Santiago, veinticinco de septiembre de dos mil diecisiete.
Vistos:
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En estos autos Rol Nº100.752-2016, caratulados “Aguas
Araucanía S.A. con Fisco de Chile”, juicio ordinario sobre
nulidad de derecho público, seguidos ante el Segundo
Juzgado Civil de Temuco, por sentencia de veinte de
noviembre de dos mil catorce se rechazó la demanda deducida
en todas sus partes, sin costas.
La Corte de Apelaciones de Temuco, conociendo del
recurso de apelación deducido por la demandante, confirmó
el fallo, con costas de la instancia.
En contra de dicha sentencia, la actora interpuso
recurso de casación en el fondo.
Se trajeron
los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que el arbitrio de nulidad sustancial
denuncia la vulneración de los artículos 6º y 7º de la
Constitución Política de la República, en relación con los
artículos 13 y 52 del Código Civil, vinculados con la
aplicación de los artículos 2 y 11 de la Ley Nº18.902 y 67,
73 y 171 del Código Sanitario.
Señala la recurrente que la discusión de autos se
refirió a un asunto de derecho estricto, como es la
competencia de la Secretaría Regional Ministerial (en
adelante Seremi) de Salud de la IX Región para sancionar a empresas de servicios sanitarios, como es la demandante. Al
respecto, el artículo 2 de la Ley Nº18.902 dispone que la
fiscalización a quienes ejecutan este tipo de labores
corresponde a la Superintendencia de Servicios Sanitarios,
órgano que cuenta con potestad sancionatoria al tenor del
artículo 11 del mismo cuerpo legal, de acuerdo al cual los
prestadores que incurran en alguna infracción a las leyes,
reglamentos y normas sanitarias, podrán ser objeto de la
aplicación de multas de 1 a 1.000 Unidades Tributarias
Anuales, cuando se trate de transgresiones que pongan en
peligro o afecten gravemente la salud de la población, o
que afecten a la generalidad de los usuarios de los
servicios.
En consecuencia, la Superintendencia goza de una
competencia exclusiva y excluyente, que fue desconocida por
los sentenciadores del fondo y en virtud de la cual el
actuar de la Seremi de Salud de la IX Región carece de todo
valor jurídico. En efecto, la decisión se funda en el
artículo 67 del Código Sanitario, olvidando que la Ley
Nº18.902 constituye un cuerpo legal que regula
especialmente a los prestadores de estos servicios y, por
tanto, a la luz del artículo 13 del Código Civil, debe
recibir aplicación preferente en este tipo de contiendas.
Lo anterior motiva, por tanto, que la actuación de la
Seremi de Salud se encuentre viciada de nulidad de derecho
público, por incompetencia. A continuación, refiere que se configura, además, una
infracción al artículo 52 del Código Civil puesto que, ante
la evidente contradicción que existe entre las
disposiciones del Código Sanitario de 1967 y de la Ley
Nº18.902 de 1990, debe entenderse que la nueva normativa
deroga de manera tácita a la anterior.
Finalmente, los falladores incurren en una errada
aplicación del artículo 171 del Código Sanitario por
estimar que la existencia de una vía específica de
reclamación constituye ex ante un impedimento absoluto para
el ejercicio de la acción de nulidad de derecho público,
interpretación que resulta arbitraria en concepto de la
recurrente, puesto que infringe su derecho a la tutela
judicial efectiva. En este orden de ideas, los
sentenciadores debían respetar su derecho de opción entre
el uso de la vía especial y la acción de nulidad de derecho
público, siempre que entre ambas no se produzca el efecto
de cosa juzgada, circunstancia que no se verifica en la
especie puesto que ambas acciones tienen finalidades
distintas.
Segundo: Que los yerros jurídicos anteriores tuvieron
influencia sustancial en lo dispositivo del fallo, toda vez
que la correcta aplicación de las normas señaladas habría
llevado al acogimiento de la acción de nulidad de derecho
público.
