la comuna de Las Condes rige una Ordenanza
Local sobre Comercio Sexual en lugares públicos, aprobada por
Decreto Alcaldicio Sección 1ª Nº 3027 de fecha 11 de julio de
2007, cuyas directrices y obligaciones, naturalmente, deben exigirse
a todos sus destinatarios. Sin embargo, nada excusa al municipio de
responder civilmente si se encuentra acreditado que un dependiente
suyo ha incurrido en violencia innecesaria y con ella causado
lesiones a un tercero, pues esa actuación, aun cuando se ejecute en
el desarrollo de las tareas de seguridad ciudadana en aplicación de
las prescripciones que la precitada Ordenanza Municipal impone,
claramente deviene en ilícita y resulta contraria a derecho, en los
términos que prevén los artículos 2314 y 2320 del Código Civil.
También porque no se aviene con lo dispuesto en el artículo 142 de
la propia Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades por
configurar una conducta tal una falta de servicio, desde que en ese
evento el servicio opera deficientemente o simplemente funciona mal,
aun cuando pretenda justificarse en un fin licito, como es la
prevención del orden y seguridad en la comuna de que se trate.
8º.-
Que para tener por acreditado el daño moral experimentado por la
víctima basta observar el informe de lesiones emanado del Servicio
Médico Legal que rola a fojas 164, los certificados médicos
agregados a fojas 166 y el informe de lesiones que rola a fojas 171,
aunque para determinar su quantum, atendida la entidad de las
lesiones y el tiempo de recuperación que del mérito de esa
documental es posible extraer, esta Corte estima que para indemnizar
los dolores y padecimientos que ha debido soportar la victima es
prudente regular los perjuicios en su favor en la suma única de
$2.500.000 (dos millones quinientos mil pesos).
Por estas consideraciones y de
conformidad además con lo dispuesto en los artículos 2314 y 2320
del Código Civil, 186 del Código de Procedimiento Civil y demás
disposiciones legales citadas, se
confirma la
sentencia apelada de trece de abril de dos mil once, escrita a fs.
234, y se declara que se acoge la demanda de fs. 8 sólo en cuanto se
accede a la indemnización por daño moral allí solicitada,
condenándose a la Municipalidad de Las Condes al pago de la suma de
$2.500.000 (dos millones quinientos mil pesos), por este concepto,
monto que devengará reajustes e intereses a contar de la fecha en
que la presente sentencia quede ejecutoriada.
Se previene
que el Ministro señor Muñoz, no comparte la referencia a las normas
del Código Civil efectuadas en el motivo noveno y en el párrafo que
precede a la decisión, concurriendo a la confirmatoria teniendo para
ello, además, en consideración los siguientes argumentos:
1°.-
Que de los
hechos referidos en esta sentencia y las disposiciones legales en que
cada parte fundamenta sus alegaciones, se pone de manifiesto que el
asunto a dilucidar es la existencia de la obligación que pesa sobre
el órgano comunal de indemnizar al actor por el actuar de uno de sus
dependiente, conforme los hechos fijados en el fallo que se revisa, y
la responsabilidad que se persigue del demandado y, con ello, el
resarcimiento de los perjuicios que se reclaman.
2°.-
Que dicho lo anterior, es dable referir a continuación que la
función municipal debe ser realizada de acuerdo a la legalidad
vigente y que como parte de la administración del estado le son
plenamente aplicables los principios generales que la rigen, entre
ellos la responsabilidad y las normas bajo las cuales se determina la
misma, que están consignadas en el artículo 38 inciso 2 de la
Constitución Política de la República, Ley N° 18.575 y artículo
142 de la Ley Nº 18.695 Orgánica de Municipalidades.
Así, los actos u omisiones que
ejecuten los órganos municipales y sus funcionarios, en ejercicio de
sus funciones o derivados de ilícitos en el ejercicio de las mismas
que produzcan daño, generan responsabilidad.
3°.-
Que incardinado
con lo que hasta aquí se ha expuesto y sumado a lo que el profesor
Barros señala en orden a que: “de las normas que establecen la
responsabilidad por falta de servicio se sigue que la responsabilidad
de la Administración y de las Municipalidades es directa y personal.
En consecuencia, aunque usualmente la responsabilidad tenga por
antecedentes hechos ilegales o contrarios a los deberes de cuidado de
sus órganos o de sus funcionarios, la responsabilidad del Estado
recae directa y personalmente sobre el Fisco, la municipalidad…”.
