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jueves, 30 de noviembre de 2017

Fisco debe pagar indemnización por actuar arbitrario en licitación pública

Santiago, quince de noviembre de dos mil diecisiete. 
Vistos: 

En estos autos Ingreso Corte Nº 19.233-2017, provenientes del Octavo Juzgado Civil de Santiago, caratulados "Automática y Regulación S.A. con Fisco de Chile", sobre juicio ordinario de indemnización de perjuicios, se dictó sentencia de primera instancia que acogió la demanda, sólo en cuanto se condena al demandado al pago de 9.377,71 Unidades de Fomento por concepto de lucro cesante, con intereses. Impugnado que fuera dicho fallo, la Corte de Apelaciones de Santiago lo confirmó en todas sus partes.
En contra de esta última decisión la demandada dedujo recurso de casación en el fondo. Se trajeron los autos en relación. 
Considerando: 
Primero: Que el arbitrio denuncia, en primer lugar, la infracción de los artículos 4° y 42 de la Ley N°18.575, en relación con los artículos 2314 y 2329 del Código Civil. Se funda este capítulo en que la demandante sustentó su acción en la culpa de los miembros de la Comisión Evaluadora, al tenor de los artículos 2319 y 2320 del Código Civil, en circunstancias que, para hacer nacer la responsabilidad del Estado, se requiere de la concurrencia de una falta de servicio que, en la especie, no fue acreditada. En efecto, se debían demostrar todos los 2 elementos que situaban al Fisco de Chile en la obligación de indemnizar, entre ellos, la culpa de la Administración, carga que no fue cumplida. Por su parte, el tribunal tuvo por establecida la falta de servicio por la sola circunstancia de haber declarado el Tribunal de la Contratación Pública que el actuar de la Administración, que consideró idónea la oferta económica de la empresa Sice Agencia Chile S.A. fue arbitrario e ilegal, a pesar de no existir prueba alguna del elemento subjetivo con que habría actuado. En este contexto, explica que no todo acto contrario a derecho es indefectiblemente constitutivo de falta de servicio, puesto que si la decisión administrativa se ha originado en interpretaciones razonables, no puede existir un daño resarcible. Agrega que la declaración de nulidad de un acto administrativo carece de eficacia indemnizatoria inmediata y que el reconocimiento del derecho a accionar por parte del Tribunal de la Contratación Pública no es vinculante para los Tribunales Ordinarios de Justicia, puesto que no se trata de un juicio en favor del derecho, sino sólo de la constatación de la posibilidad de accionar. 

Segundo: Que, a continuación, reprocha la vulneración del artículo 1698 del Código Civil, en tanto se hizo recaer en la demandada la carga de demostrar la existencia de una causa ajena respecto del daño, liberando a la actora de 3 acreditar la falta de servicio, no obstante tratarse de un elemento de la obligación indemnizatoria. 

Tercero: Que, finaliza, las transgresiones descritas tuvieron influencia sustancial en lo dispositivo del fallo, por cuanto la correcta aplicación de los artículos 4° y 42 de la Ley N°18.575 habría llevado necesariamente a resolver que no se acreditó la concurrencia de los requisitos de la falta de servicio imputada al demandado y, con ello, al rechazo de la demanda. 

Cuarto: Que los antecedentes se inician con la demanda deducida por la empresa Automática y Regulación S.A. en contra del Fisco de Chile. Explica la actora que participó en la licitación pública llamada por la Intendencia de la X Región de Los Lagos, denominada “Habilitación Centro y Sistema de Control de Área de Tránsito de Puerto Montt”, que fue adjudicada a la oferente Sice Agencia Chile S.A. a través de Resolución Exenta N°755 de 3 de junio de 2011. Frente a lo anterior, Automática y Regulación S.A. dedujo una acción de impugnación ante el Tribunal de Contratación Pública, por estimar que el señalado acto administrativo se dictó con inobservancia de las bases de licitación. La demanda fue acogida, declarándose ilegal y arbitraria la resolución de adjudicación. Sin embargo, al encontrarse ejecutada parte importante del proyecto a la fecha de dictación de la sentencia – 24 de enero de 2013 – 4 y considerando las negativas consecuencias que traería para los habitantes de Puerto Montt su interrupción, no se dejó sin efecto la decisión, pero se reconoció a la demandante el derecho a entablar en la sede respectiva las acciones judiciales indemnizatorias y administrativas pertinentes. Esta decisión se encuentra firme, puesto que la reclamación entablada en su contra fue rechazada por la Corte de Apelaciones de Santiago. Afirma que de no haberse incurrido en aquel acto ilegal y arbitrario, la licitación debió haber sido adjudicada a la empresa demandante, puesto que ocupó el segundo lugar en la evaluación. Con lo anterior, se vio privada de percibir los flujos de dinero y las utilidades que la licitación le habría reportado, además de dañarse su imagen y prestigio, razones por las cuales demanda el daño emergente, lucro cesante y daño moral sufrido, en los distintos montos que indica. 

