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martes, 1 de octubre de 2013

Tipos de acciones contencioso administrativas. No toda ilegalidad constituye falta de servicio.

Santiago, dieciséis de mayo de dos mil trece.

Vistos:
En estos autos Rol N° 664-2012, seguidos ante el Segundo Juzgado Civil de Los Andes, sobre juicio ordinario de indemnización de perjuicios por responsabilidad extracontractual, en que la Sociedad Agrícola y Comercial Las Araucarias Limitada demandó a la Municipalidad de San Esteban por no haberle adjudicado la licitación de los servicios de recolección y transporte de residuos sólidos domiciliarios, vegetales, escombros y de emergencias, de barrido y aseo de calles, aceras y veredas y disposición final en relleno sanitario, aquélla dedujo recurso de casación en la forma y en el fondo contra la sentencia pronunciada por la Corte de Apelaciones de Valparaíso, que revocó la sentencia de primer grado rechazando la demanda, por cuanto en concepto de los sentenciadores como requisito previo al pronunciamiento sobre una acción de indemnización de perjuicios debe deducirse el reclamo de ilegalidad previsto en la Ley N° 18.695 con el objeto de obtener la anulación total o parcial del acto administrativo, tras lo cual podría el afectado con dicho acto arbitrario o ilegal recurrir a los tribunales ordinarios para demandar indemnización de perjuicios.

Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
I.- En cuanto al recurso de casación en la forma:
Primero: Que en este recurso de nulidad formal se invoca, en primer término, la causal prevista en el numeral 4° del artículo 768 del Código de Procedimiento Civil, esto es, la ultrapetita por haberse extendido el fallo a puntos no sometidos a la decisión del tribunal, al decidir que se requería previamente formular el reclamo de ilegalidad previsto en la Ley N° 18.695, situación que no habría sido alegada por la demandada en la etapa de discusión en primera instancia. Añade que tampoco cabía hacer esa declaración de oficio al no estarse ante uno de los casos de excepción previstos en los artículos 160 y 209 del Código de Procedimiento Civil.
Segundo: Que el otro motivo de nulidad se funda en la causal del N° 9 del artículo 768 del Código de enjuiciamiento citado, que hace consistir en haberse faltado a algún trámite o diligencia declarados esenciales por la ley, para el caso que se estime que la decisión de la Corte fue dictada en uso de las facultades para actuar de oficio que le otorga el artículo 209 del mismo Código, porque en ese evento la norma dispone que debe oírse previamente al Fiscal Judicial, audiencia que en este caso se omitió.
Tercero: Que puede apreciarse que ambas causales de nulidad formal se encuentran íntimamente ligadas, desde que el segundo arbitrio se opone para el evento que se estime procedente un actuar oficioso de la Corte al resolver como ya se ha explicado, por lo que su análisis se hará en forma conjunta.
Cuarto: Que la nulidad formal se funda en haberse extendido el fallo impugnado a puntos no sometidos a su decisión, y según lo ha resuelto esta Corte en reiteradas oportunidades, el vicio de ultra petita se produce cuando la sentencia, apartándose de los términos en que las partes situaron la controversia por medio de sus respectivas acciones y excepciones, altera el contenido de éstas, cambiando el objeto o modificando su causa de pedir; ocurre también cuando el fallo otorga más de lo pedido por los litigantes en los escritos por medio de los cuales fijaron la competencia del tribunal o cuando se emite un pronunciamiento en relación a materias que no fueron sometidas a la decisión de aquél, caso este último en que el defecto formal en alusión toma el nombre de extra petita, término que le ha sido asignado por la doctrina y que es el postulado en el recurso que se analiza al estimar el fallo recurrido que previo a accionar de indemnización de perjuicios debió discutirse la anulación total o parcial del acto objetado mediante el reclamo de ilegalidad respectivo previsto en la Ley N° 18.695, resultando esta condición un requisito de procedencia de la acción.
Quinto: Que para emitir pronunciamiento respecto de esta causal cabe considerar que de conformidad a lo dispuesto en el artículo 170 N° 6 del Código de Procedimiento Civil, las sentencias definitivas de primera o de única instancia y las de segunda que modifiquen o revoquen en su parte dispositiva las de otros tribunales, contendrán la decisión del asunto controvertido, debiendo comprender todas las acciones y excepciones que se hayan hecho valer en el juicio. Conforme a ello el tribunal de segunda instancia sólo va a poder pronunciarse sobre las cuestiones de hecho y de derecho que se hubieran discutido y resuelto en la sentencia de primera instancia y respecto de las cuales se hubieren formulado peticiones concretas por el apelante al deducir el recurso de apelación.
Sexto: Que en la especie cabe considerar que no obstante haberse invocado como dilatorias la incompetencia del tribunal, prevista en el artículo 303 N° 1 y la corrección del procedimiento del N° 6 de la misma disposición del Código de Procedimiento Civil, siendo la primera de ellas desestimada por resolución de segunda instancia, la demandada insistió en dichas alegaciones en la contestación de la demanda y en la dúplica, invocando la falta de un requisito de procedencia de la acción indemnizatoria consistente en la declaración previa de la ilegalidad o arbitrariedad del acto o del procedimiento de licitación por medio de sentencia firme dictada por tribunal competente. Es así que a fojas 53 de la contestación, se lee: “…la acción de perjuicios intentada en autos, requiere un pronunciamiento previo de un tribunal competente, que declare la ilegalidad o arbitrariedad del acto o procedimiento de licitación, es decir que existió una conducta culpable, lo que es, en último término, un requisito de procedencia de la demanda”.
En la sentencia de primera instancia no hay pronunciamiento expreso acerca de esas defensas, de lo que puede colegirse que al acogerse la acción de indemnización de perjuicios, ellas fueron desestimadas tácitamente.
Séptimo: Que en el libelo de apelación la demandada insistió en la alegación sustantiva que debía existir una declaración previa de ilegalidad o arbitrariedad del acto o de la licitación como requisito de procedencia de la acción indemnizatoria deducida, con la única diferencia que en esta oportunidad, además de sostener que esa reclamación debía plantearse ante el Tribunal de la Libre Contratación, la extendió al reclamo de ilegalidad previsto en la Ley N° 18.695.
