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viernes, 24 de noviembre de 2017

Actores deben reintegrar parte de lo pagado como remuneración a la municipalidad respectiva, al estimar que se trata de una actuación ilegal y arbitraria que afecta el derecho de propiedad sobre sus remuneraciones

En Santiago, a veintiocho de septiembre del año dos mil diecisiete. 
Vistos: 

A fojas 32 doña América Soto Vivar, Juez del Segundo Juzgado de Policía Local de San Bernardo y don Mauricio Cisterna Salvo, Secretario del referido Tribunal, interponen acción constitucional de protección contra don René Morales Rojas, Contralor Subrogante de la Contraloría Regional Metropolitana de Santiago, por el actos arbitrario e ilegal que vulnera sus derechos fundamentales consagrados en el Artículo 19 N° 2, 3, 16 y 24 de la Carta Fundamental. Fundan su recurso en que el día 3 de julio del año en curso fueron notificados en su lugar de trabajo del Dictamen N° 007899
de fecha 14 de junio de 2017, que acogió una denuncia que interpuso un abogado que fue condenado por sentencia dictada en su Tribunal y que les ordenó reintegrar a la Municipalidad de San Bernardo las siguientes sumas de dinero: $22.921.521 a la señora Juez y $18.631.426 al señor Secretario. Explican que en el referido Dictamen se concluye que la realización, pago y programación de trabajos extraordinarios para el personal de los Juzgados de Policía Local, únicamente resultaría procedente en la medida que el horario de funcionamiento de esos Tribunales sea de 44 horas semanales, y que en caso contrario, de no contar con una jornada ordinaria de trabajo, se encuentran impedidos de desempeñar trabajos extraordinarios remunerados. Expresan que se ha conculcado su garantía fundamental del numeral tercero del artículo 19 de la Constitución Política, específicamente a tener defensa jurídica, toda vez que han sido condenados a pagar unas sumas altísimas, sin siquiera ser escuchados y sin posibilidad de defenderse, vulnerándose así todas las normas del debido proceso. Agregan que se han infringido las disposiciones de la Ley 19880, especialmente el principio de contradictoriedad que informa el procedimiento administrativo, pues sólo se les otorgó la posibilidad de solicitar condonación o rebaja de las sumas a reintegrar. Manifiestan que lo más grave, es que en la denuncia se les acusó de percibir horas extras mientras hacían uso de su feriado legal, lo que refieren es absolutamente falso y exponen que la resolución recurrida no se hace cargo de dicha imputación. En lo relativo al numeral segundo de la norma en análisis, refieren que por más de 30 años la Contraloría General de la República había entendido que la jornada extraordinaria de trabajo en los Juzgados de Policía Local, era aquella que se ejecutaba a continuación de la jornada ordinaria, siendo ésta, la fijada por la Corte de Apelaciones respectiva. Indican que ello fue así hasta que por Dictamen N°33.175 de 5 de junio del año 2012, se dejó sin efecto dicha jurisprudencia y se estableció que los funcionarios de los referidos Tribunales sólo podían cumplir una jornada extraordinaria de trabajo, siempre que se ejecutara a continuación de una de 44 horas semanales, del mismo modo al que están obligados los demás funcionarios municipales. Hacen presente que el 12 de septiembre del año 2016, esta Corte acogió un recurso de protección, Rol N°2786-2016, y consecuentemente decidió que no debe existir una comparación entre los funcionarios de los Juzgados de Policía Local y el resto de los funcionarios municipales, sino que únicamente entre funcionarios de los diversos Juzgados de Policía Local del país. Señalan que dicho fallo fue confirmado por la Excma. Corte Suprema. Comentan que pese a lo referido precedentemente, el organismo contralor ha concluido que los funcionarios de Juzgados de Policía Local deben cumplir con una jornada de 44 horas semanales, independientemente que la Corte de Apelaciones respectiva les fije una jornada inferior. Añaden que en dictámenes anteriores sobre este tema se reconoce que existe una confusión sobre la regulación de la jornada de trabajo de tales trabajadores y por tal motivo, en su oportunidad el Contralor manifestó su opinión de que este asunto debía ser aclarado a nivel legislativo. Ilustran a continuación que existe un proyecto de ley que regula el horario del personal de los Juzgados de Policía Local, Proyecto N°9346-07, que fue informado favorablemente por la Excma. Corte Suprema  Arguyen que sin embargo, en la resolución recurrida se contradice lo previamente señalado y se añade una nueva situación más conflictiva, pues también se concluyó que los cargos de Juez y Secretario han sido proveídos a jornada parcial, de acuerdo al artículo 62 de la Ley 18.883. Sostienen