Continua el mismo autor en su obra señalando: “Por eso, aun en
casos en que la responsabilidad tenga por antecedentes el inequívoco
hecho ilícito de un funcionario (en oposición a una abstracta falta
de servicio), técnicamente se trata de una responsabilidad vicaria,
que prescinde de todo juicio relativo a si el órgano de la
Administración pudo evitar el daño provocado por el funcionario que
tenía bajo su autoridad…. “Siguiendo una doctrina desarrollada
en el derecho francés, la relación del funcionario con la
Administración es funcional, de modo que no se trata de una
responsabilidad por el hecho ajeno”. Barros Bourie “Tratado de
responsabilidad Extracontractual” Editorial Jurídica de Chile, año
2007, pag. 496,
4°.-
Que reiterando lo ya dicho es necesario dejar sentado que el actor
rindió prueba documental consistente en fotocopias
de instrumentos públicos correspondientes a piezas de la
investigación penal, actas de audiencias y parte policial, no
objetados ni observado por la demandada, como tampoco objetados por
inexactos conforme lo dispone el número 3 del artículo 342 del
Código de Procedimiento Civil, por lo que el Tribunal los consideró
como instrumentos públicos en juicio y les otorgó valor probatorio
a su contenido, en los términos en ellos expresados. Por su parte
desestimó la prueba testimonial de la demanda, según se aprecia del
fallo que se revisa, especialmente la del testigo José Alexis Campos
Rojas cuya declaración rola a fojas 201, quién depone que el día
13 de diciembre de 2005 concurrió a la intersección de las calle
Augusto Leguía con Napoleón pasadas las 10.20 horas, en el vehículo
municipal con las balizas encendidas, comprobando desórdenes en el
lugar y que en ese momento se le abalanzaron dos o tres travestis,
los que comenzaron a agredirlo física y verbalmente, por lo que tuvo
que darle un empujón a uno de ellos, arrancando y solicitando apoyo
de Carabineros, declaración que el Tribunal consideró inconsistente
con la restante prueba rendida en autos, particularmente con los
hechos esenciales que ocasionaron las lesiones que señala el actor
en su demanda, adoleciendo no sólo de falta de precisión en la hora
en que ocurrieron los hechos, en la cual omite información que
explique la dinámica y lógica en que ocurrieron los hechos, sino
que también en la supuesta existencia de desórdenes en dicha
esquina al momento de su llegada, lo que no consta que haya declarado
anteriormente o que se encuentre acreditado en autos, como también
en la efectividad de quien llamó a personal de Carabineros para que
concurriera a dicho lugar, y la razón de porqué si fue él quien
llamó a Carabineros, estos no se entrevistaron con él al momento de
concurrir al lugar, hechos todos que debería recordar, y declarar,
atendido a que fue un actor directo en los hechos que motivan la
presente demanda;
5°.-
Que en esta
materia, constituye una declaración que no puede soslayarse aquélla
efectuada por el demandado al contestar la pretensión del actor, en
cuanto a que, “el día 12 de diciembre alrededor de las 23:32 hrs.,
el inspector municipal José Alexis Campos Rojas, mientras realizaba
sus servicio de fiscalización de comercio sexual…. Se percató de
la presencia de cinco travestis…, momento en que sin mediar
provocación alguna dos de éstos se abalanzaron sobre el inspector
antes mencionado, con intenciones de agredirlo físicamente con
cinturones motivo por el cual tuvo que defenderse..” alegaciones
que además de no ser acreditada en autos por medios legales en
cuanto a la legítima defensa invocada, permiten establecer ciertas
concordancia con las restantes piezas probatorias a las que se ha
hecho mención, dando cuenta que los hechos establecidos por la
señora Juez de primer grado están acordes con el mérito de lo
rendido en autos y la prueba cuyo análisis ya se hizo referencia;
6°.- Que
en nuestro país la evolución de la responsabilidad de la
Administración del Estado se ha desarrollado en una primera etapa
fundamentalmente sobre la base de determinaciones jurisprudenciales y
luego conforme a la legislación especial.