Tercero: Que los antecedentes se inician con la
demanda entablada por la empresa Aguas Araucanía S.A. en
contra del Fisco de Chile, a través de la cual solicita que
se declare la nulidad de derecho público de dos
resoluciones emitidas por la Seremi de Salud de la Región
de la Araucanía:
1. Resolución Exenta Nº11.715 de 31 de julio del año
2012, que resuelve dos sumarios sanitarios seguidos contra
la empresa, en el marco de los cuales se constataron
infracciones a los artículos 67 y 73 del Código Sanitario,
por un mal uso del sistema de alcantarillado, motivo por el
cual se le aplica una multa de 100 Unidades Tributarias
Mensuales.
2. Resolución Exenta Nº886 de 16 de enero del año 2013
que rechaza la solicitud de reposición, en contra de la
decisión anterior.
Expone la demandante que las resoluciones citadas se
encuentran viciadas de nulidad de derecho público, en los
términos del artículo 7° de la Constitución Política de la
República, por haberse impuesto a su parte una multa por la
Secretaria Regional Ministerial de Salud, órgano
administrativo que no tiene competencia para ello, pues los
artículos 73 y 171 del Código Sanitario no son aplicables a
las empresas de servicios sanitarios, en tanto esas
atribuciones – la aplicación de la ley sanitaria y su
fiscalización – se encuentran radicadas exclusivamente en la Superintendencia del ramo, al tenor del artículo 11 de
la Ley Nº18.902.
En consecuencia, al consagrar nuestro ordenamiento
jurídico un estatuto especial para los prestadores de
servicios sanitarios, cuya actuación controla un órgano
descentralizado con una potestad sancionatoria especial,
solicita se declare la nulidad de derecho público de las
resoluciones antes reseñadas, por haber sido dictadas por
una autoridad incompetente.
Cuarto: Que la sentencia de primer grado considera que
la acción de nulidad de derecho público es una de carácter
general, cuyo procedimiento es el ordinario y supletorio
respecto de aquellos casos en que no existe un
procedimiento especial de impugnación. En este caso, se
discute la nulidad de una resolución dictada en un sumario
sanitario, radicado ante un órgano de la Administración del
Estado, para cuyo efecto el artículo 171 del Código
Sanitario contempla una vía jurisdiccional inmediata y
directa destinada a resolver la controversia jurídica,
mediante un procedimiento determinado y un tribunal
competente para conocer de tal reclamación.
En consecuencia, por encontrarse acreditado como un
hecho de la causa que el demandante no ejerció esa vía ante
la justicia ordinaria civil, existe una resolución firme
que ha establecido la infracción incurrida por la
demandante. Como consecuencia de todo lo anterior, puede
concluirse que la acción de nulidad de derecho público no
es procedente en el caso de autos, pues el camino para
impugnar la multa era el procedimiento contemplado en el
tantas veces mencionado artículo 171, arbitrio que no fue
ejercido en su oportunidad, habiendo caducado el derecho
para ello.
A mayor abundamiento, la autoridad sanitaria tiene
competencia para fiscalizar la actividad del demandante,
toda vez que el artículo 67 del Código Sanitario dispone
que corresponde al Servicio Nacional de Salud velar porque
se eliminen o controlen todos los factores, elementos o
agentes del medio ambiente que afecten la salud, la
seguridad y el bienestar de los habitantes. En este orden
de ideas, las facultades de la autoridad sanitaria para
velar por la protección de la salud pública no son
eliminadas por la Ley Nº18.902, la cual tiene como
finalidad la fiscalización del funcionamiento de las
concesiones sanitarias y no la protección de la salud
pública. Además, el artículo 11 de la citada Ley dispone
expresamente que las facultades de la Superintendencia de
Servicios Sanitarios se ejercen sin perjuicio de las
establecidas en otros cuerpos legales o reglamentarios.
En consecuencia, se observa la concurrencia del vicio
de nulidad de derecho público denunciado por la actora, circunstancia que lleva al rechazo de la demanda en todas
sus partes.