De esta manera, la Corte de Apelaciones emitió su pronunciamiento respecto a alegaciones o defensas que la demandada planteó durante el periodo de discusión y que fueron tácitamente desestimadas en la sentencia de primera instancia, de lo que se colige que no extendió su veredicto a puntos no sometidos a la decisión del tribunal.
Octavo: Que no configurando los yerros denunciados las causales de nulidad formal alegadas en el recurso, habrá de ser rechazado.
II.- En cuanto al recurso de casación en el fondo:
Noveno: Que el error de derecho sustantivo que, en primer término, sustenta este arbitrio de nulidad de fondo radica en la falsa aplicación del artículo 141 de la Ley Orgánica Constitucional de Municipalidades, porque esa norma luego de la modificación introducida por la Ley N° 20.527, vigente desde el 6 de septiembre de 2011, esto es, con anterioridad a la vista de la causa, lo que ocurrió el 23 de septiembre de 2011, regula la personalidad jurídica de las asociaciones municipales.
Décimo: Que, enseguida, funda la nulidad sustancial en la inadecuada aplicación del reclamo de ilegalidad previsto en el artículo 151 de la Ley N° 18.695 como requisito de procedencia para la interposición de la demanda. Al efecto, indica que esa disposición no establece esa exigencia y aplicarla en la forma en que lo hizo el fallo de segunda instancia infringe también las garantías contenidas en los numerales 3 y 26 del artículo 19 de la Constitución Política de la República al imponer un límite al derecho a accionar por los perjuicios causados por los municipios. Añade que el reclamo de ilegalidad es un recurso de impugnación de una resolución administrativa y por ello no regula los requisitos de procedencia de la acción de indemnización de perjuicios, distinguiendo la legislación entre la impugnación de un determinado acto, de la indemnización de perjuicios que éste provocaría.
Undécimo: Que en relación al primer motivo de nulidad sustancial cabe considerar que de la simple lectura de la sentencia impugnada se advierte claramente que la mención del artículo 141 de la Ley N° 18.695 obedece únicamente a un error de cita, porque el fallo se refiere expresamente al reclamo de ilegalidad que hasta antes de su modificación se encontraba regulado por dicha norma, y de este modo no constituye un error que haya influido sustancialmente en lo dispositivo de la sentencia.
Duodécimo: Que en lo tocante a la segunda infracción de ley que se atribuye a la sentencia, vale recordar que como ha dicho esta Corte Suprema existen dos acciones contencioso administrativas: “las acciones encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto administrativo y aquéllas que miran a la obtención de algún derecho en favor de un particular. Las primeras, que pueden interponerse por cualquiera que tenga algún interés en ello, presentan la particularidad de hacer desaparecer el acto administrativo con efectos generales, ‘erga omnes’ y requieren de una ley expresa que las consagre, como ocurre con el artículo 140 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de Municipalidades, que instituye el reclamo de ilegalidad contra las resoluciones u omisiones ilegales de los órganos municipales. En cambio, las segundas presentan la característica de ser declarativas de derechos, perteneciendo a esta clase la que se ha entablado en autos, en que la nulidad del acto administrativo se persigue con el propósito de obtener la declaración de un derecho en favor del demandante, la indemnización de perjuicios” (Considerando 10° de la sentencia de esta Corte, de 28 de junio de 2007, dictada en autos Rol 1203-2006 caratulados “Eyzaguirre Cid, Germán con Fisco”).
Décimo tercero: Que el reclamo de ilegalidad, por lo tanto, no es un juicio declarativo; su propósito, tratándose de actos administrativos, es anular un acto ilegal.
Décimo cuarto: Que es necesario señalar, además que del acogimiento de un reclamo de ilegalidad no se sigue necesariamente el derecho a los perjuicios. En efecto, como esta Corte Suprema ha tenido oportunidad de sostener, “no toda ilegalidad necesariamente es constitutiva de falta de servicio, por cuanto las nociones de ilegalidad y falta de servicio son independientes. De este modo una medida ilegal, susceptible de anulación, no da siempre derecho a reparación, lo que resulta evidente por ejemplo tratándose de ilegalidades de forma, o de incompetencia cuando la misma medida hubiere podido ser adoptada por una autoridad competente. Lo mismo ocurre tratándose de errores de apreciación que puedan conducir a la anulación de un acto, o cuando la misma medida hubiera podido ser tomada empleando un procedimiento regular.” (Considerando 18° de la sentencia de reemplazo, de fecha 02 de Agosto de 2010, dictada en autos Rol N° 7522-2008 caratulados “Inmobiliaria San Andrés con Municipalidad de Villarrica”).