Respecto de la evolución jurisprudencial se observa que
ciertas sentencias descansan en la aplicación de la legislación de
derecho civil, como en otros fallos se invocan principios de derecho
público. Son casos específicos en que se hace efectiva la
responsabilidad del Fisco, puesto que los tribunales realizan
esfuerzos y diversas distinciones para excluirla. La doctrina cita
como los primeros fallos en que se sustenta la decisión en
principios de derecho público “Sociedad Fuschs y Plath con Fisco”,
sentencia de 11 de enero de 1908 y “Lapostol con Fisco”,
sentencia de 8 de enero de 1930. Sin embargo, será en la sentencia
dictada en “Hexagón con Fisco”, de 28 de julio de 1987, en que
expresamente se declaran inaplicables las disposiciones del Código
Civil para decidir la demanda dirigida contra el Fisco, resolviendo
el caso sobre la base de las normas constitucionales y legales
diversas al Código Civil. Desestima la infracción del artículo
2332 del citado Código al no darle aplicación e igualmente las
referidas a las Actas Constitucionales N° 2 y 3, la Constitución y
Ley Orgánica Constitucional 18.575, en que radica el origen de la
responsabilidad del Fisco.
En lo sustancial la jurisprudencia ha evolucionado hasta
llegar a un estado, pacífico en la actualidad, que reconoce la
responsabilidad del Estado-Administrador, exigiendo, en la mayoría
de los casos, un factor de imputación, el que se hace descansar en
la noción de “falta de servicio” que incluye la actividad
jurídica ilegal de la Administración, su mala organización, el
funcionamiento defectuoso, las omisiones o silencios cuando debió
actuar, todo lo que debe originar la afectación de un bien de los
administrados, sin desconocer que se agrega la responsabilidad por
riesgo e incluso la que origina la actividad lícita en que se
ocasiona igualmente daño al administrado, sin perjuicio que, en este
último caso, se ha expresado por la doctrina que se refiere más
precisamente a una responsabilidad del Estado-Legislador.
7°.-
Que para quien suscribe este parecer la responsabilidad del Estado y
del Estado Administrador en particular arranca
de los artículos 1°, 2°, 4°, 5°, 6°, 7°, 38 de la Constitución
Política de la República, 4° y 42 de la Ley 18.575. El análisis
queda radicado en las normas legales, puesto que la ponderación de
cualquier falta de correspondencia o antinomia con las normas
constitucionales, en el caso concreto, escapa a la competencia y
análisis del derecho aplicable por cuanto la Ley 18.575 fue dictada
con posterioridad a la entrada en vigencia de la Constitución de
1980. Es así como el artículo 1° de la mencionada ley establece
el ámbito de aplicación y luego dispone el artículo 4° que el
“Estado será responsable por los daños que causen los órganos de
la Administración en el ejercicio de sus funciones”. Es así como
el artículo 42, en correspondencia con el artículo 4°, dispone que
los “órganos de la Administración serán responsables del daño
que causen por falta de servicio”.
Estas disposiciones son las que regulan legalmente la
responsabilidad general del Estado Administrador.
En la historia de la Ley 18.575
publicada por la Biblioteca del Congreso Nacional (www.bcn.cl
http://www.leychile.cl/Consulta/portada_hl)
consigna los siguientes antecedentes:
I.- En el Mensaje del Ejecutivo la
responsabilidad se entiende que es civil y por falta de servicios,
expresando: “Más
adelante el título V, también con avanzado criterio administrativo,
determina que la Administración Pública deberá actuar por propia
iniciativa en cumplimiento de sus funciones, salvo que la ley exija
la petición previa de un interesado o cuando se trate de hacer uso
del derecho de petición o reclamo.”
“Complementaria de la norma anterior es aquella
incluida en el artículo 33, que hace responsable, civilmente, al
Estado y a las personas jurídicas que lo integran, por la falta de
servicios en que pueda incurrir.”
“Asimismo, el inciso segundo, responsabiliza
civilmente a los funcionarios por los perjuicios que ocasionen
mediante sus actuaciones constitutivas de falta personal.” (Página
12)
El proyecto contempla la siguiente disposición:
“ARTICULO 33.- El Estado y las personas jurídicas que integran la
Administración Pública serán responsables civilmente por la falta
de servicio cometida en su actividad jurídica o material.”
“Los funcionarios serán civilmente responsables de
los perjuicios que ocasionaren por su actuación constitutiva de
falta personal.”