Esta decisión es confirmada en segunda instancia,
refrendándose la existencia un procedimiento especial en el
artículo 171 del Código Sanitario, que no fue utilizado por
la empresa.
Quinto: Que antes de analizar los aspectos sustantivos
de la cuestión aludida en el libelo de casación, resulta
necesario dilucidar el alcance que tiene la denominada
acción de nulidad de derecho público, a cuyo respecto ha de
considerarse que ha sido conceptuada como la acción que se
ejerce para obtener la sanción de ineficacia jurídica que
afecta a aquellos actos de los órganos del Estado, por
faltar algunos de los requisitos que el ordenamiento
establece para su existencia y validez.
Este enunciado evidencia con nitidez el rol que dentro
de nuestro ordenamiento jurídico le corresponde a la
nulidad de derecho público, como una institución destinada
a garantizar la vigencia del principio de legalidad, de
acuerdo con el cual los órganos del Estado deben someterse
en el desarrollo de sus actividades a lo preceptuado en la
Constitución Política de la República y en las leyes
dictadas conforme a ella.
Sexto: Que de acuerdo con la jurisprudencia asentada
por esta Corte – y que recoge una doctrina que ha gozado de
general aceptación – la ilegalidad de un acto administrativo, que puede acarrear su ineficacia, puede
referirse a la ausencia de investidura regular,
incompetencia del órgano, defectos de forma, desviación de
poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de la
ley de fondo aplicable.
Séptimo: Que a su vez, resulta pertinente señalar que
no toda ilegalidad de un acto administrativo lleva
aparejada su nulidad. En efecto, uno de los principios que
informan la nulidad de derecho público es el de
conservación, cuyo fundamento radica en que, revistiendo la
nulidad el carácter de remedio excepcional frente a la
ilegalidad de un acto administrativo, sólo será procedente
si el vicio es grave y esencial, como lo señala el inciso
segundo del artículo 13 de la Ley N° 19.880, sobre Bases de
los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de
los Órganos de la Administración del Estado. Subyacen a
este principio de conservación otros principios generales
del Derecho, como la confianza legítima que el acto genera,
así como la buena fe de los terceros, el respeto a los
derechos adquiridos y la seguridad jurídica. Efectivamente,
no cualquier irregularidad o defecto justifica la
declaración de nulidad, sino cuando dicha anomalía
conculque las garantías de los administrados.
Octavo: Que los artículos 6 y 7 de la Constitución
Política, no establecen una determinada acción procesal
encaminada a obtener la anulación de los actos administrativos. Lo que configuran es el principio de
legalidad que rige la actuación de la Administración, que
lleva necesariamente aparejada la posibilidad de recurrir
ante los tribunales de justicia, para obtener la anulación
de los actos contrarios a derecho.
La denominada “acción de nulidad de derecho público”
por la doctrina y aceptada por la jurisprudencia, es
entonces, toda acción contencioso administrativa encaminada
a obtener, por parte de un tribunal de la República, la
anulación de un acto administrativo. Estas acciones pueden
establecerse por el legislador para situaciones concretas y
respecto de materias determinadas, - como es el caso de los
casi doscientos procedimientos de reclamo contra la
aplicación de sanciones administrativas -, así como lo es
también el contemplado en el artículo 171 del Código
Sanitario, que establece un proceso de reclamo contra las
multas impuestas por la autoridad sanitaria. Cuando existe
una acción contenciosa administrativa de “nulidad de
derecho público” contemplada en la ley, se aplica ésta y
con el procedimiento allí establecido y no otra. Sin
embargo, si la ley no contempla ningún procedimiento o
acción especial para impugnar el acto administrativo
solicitando su anulación, se puede utilizar el
procedimiento ordinario.