así, que su garantía a la igualdad ante la ley ha sido infringida, por cuanto se les impide realizar trabajos extraordinarios al equiparar su situación a la de los funcionarios municipales que cumplen 44 horas semanales, desconociendo el texto expreso del DL 812 que señala que su jornada ordinaria es la que fija esta Corte de Apelaciones. Esgrimen por otra parte, que también se infringe la mentada garantía porque se les obliga a restituir emolumentos que perciben la mayoría de los funcionarios de los Juzgados de Policía Local que están ubicados en comunas en que existe una gran población, tales como los ubicados en Santiago, Puente Alto, Las Condes, Maipú, Providencia, Primer Juzgado de Policía Local de San Bernardo, entre otros, aún cuando ninguno de ellos tiene fijado un horario de funcionamiento de 44 horas semanales. En cuanto a la garantía consagrada en el número 16 del artículo 19, esto es, la libertad de trabajo, manifiestan que se ha afectado, toda vez que no obstante haber cumplido con los requisitos legales del artículo 63 de la ley 18.883, se les impide realizar horas de trabajo extraordinarias. Alegan que la Contraloría no verificó si efectivamente se había realizado el trabajo extraordinario, ni en qué consistió, sino que únicamente se limitó a señalar que no tenían derecho a ejecutarlo, contraviniendo el ya citado DL 812 y el artículo 53 de la Ley 15.231. A su turno, explican que el horario de funcionamiento del Tribunal no sólo comprende el de atención al público, sino que también el trabajo interno de la Secretaria, que en el caso de autos, corresponde a un horario de audiencia de 8:30 a 13:30, lo que fue determinado por Oficio N°1267 de 25 de julio de 2002, precisado por Oficio de 7 de abril de 2010, ambos dictados por esta Corte. Luego de precisar el número de ingresos del Juzgado y de señalar que éstos han colapsado por la cantidad de denuncias por infracciones  al artículo 114 de la Ley de Tránsito, por el ingreso a autopistas concesionadas sin medio habilitado, refieren que si sus horarios de trabajo sólo se circunscribieran al fijado por esta Corte, no se podría realizar el trabajo de manera adecuada, ni mantener al día la tramitación de los procesos y que, por tal motivo, deben ocuparse horas extras para estudiar las causas y revisar borradores de los fallos en sus domicilios, correspondiendo ello a una labor no remunerada, afectándose así su derecho a una justa remuneración. Por último y en lo que respecta a la garantía del Derecho a la Propiedad, reiteran que se les ha impedido su derecho a realizar horas extraordinarias y que con ello se ha pretendido obligar a las Cortes de Apelaciones a fijar el horario de funcionamiento en 44 horas. Añaden por otra parte, que se les ha ordenado la devolución de emolumentos brutos, sobre los cuales ya pagaron impuesto a la renta y sostienen entonces que se les ha impuesto un doble castigo. A continuación explican que en el anexo N°1 adjunto a la resolución impugnada, en el cual se transcriben las horas extras cobradas, aparece que en los meses de marzo a agosto del año 2015, la jueza no percibió horas extras y ello porque estuvo con licencia médica, lo que significó que el señor Secretario la subrogara y que consecuentemente se viera sobrecargado en su trabajo y debiera realizar horas extraordinarias. Solicitan, en definitiva, acoger la acción de protección y declarar que queda sin efecto el acto administrativo recurrido, con costas. A fojas 82 informa al tenor del recurso la Unidad Jurídica de la Contraloría Regional Metropolitana de Santiago. Se refiere a que el procedimiento administrativo se inició por una denuncia formulada por un particular y que mediante el Oficio impugnado se determinó que no resultó procedente que la Municipalidad de San Bernardo pagara horas extraordinarias a los actores, por cuanto el Oficio 1267 de esta Corte de Apelaciones estableció que el horario de funcionamiento del Juzgado de Policía Local sería de lunes a viernes entre las 8:30 y las 13:30 horas, correspondiente a un total de 25 horas semanales que no constituyen una jornada ordinaria de 44 horas semanales y consecuentemente no procedía el pago de emolumentos de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 62 de la ley 18.883. En primer término alegó que el asunto es ajeno a la naturaleza cautelar del recurso intentado, toda vez que a su juicio, la intención de los actores es cuestionar la interpretación jurídica plasmada en el oficio N° 7.899, de 2017, que recoge la jurisprudencia administrativa en relación a la jornada laboral que deben cumplir los funcionarios de los juzgados de policía local y a la procedencia del pago de horas extraordinarias, lo cual excede a un mecanismo de emergencia, rápido y eficaz para restablecer el imperio del