II.- En el informe la Secretaría de
Legislación de la Junta de Gobierno expresa: “La
disposición consagra el principio de responsabilidad del Estado por
"falta de servicio", así como la responsabilidad personal
de los funcionarios, por su falta personal. Resulta indispensable, al
efecto, definir los conceptos de "falta de servicio" y de
"falta personal", siendo útil considerar, para perfilar la
primera de estas nociones, el criterio del legislador en la vigente
Ley Orgánica de Municipalidades —decreto ley Nº 1.289, de 1976—,
en su artículo 62, inciso final, que prescribe: "La
responsabilidad extracontractual procederá principalmente para
indemnizar los perjuicios que sufran uno o más usuarios de los
servicios municipales cuando éstos no funcionen, debiendo hacerlo, o
lo hagan en forma deficiente.".
“Cabe señalar que la doctrina y
la jurisprudencia francesas han establecido lo que se entiende por
"falta de servicio público", disponiendo, al efecto, que
la hay cuando el servicio público no funciona debiendo funcionar;
cuando funciona, pero funciona mal, o cuando funcionando bien, lo
hace en forma tardía.” (Página 68).
III.- En el
informe de la Primera Comisión Legislativa se indica: “1.-
Conforme a la ley Nº 17.983 y al respectivo acuerdo de la Junta de
Gobierno, este Comandante en Jefe viene en formular las observaciones
al proyecto de ley orgánica constitucional sobre bases de la
Administración Pública.
a) Con el objeto de abordar en una forma más completa
el estudio de esta ley orgánica constitucional este Comandante en
Jefe dispuso se analizarán comparativamente los textos del Mensaje y
de la Comisión de Estudios de las leyes orgánicas constitucionales.
Lo anterior explica la incorporación en el texto sustitutivo que se
acompaña, de normas contenidas en el proyecto de la referida
Comisión de Estudios.
b) Para encabezar el proyecto se acogió el criterio
seguido por la Comisión Especial en cuanto a establecer un primer
título que consigne los principios generales que deben orientar la
organización y funcionamiento de la Administración del Estado. Ello
porque, a juicio de este Comandante en Jefe se trata de la primera
ley de esta naturaleza que rige en nuestro país y que debe cumplir,
por lo mismo, con una finalidad de orientación general. A los
principios de la jerarquía, unidad, responsabilidad y eficiencia se
han agregado los principios de probidad y -control.
f) En lo que se refiere a la actividad de la
Administración del Estado, se complementa lo relativo a las
responsabilidad civil del Estado y de las personas jurídicas que
integran la administración, definiendo lo que debe entenderse por
falta de servicio y salvando el derecho de éstos de repetir en
contra del funcionario que hubiere incurrido en falta de personal,
consignándose finalmente la responsabilidad solidaria de los órganos
de la Administración y del funcionario que resulte responsable.”
(Pág. 91 y 92).
Específicamente se incorpora el siguiente “Artículo
3º: El Estado será responsable por los daños que los órganos de
la Administración produzcan en el ejercicio de sus funciones, sin
perjuicio de las responsabilidades que pudieren afectar al
funcionario que hubiere causado el daño” (Pág. 94 Primera
Comisión Legislativa).
La moción sustitutiva incorpora igualmente el “Artículo
52: El Estado y las personas jurídicas que integran la
administración serán siempre responsables civilmente por la falta
de servicio cometida en su actividad jurídica o material, sin
perjuicio de su derecho de repetir en contra del funcionario que
hubiere incurrido en falta personal.”
“En todo caso, el órgano de la Administración y
dicho funcionario serán solidariamente responsables.”
“Se entiende por falta de servicio la no prestación
de este, debiendo efectuarse, o su prestación en forma deficiente o
tardía.” (Pág. 108).
IV.- En el Informe de la Cuarta Comisión Legislativa se
indica: “Artículo 4° Esta disposición corresponde al artículo
33 del proyecto del Ejecutivo, con meras adecuaciones formales,
derivadas de la nueva estructura del proyecto, y se refiere al
principio de la responsabilidad del Estado por los daños que causen
los órganos de la Administración.
Cabe hacer presente que no se utilizó la expresión
“responsables civilmente”, a fin de evitar confusiones con la
responsabilidad civil consagrada en el Código Civil.” (Pág. 164
Informe Cuarta Comisión Legislativa).