Noveno: Que, en el presente caso, se solicita la
nulidad de derecho público del acto administrativo que aplica una multa por una supuesta infracción de la
normativa sanitaria y que ha sido dictada por la Seremi de
Salud. Por lo tanto, de acuerdo a lo que se ha venido
explicando, el procedimiento de reclamo de las multas
impuestas por la autoridad sanitaria es el contemplado en
los artículos 171 y siguientes del Código Sanitario y no el
ordinario.
Conforme a lo antes señalado, la acción de nulidad de
derecho público interpuesta respecto de la Resolución
Exenta Nº11.715 de 31 de julio del año 2012 y la Resolución
Exenta Nº886 de 16 de enero de 2013, debía ejercerse de
acuerdo al procedimiento que la ley contempló para este
tipo de situaciones, esto es, el reclamo de las sanciones
impuestas por la autoridad sanitaria contenido en los
artículos 171 y siguientes del Código del ramo y no
mediante una acción genérica de impugnación como la
intentada.
Décimo: Que no obstante lo señalado, el recurrente
asienta su demanda de nulidad, en lo fundamental, en que en
el caso en examen el acto ha sido dictado por una autoridad
que no era competente para ello, ya que de acuerdo a su
entender, desde la entrada en vigencia de la Ley N°18.902,
que crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios,
publicada en el Diario Oficial en el año 1990, el único
órgano competente para fiscalizar y sancionar a los
prestadores sanitarios es la Superintendencia de Servicios Sanitarios, lo que se desprende de los artículos 2 y 11 del
texto legal mencionado. Añadiendo que, en consecuencia, los
artículos 73 y 171 del Código Sanitario no son aplicables
en la especie, debiendo aplicarse a este caso el 11 de la
Ley N°18.902.
En definitiva, lo que se impugna es la validez del
acto administrativo dictado por la Seremi de Salud de la
Región de la Araucanía, que impuso a la actora una multa
por infracción a la normativa sanitaria.
Sin embargo, el análisis de los artículos 1, 11, 34 y
45 de la Ley N° 18.902, que crea la Superintendencia de
Servicios Sanitarios, permite sostener que las facultades
de la autoridad sanitaria para velar por la protección de
la salud pública no son eliminadas por dicha ley, la cual
tiene otro fin, que es la fiscalización del funcionamiento
de las concesiones sanitarias y no la protección de la
salud pública. En consecuencia, el Servicio de Salud que
instruyó el sumario sanitario a que se refiere la causa,
tiene atribuciones de orden general conforme a lo dispuesto
por los artículos 67 y 161 y siguientes del Código
Sanitario para instruir sumario por infracciones al Código
Sanitario.
De esta forma, aparece claramente que el acto
impugnado ha sido dictado por autoridad competente, dentro
de la esfera de sus atribuciones y en las materias que
señala la ley, siendo un hecho de la causa, no controvertido, que la actora, no promovió previamente
ninguna de las acciones administrativas y judiciales que
contempla nuestro ordenamiento jurídico.
Undécimo: Que en consecuencia, no es posible advertir
la concurrencia de los vicios que sustentan el recurso de
nulidad en examen, el que, de consiguiente, no puede
prosperar.
De conformidad, además, con lo que disponen los
artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil,
se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido en
lo principal de la presentación de fojas 369, en contra de
la sentencia de veintidós de noviembre de dos mil
dieciséis, escrita a fojas 366.
Se previene que el Ministro señor Muñoz concurre al
rechazo, pero teniendo únicamente presente las siguientes
consideraciones:
1º Que el artículo 171 del Código Sanitario concede
una acción especial, dirigida en contra de las resoluciones
sancionatorias dictadas por el Servicio Nacional de Salud,
de tramitación breve y sumaria, en el marco de la cual
corresponderá al Juez de Letras en lo Civil competente,
analizar si los hechos que motivaron la sanción se
encuentran comprobados en el sumario sanitario previo, si
tales hechos constituyen efectivamente una infracción a las
leyes o reglamentos que rigen la materia y si la sanción
aplicada es la que corresponde a la infracción cometida. Sin embargo, por tratarse de multas que se
materializan a través de la dictación de un acto
administrativo, emanado de un órgano de la Administración
del Estado que debe actuar conforme a lo establecido en los
artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la
República, esto es, previa investidura regular, dentro del
ámbito de sus competencias y siguiendo los procedimientos
que al efecto establecen la Carta Fundamental y las leyes,
la resolución de la Seremi de Salud que aplica sanciones
resulta también susceptible de ser impugnada por la vía
ordinaria, a través del ejercicio de la acción de nulidad
de derecho público que contemplan los preceptos
constitucionales mencionados.