derecho en casos de quebrantamientos actuales, manifiestos y evidentes de los derechos básicos. Señala que la alegación de los actores requiere de un análisis de lata discusión y hace presente que los recurrentes tienen a salvo la posibilidad de reclamar directamente ante el municipio y solicitar la condonación ante el Alcalde. A continuación arguye, que no hay ilegalidad o arbitrariedad en la emisión del Oficio N° 7.899 de 2017, pues de acuerdo al artículo 98 de la Constitución Política, se le encomienda a la Contraloría ejercer el control de la legalidad de los actos de la Administración, fiscalizar el ingreso y la inversión de los fondos del Fisco, de las municipalidades y de las demás entidades y servicios que determinen las leyes, y desempeñar las demás funciones que le otorga la ley N° 10.336. Añade que, por su parte, los artículos 51 y 52 de la ley N° 18.695 le otorgan la facultad de fiscalizar a las municipalidades y, en el ejercicio de su función de control de legalidad, emitir informes sobre todas las materias sujetas a su competencia. Expone que tampoco puede calificarse el acto impugnado como arbitrario, ya que no obedeció a una conducta antojadiza, sino que fue expedido a partir de una denuncia de un particular y como resultado de una investigación. En lo relativo al fondo del asunto planteado, precisa que el cuestionado oficio se limitó a aplicar los dictámenes Nos 33.175, de 2012, 72.830 y 73.005, ambos de 2014, por los cuales se manifiesta, en primer término, que los funcionarios municipales que se desempeñan en los Juzgados de Policía Local, incluidos el magistrado y el secretario, deben cumplir la jornada especial de trabajo que les fija la respectiva Corte de Apelaciones; y en segundo término, que el pago de horas extras a quienes se desempeñan en los juzgados de que se trata, resulta procedente únicamente en la medida que el horario de funcionamiento que fije la respectiva Corte de Apelaciones respecto de tales tribunales sea de 44 horas semanales. A continuación plantea que el decreto ley N° 812, de 1974 establece que corresponde exclusivamente a la Corte de Apelaciones respectiva fijar el horario de funcionamiento, el que se entenderá completo para el solo efecto de las remuneraciones y que también determinó que los funcionarios de ellos no debían cumplir la jornada de 44 horas semanales sin que sea posible, por tanto, que haya podido abarcar aspectos no previstos, como es el caso de las horas extraordinarias a continuación de la jornada de trabajo, las que no solo no estaban establecidas en tal preceptiva, sino que constituían una asignación que ni siquiera tenían derecho a percibir los funcionarios municipales a esa data. Por su parte explica que el artículo 62 de la ley N° 18.883 dispone que la jornada ordinaria de trabajo será de 44 horas semanales y en el artículo 63 se prevé que los trabajos extraordinarios proceden cuando hayan de cumplirse tareas impostergables, en el caso que exista una orden de la máxima autoridad edilicia y si los trabajos respectivos se realicen a continuación de la jornada ordinaria, de noche o en días sábados, domingos o festivos. Concluye así, que para tener derecho al pago o al descanso complementario, es un requisito esencial que las horas extraordinarias se ejecuten una vez finalizada la jornada ordinaria de trabajo. En lo que respecta a las garantías invocadas por los recurrentes, esgrime en primer lugar, que se ha aplicado el mismo criterio utilizado en la referida jurisprudencia administrativa, ante todo el personal municipal y a todos los municipios del país. Sostiene que de seguirse el criterio sostenido por los actores, se incurre en una vulneración a la igualdad ante la ley, puesto que implicaría que el resto de funcionarios de la misma entidad edilicia que no se desempeñan en el juzgado, sólo tendrán derecho al pago de horas extraordinarias luego de haber cumplido 44 horas de trabajo. En lo que concierne al artículo 19 N° 3, expresa que la garantía del debido proceso no está amparada por este recurso y en cuanto al número 16 de la referida disposición precisa que el recurso de protección sólo procede en relación con la libertad de trabajo y al derecho a su libre elección y contratación, así como también el derecho a la negociación colectiva. Finalmente y en lo que atañe al Derecho de propiedad, hace presente que para que un bien ingrese al patrimonio de una persona se deben satisfacer las condiciones que el ordenamiento jurídico prevé al efecto; en el caso de autos que el pago de las remuneraciones haya sido efectuado conforme a derecho, cuestión que refiere no acontece en la especie. Solicita desestimar el recurso, por no existir una actuación que perturbe, amenace o infrinja los derechos constitucionales invocados. 
CONSIDERANDO: 