Décimo quinto: Que en cuanto a las acciones declarativas de derechos, denominadas de “plena jurisdicción”, “el juez cuenta con un poder amplio para declarar un derecho a favor de un particular, incluso la declaración de nulidad de un acto, pero a diferencia de la acción de nulidad, en este caso es sólo con efectos particulares o relativos para el caso en que se dicta. Aunque más precisamente, aquí no existe anulación directa del acto, sino que una condena de una parte, a la Administración, y esa condena puede consistir en la anulación del acto”. (Derecho Administrativo General, Jorge Bermúdez Soto, Segunda Edición, pág. 432)
Décimo sexto: Que de lo expuesto debe concluirse que tiene razón el recurso respecto del yerro jurídico en que incurrieron los jueces de segunda instancia en cuanto a la falsa aplicación del artículo 151 de la Ley N° 18.695, toda vez que para declarar el derecho a los perjuicios demandados no era necesario la interposición previa de un reclamo de ilegalidad para obtener la anulación del acto administrativo que resolvió la licitación de los servicios a que postuló el actor; sin embargo, cabe tener en consideración que, como reiteradamente se ha señalado por esta Corte, el recurso de casación en el fondo permite la invalidación de determinadas sentencias que hayan sido pronunciadas con infracción de ley siempre que ésta haya tenido influencia sustancial en su parte resolutiva o decisoria. Semejante connotación esencial de este medio de impugnación se encuentra claramente establecida en el artículo 767 del Código de Procedimiento Civil que lo instituye dentro de nuestro ordenamiento positivo y se traduce en que no cualquier transgresión de ley resulta idónea para provocar la nulidad de la sentencia impugnada -la nulidad no se configura en el mero interés de la ley- sino sólo aquélla que haya tenido incidencia en términos que precisamente determine la resolución en un sentido diverso a aquel en que se hubiere pronunciado al no haberse incurrido en ella.
La doctrina afirma en este sentido que: "La infracción de ley influye substancialmente en lo dispositivo del fallo cuando la corrección del vicio cometido en la sentencia recurrida importa la modificación total o parcial de su parte resolutiva." (Mario Mosquera y Cristián Maturana, "Los Recursos Procesales", Editorial Jurídica de Chile, página 303).
Décimo séptimo: Que, en la especie, para que la infracción de ley aludida en el motivo precedente haya podido tener influencia sustancial en la parte resolutiva o decisoria de la resolución impugnada debería considerarse que en la sentencia de reemplazo que necesariamente debería dictar esta Corte, como consecuencia de la nulidad, habría de emitir un pronunciamiento contrario a lo resuelto por la Corte de Apelaciones, esto es, confirmar la sentencia de primer grado que acogió la demanda, y ello no puede ser así por cuanto según lo dispuesto en el artículo 30 de las Bases Administrativas Generales del llamado a propuesta pública para los servicios de recolección y transporte de residuos sólidos domiciliarios de la Comuna de San Esteban, la Municipalidad “se reservó el derecho de aceptar cualquiera de las propuestas de las presentadas aunque no sea la más baja, o de rechazarlas todas, sin que los proponentes tengan derecho a reclamo o indemnización alguna”. En razón de lo anterior se colige que los vicios, de existir, no influyeron en la decisión de la Corte de Apelaciones recurrida, por cuanto la decisión adoptada por la Municipalidad al adjudicar la propuesta a otro oponente, igualmente se encontraba habilitada para determinarla, por lo que al no efectuar la adjudicación al actor no incurrió en ilegalidad de la cual emane la consecuencia que se demanda.
Décimo octavo: Que de lo expuesto surge que la vulneración de la normativa que se atribuye a los jueces del fondo por la omisión en que habrían incurrido careció de incidencia sustancial en lo dispositivo del fallo impugnado, de forma que ese error no resulta susceptible de ser subsanado por medio del recurso de casación en el fondo interpuesto, por lo que éste debe ser desestimado.

De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 765 767, 768, 785, 805 y 808 del Código de Procedimiento Civil, se rechazan los recursos de casación en la forma y en el fondo deducidos por la Sociedad Agrícola y Comercial Las Araucarias Limitada, a fojas 247, en contra de la sentencia de veintinueve de noviembre de dos mil once, escrita a fojas 243.

Regístrese y devuélvase con sus agregados.

Redacción a cargo de la Ministro Sra. Sandoval.

Rol N° 664-2012.-

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A., Sra. María Eugenia Sandoval G., y el Abogado Integrante Sr. Emilio Pfeffer U. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, el Ministro señor Carreño por estar en comisión de servicios y el Abogado Integrante señor Pfeffer por estar ausente. Santiago, 16 de mayo de 2013.
Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a dieciséis de mayo de dos mil trece, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.