En esta situación, se admite la opción del
administrado, encontrándose éste en la posibilidad de
elegir la vía a través de la cual impugna la multa
impuesta. Ambas acciones tienen un objetivo común, esto es,
que la sanción pecuniaria sea dejada sin efecto; pero una
vez elegida alguna de ellas, el juez debe estarse a sus
reglas propias, especialmente en materias donde la
discusión y tramitación de ambas marca diferencias.
2° Que en el caso concreto, al ejercer la acción de
nulidad de derecho público, la actora escogió una opción
que el tribunal debe observar, ateniéndose a la causa de
pedir invocada y, conforme a la cual, recaía sobre la
demandante la carga de probar el defecto de nulidad invocado, sea éste la ausencia de investidura regular,
incompetencia del órgano, defectos de forma, desviación de
poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de la
ley de fondo aplicable.
Tales aspectos ninguna relación guardan con la
discusión de fondo que debe observarse en el caso de optar
por la acción del artículo 171 del Código Sanitario, que
exige a la reclamante acreditar que los hechos que se le
imputan no están comprobados en el sumario sanitario; que,
resultando acreditados, ellos no constituyen una infracción
a las leyes o reglamentos sanitarios o, en último término,
que la sanción aplicada no es aquella que la normativa del
ramo asigna a la infracción cometida.
3º Que, en consecuencia, no es posible que el rechazo
de la acción de nulidad de derecho público se sustente
únicamente en la existencia de otra acción que, según
resultó asentado, no se ha entablado, puesto que tal
circunstancia solamente pone de manifiesto que el
administrado ejerció su derecho a opción, según se ha
expuesto.
4º Que, sin embargo, quien sostiene esta opinión
particular concurre al rechazo del recurso por cuanto, no
obstante que el fundamento principal de los jueces del
grado para negar lugar a la acción de nulidad de derecho
público, fue la existencia de un arbitrio alternativo en el
artículo 171 del Código Sanitario, tal yerro no influye en lo dispositivo de lo resuelto, puesto que eventualmente, al
anularse el fallo por la falta de aplicación de los
artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República
en relación al mencionado artículo 171, en la decisión de
reemplazo igualmente debe negarse lugar a la acción, puesto
que el defecto de nulidad denunciado en la demanda, esto
es, la incompetencia de la Superintendencia de Servicios
Sanitarios para imponer multas a las empresas que prestan
servicios en este rubro, no concurre en la especie, según
se estableció en el motivo décimo de la decisión de primer
grado y en el considerando décimo del presente fallo.
Se previene que la Ministra señora Egnem concurre al
rechazo, pero teniendo únicamente presente los
razonamientos contenidos en los motivos noveno y décimo de
esta sentencia.
Regístrese y devuélvase, con sus agregados.
Redacción a cargo del Abogado Integrante señor
Quintanilla y las prevenciones, de sus autores.
Rol Nº 100.752-2016.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Rosa
Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sr. Carlos
Aránguiz Z., y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla
P. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al
acuerdo de la causa, la Ministra señora Sandoval por estar
con feriado legal y el Ministro señor Aránguiz por estar en
comisión de servicios. Santiago, 25 de septiembre de 2017.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema
En Santiago, a veinticinco de septiembre de dos mil diecisiete, notifiqué en
Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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ADVERTENCIA:
Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