PRIMERO: Que el recurso de protección tiene por objeto el restablecimiento del imperio del derecho de quien se vea privado, perturbado o amenazado en el ejercicio legítimo de alguna de las garantías contempladas en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, a consecuencia de un acto u omisión ilegal, esto es, contrario a derecho, o bien arbitrario, es decir, producto de la “voluntad no gobernada por la razón, sino por el apetito o capricho” (Diccionario de la Lengua Española). Por ello, resulta indispensable analizar si el acto contra el cual se recurre puede calificarse de ilegal o arbitrario y, en caso de tener alguna de tales características, si vulnera o no alguna garantía constitucional, para adoptar las medidas pertinentes; 

SEGUNDO: Que el acto recurrido es la decisión concretada en el oficio 7899, de la Contraloría Regional Metropolitana, que ordena a la señora Juez del 2° Juzgado de Policía Local de San Bernardo y al Secretario de dicho tribunal, la devolución de diversas sumas de dinero, por considerar que, al cumplir la jornada especial fijada por esta Corte de Apelaciones, no tienen derecho a horas extraordinarias por no ser una completa, en los términos del Estatuto Administrativo Municipal. 

TERCERO: Que, los Juzgados de Policía Local poseen una dependencia doble. En primer término, se trata de funcionarios municipales, pagados con el presupuesto del respectivo gobierno local, quien debe proveer los materiales y demás elementos para su funcionamiento (artículo 56 de la Ley Nº 15.231), no formando parte del Poder Judicial. Sin embargo, se trata de tribunales, correspondiéndole la superintendencia directiva, correccional y económica a las Cortes respectivas. 