Luego respecto del artículo 45,
se señala: “Esta es una de las disposiciones de mayor
trascendencia del proyecto y corresponde al artículo 33 del
Ejecutivo, porque está consagrando una nueva idea de responsabilidad
que sólo tiene precedente positivo en la Ley de Municipalidades. Se
trata de la responsabilidad objetiva del Estado, derivada de la falta
de servicio. Si bien en el artículo 4° del proyecto ya se habla de
la responsabilidad general del Estado por los daños que causen sus
órganos, esta norma se refiere a un aspecto más concreto aun.
Detrás de ella hay toda una fundamentación importante, en cuanto
favorece la posición del administrado frente a la Administración,
de manera que se traduzca en un medio eficaz para resarcirlo de los
daños que le puedan causar los servicios de la Administración.”
“En consecuencia, se consagra en
este artículo un criterio nuevo de responsabilidad, que no es el
tradicional de la responsabilidad subjetiva basada en el dolo a la
culpa de un denominado funcionario, sino que atiende a un elemento
objetivo que es la falta de servicio público. De manera que
acreditando el afectado que un servicio público no ha funcionado,
debiendo hacerlo, o que ha funcionado de modo tardío o deficiente, y
probar que a raíz de lo anterior se le ha causada un daño, está en
situación de exigir indemnización de parte del Estado. Se trata de
un concepto que tiene su origen en el derecho francés, y es la
concreción de una serie de elementos que tienen un largo desarrollo
en el Derecho Administrativo. El artículo fue dividido en dos
incisos a fin de dejar claramente establecido que la existencia de
esta responsabilidad objetiva, no obsta a que el Estado pueda repetir
en contra del funcionario que hubiere incurrido en falta personal, si
se diera el caso.”
“Por otra parte, se desestimó
la posibilidad de definir la falta de servicio, pues ello podría
provocar dificultades en la aplicación de esta norma. Se ha
considerado más conveniente dejar entregado a la jurisprudencia la
determinación de cuando se configura la “falta de servicio”,
pues son numerosos y complejos los casos en que tal situación puede
producirse.” (Págs. 175 y 176 del Informe de la Cuarta Comisión
Legislativa).
La doctrina y la jurisprudencia han adoptado diversas
posiciones en torno a esta nueva responsabilidad. Sin embargo, de
acuerdo a los antecedentes enunciados se pueden establecer algunas
premisas básicas:
a.- La
responsabilidad como principio general.
La responsabilidad se establece como un principio general que orienta
también ampliamente la organización y funcionamiento de la
Administración del Estado. Es así que se
hace referencia “al principio de la responsabilidad del Estado por
los daños que causen los órganos de la Administración”.
b.-
Sistema
general de responsabilidad.
La Administración debe observar el principio de responsabilidad,
puesto que el Estado “será responsable por los daños que causen”
sus órganos. Se regula directa y particularmente el principio de
responsabilidad de los órganos de la Administración en “ejercicio
de sus funciones”, sin desconocer que puedan existir otros
sistemas. Expresamente se hace referencia al principio
general de “responsabilidad del Estado”, el cual tiene lugar “por
los daños que causen los órganos de la Administración”.
c.- Concepción
pro administrado y distinta de la existente. Si
bien el proyecto habla de la responsabilidad general del Estado por
los daños que causen sus órganos, se refiere a un aspecto más
concreto aun, puesto que detrás de ella hay toda una fundamentación
importante, en cuanto favorece la posición del administrado frente a
la Administración, de manera que se traduzca en un medio eficaz para
resarcirlo de los daños que le puedan causar los servicios de la
Administración.
d.- Se consagra un nuevo sistema
de responsabilidad.
En el Mensaje del Ejecutivo la responsabilidad se entiende que es
civil y por falta de servicios. A lo anterior se agrega que en un
principio la responsabilidad se indica es extracontractual.
Posteriormente se la considera simplemente como responsabilidad civil
del Estado. Por
último se deja expresa constancia que no se utiliza la expresión
“responsables civilmente”, a fin de evitar confusiones con la
responsabilidad civil consagrada en el Código Civil, por lo que se
entiende que no se rige por esta normativa, con la cual no puede
vincularse. Se
“está consagrando una nueva idea de responsabilidad que sólo
tiene precedente positivo en la Ley de Municipalidades”.
e.- Responsabilidad funcionaria.
Extiende la responsabilidad a los funcionarios, a quienes
responsabiliza civilmente por los perjuicios que ocasionen mediante
sus actuaciones constitutivas de falta personal. Posteriormente se
expresará que es el Estado el que repetirá en contra del
funcionario, de manera que es el Estado el cual responde de manera
directa y principal. Se establece la responsabilidad solidaria entre
Administración y funcionario, pero, en definitiva solo es el Estado
el que podrá repetir en contra del funcionario, sin que el
particular tenga acción directa en su contra.
f.- Nuevo Sistema de
responsabilidad.
1.-
Se
establece un criterio nuevo de responsabilidad, que no es el
tradicional de la responsabilidad subjetiva basada en el dolo a la
culpa de un denominado funcionario, sino que atiende a un elemento
objetivo que es la falta de servicio público. En este sentido se la
considera “claramente” como un sistema de responsabilidad
objetiva. Se la califica como “responsabilidad objetiva del Estado,
derivada de la falta de servicio”.
2.-
En un principio considera útil la noción de falta de servicios
comprendida en la Ley de Municipalidades, esto es cuando
los servicios “no funcionen, debiendo hacerlo, o lo hagan en forma
deficiente”.
3.-
Por la referencia a la definición francesa y luego como texto del
proyecto al concepto de falta de servicios se incorpora la noción de
un correcto funcionamiento, pero tardío.
4.-
Por último, se desestimó la posibilidad de definir la falta de
servicio, pues ello podría provocar dificultades en la aplicación
de esta norma. Se ha considerado más conveniente dejar entregado a
la jurisprudencia la determinación de cuando se configura la “falta
de servicio”, pues son numerosos y complejos los casos en que tal
situación puede producirse.
8°.-
Que la doctrina francesa sistematizada
por Paul Duez, conceptualiza la falta de servicio en tres categorías:
1° El servicio ha funcionado mal; 2° El servicio no ha funcionado;
3° El servicio ha funcionado tardíamente; (Paul Duez, La
responsabilité de la publique, segunda edición 1938, Editorial
Dollez, página 27, citado por José Miguel Valdivia, “Orígenes de
la noción de Falta de Servicio”, la Falta de Servicio, Legal
Publishing, 2012, páginas 40 y 41). A tales categorías se ha sumado
aquellas situaciones en que el daño se ocasiona debido a la mala
organización o mal funcionamiento de los organismos públicos.
9°.-
Que clarificados los presupuestos de la Responsabilidad del Estado
Administrador, se establece que la definición de mayor entidad se
encuentra en la opción del legislador por el factor de imputación,
el que lo sitúa en la falta de servicio, excluyendo toda posibilidad
de reconducción al Código Civil, adicionar exigencias relacionadas
con el dolo o culpa del funcionario que actuó, como al
establecimiento de negligencia, imprudencia, impericia e
inobservancia de reglamentos por parte de la administración o el
funcionario. Del mismo modo, con tal definición excluye la
posibilidad de exigir la individualización del funcionario,
solamente debe acreditar la conducta del servicio, pues es de él
quien reclama, además de carecer de acción en contra del
funcionario, el cual resulta indiferente en su identidad y
determinante en su conducta, pero como expresión de la actuación de
toda la Administración o del servicio en particular.
10°.-
Que así las cosas es dable concluir que no es procedente aceptar que
un funcionario municipal, dentro del ámbito de sus funciones y en
cumplimiento del deber de vigilancia comunal y control de posibles
delitos ejerza sobre un sujeto, sin que se haya probado una actuación
contraria a derecho de parte ese tercero, acciones de violencia y
golpes que ocasionen lesiones como las que da cuenta el informe del
Servicio Médico Legal, justificando el control del comercio sexual
en la comuna, pues si bien la Municipalidad recurrida tiene
ordenanzas que controlan que dicha actividad se restrinja y
desincentive, no es posible aceptar que permita o no instruya a su
personal de manera adecuada en la forma de cumplir dichas ordenanzas,
evitando así, que el control sea ejercido a través de la violencia
de sus empleados sobre quienes se pretende controlar. Permitirlo
sería aceptar dentro de un Estado de Derecho el uso ilegítimo de la
fuerza de quien se espera un actuar diligente y prudente en la labor
de seguridad y orden dentro de la comuna.
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Pfeffer
y la prevención su autor.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Rol N° 2043-2013.
Pronunciado
por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros
Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A.,
Sr. Ricardo Blanco H. y el Abogado integrante Sr. Emilio Pfeffer U.
No firma, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la
causa, el Ministro señor Muñoz por estar con feriado legal.
Santiago, 03 de octubre de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a tres de octubre de dos mil trece,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