CUARTO: Que la duplicidad advertida en el razonamiento previo tiene consecuencias desde un punto de vista legal, puesto que, en lo que respecta a la jornada ordinaria de trabajo, los funcionarios municipales adscritos al Juzgado de Policía Local poseen una norma especial. En efecto, los primeros se encuentran regidos por el artículo 62 de la Ley Nº 18.883, contemplándose una de 44 horas semanales distribuidas de lunes a viernes, no pudiendo exceder de 9 horas diarias; mientras que los segundos se encuentran sujetos a lo que determine la Corte de Apelaciones que corresponda, según lo dispuesto en el artículo 53 de la Ley Nº 15.231. Como se advierte, la duración de la jornada de trabajo de los funcionarios municipales que no se desempeñan en los juzgados referidos, está fijada en horas en su Estatuto, en cambio la de aquellos que laboran en tales juzgados es la que determine la Corte de Apelaciones, pudiendo ser menor, igual o incluso superior a la antes señalada, con la sola restricción que al menos tres veces a la semana y en días distintos debe destinarse parte de dicha jornada a audiencias al público, con una duración de al menos tres horas cada audiencia, en atención a lo que se dispone en el mencionado artículo 53 de la Ley Nº 15.231. Ello importa un régimen especial para los funcionarios de los juzgados, que podrá coincidir o no con el de los demás funcionarios municipales, según lo decida la Corte encargada de fijarlo. 

QUINTO: Que, a su vez, el artículo 2º del Decreto Ley Nº 812 dispuso que, en concordancia con el artículo 53 ya referido, la jornada establecida por la respectiva Corte de Apelaciones se entendiere como una de carácter completo a efectos remuneracionales. Luego, es necesario concluir que las horas trabajadas con posterioridad a la jornada establecida por el órgano competente, que en el caso concreto es esta misma Corte, deben considerarse como aquellas de carácter extraordinario, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 63 del Estatuto Administrativo Municipal, al efectuarse después de las consideradas como jornadas completas por la ley. 

SEXTO: Que, de esta forma, efectivamente se ha incurrido en una ilegalidad en la solicitud de devolución de las horas extraordinarias trabajadas, en cuanto procedía considerarlas como tales, según se ha razonado precedentemente, sin que la Contraloría Regional, en este sentido, haya producido prueba alguna de que ellas no fueron efectivamente laboradas. De lo anterior se deriva que corresponde analizar si el mencionado oficio 7899 priva, perturba o amenaza a los recurrentes en el legítimo ejercicio de alguna de las garantías establecidas en el artículo 20 de la Constitución Política. El recurso menciona como vulnerados la igualdad ante la ley, el debido proceso, la libertad de trabajo y el derecho de propiedad, establecidos respectivamente en los números 2, 3, 16 y 24 del artículo 19 de la Constitución Política. 

SÉPTIMO: Que debe considerarse que lo ordenado devolver son emolumentos percibidos por horas extraordinarias ya realizadas, de modo tal que resulta evidente que el mencionado oficio es una privación del derecho de propiedad de los recurrentes, en cuanto se afecta sus remuneraciones pasadas mediante una interpretación incorrecta de las normas que rigen el funcionamiento de los juzgados de policía local, de forma tal que procede acoger el recurso, como se dirá en lo resolutivo de este fallo. 
Y visto además lo dispuesto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y Auto Acordado de la Excma. Corte Suprema sobre Tramitación del Recurso de protección de Garantías Constitucionales, SE ACOGE el recurso de protección deducido a lo principal de fojas 29, y se deja sin efecto el Dictamen N° 007899 de fecha 14 de junio de 2017. 

Regístrese, comuníquese y archívese en su oportunidad. 

Redactó el abogado integrante Diego Munita Luco. 

Pronunciada por la Sexta Sala de la Corte de Apelaciones de San Miguel, integrada por las ministras María Soledad Espina Otero y Adriana Sottovia Giménez y el abogado integrante Diego Munita Luco. 

N° 3456-2017-PROT
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