Quinto: Que se asentaron como hechos de la causa, los siguientes: 1. Mediante Resolución Afecta N°2 de 15 de marzo de 2011, la Intendencia de la Región de Los Lagos aprobó las Bases del Proyecto “Habilitación Centro y Sistema de Control de Área de Tránsito de Puerto Montt”, autorizando al efecto el llamado a licitación pública. 2. La comisión encargada de realizar el análisis detallado de las propuestas y su evaluación propuso, 5 mediante acta de 18 de Julio de 2011, que se adjudicara la licitación a la empresa Sice Agencia Chile S.A. 3. Por Resolución Exenta N°755 de 3 de Agosto de 2011, la Intendencia de la Región de Los Lagos adjudicó la propuesta pública a la empresa Sice Agencia Chile S.A., en la forma, plazo y condiciones establecidas en las Bases de Licitación, por el monto de $874.610.840. 4. El día 12 de Agosto del año 2011, la sociedad Automática y Regulación S.A. solicitó ante el Tribunal de Contratación Pública que se declarara nula la adjudicación. Su acción fue acogida por sentencia de 24 de Enero del año 2013, decisión firme y ejecutoriada, que establece que la resolución impugnada es ilegal y arbitraria por no cumplir con los principios de estricta sujeción a las bases, igualdad de los oferentes y transparencia, contenidos en los artículos 9 y 10 de la Ley N°19.886. 5. El contrato licitado irregularmente a la empresa Sice Agencia Chile S.A. se está ejecutando, correspondiendo haber sido adjudicado al demandante, toda vez que su propuesta era aquella que había obtenido el puntaje inmediatamente inferior, cumpliendo con todos los requisitos exigidos por las Bases Administrativas y los demás documentos de la licitación. 

Sexto: Que, sobre la base fáctica antes expuesta, el fallo de primer grado – confirmado por el de segunda instancia, sin modificaciones – razona que la emisión de un 6 acto administrativo ilegal constituye, por lo general, una falta de servicio, comprometiendo, por tanto, la responsabilidad del Estado si se causa un daño. En este orden de ideas, no interesa en la dictación de esos actos ilegales la persona del funcionario o autoridad que lo emitió, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa por una eventual falta personal, siendo siempre el Estado quien responderá por los perjuicios que causen sus actos administrativos ilegales. En este sentido, el fallo del Tribunal de Contratación Pública estableció que el actuar de la Intendencia de la X Región de Los Lagos fue ilegal y arbitrario al adjudicar a la empresa Sice Agencia Chile S.A. la licitación para la ejecución del proyecto, señalando en extenso los motivos que se tuvieron a la vista para así declararlo, cuya revisión ya fue realizada por la Corte de Apelaciones de Santiago, siendo improcedente en esta sede un nuevo examen de tales argumentos. De esta manera, por haber actuado un órgano de la Administración del Estado de forma ilegal y arbitraria, al no haberse ceñido la Comisión Evaluadora a las Bases de Licitación y a la normativa legal y reglamentaria que rigen los procesos de compras públicas, infringió con su actuar lo dispuesto en los artículos 9 y 10 N° 3 de la Ley N°19.886 y artículos 32 y 41 del Decreto N°250, del año 2004, del Ministerio de Hacienda que contiene el Reglamento 7 de la Ley de Compras Públicas, de modo que se puede establecer que ha existido un funcionamiento indebido de parte de la administración, calificándose su actuar como una falta de servicio. Por tanto, hallándose establecido que correspondía la adjudicación de la licitación a la demandante, puesto que obtuvo el puntaje inmediatamente inferior en la evaluación, corresponde la indemnización del daño que resultó acreditado, esto es, un lucro cesante por 9.377,71 Unidades de Fomento, correspondiente a la pérdida real sufrida por la actora en razón de la falta de adjudicación. 

Séptimo: Que, entrando al fondo del recurso, conveniente resulta, en primer lugar, proceder al análisis de la transgresión denunciada en relación al artículo 1698 del Código Civil, en tanto se trata de una norma vinculada con la carga de la prueba y, por lo tanto, la decisión que sobre ella se adopte determinará los hechos sobre los cuales debieron aplicarse el resto de las disposiciones cuya inobservancia se reprocha. Sobre el punto, esta Corte en reiteradas oportunidades ha señalado que el artículo 1698 del Código Civil se infringe cuando la sentencia obliga a una de las partes a probar un hecho que corresponde acreditar a su contraparte, esto es, si se altera el onus probandi, situación que a la luz de los antecedentes no ha ocurrido. En efecto, expone la recurrente que se liberó a la actora de tener que 8 acreditar la falta de servicio y, por el contrario, se obligó al demandado a rendir prueba sobre las circunstancias que lo eximen de responsabilidad. Sin embargo, de lo que se lleva expuesto aparece que la falta de servicio fue establecida a partir de las circunstancias expuestas en la sentencia dictada por el Tribunal de Contratación Pública el 24 de enero de 2013, de cuyo tenor se desprende no sólo la calificación jurídica de “arbitraria e ilegal” de la actuación administrativa que llevó al acogimiento de la acción de impugnación, sino también los antecedentes fácticos que fueron asentados en ese proceso, que dan cuenta de la configuración de una falta de servicio. En otras palabras, no se liberó a la actora de tener que acreditar el factor de imputación, sino el proceso valorativo de la prueba por ella rendida, consistente en el mérito del procedimiento seguido ante el Tribunal de la Contratación Pública, se estimó suficiente para concluir la prestación de un servicio defectuoso, con la consiguiente obligación indemnizatoria. En consecuencia, por haberse satisfecho la carga de acreditar los elementos que componen la falta de servicio, precisamente en aplicación estricta del artículo 1698 del Código Civil, no se observa en el fallo recurrido la vulneración acusada. 

Octavo: Que, con lo anterior, por no haberse denunciado de manera eficiente en el recurso en estudio la 9 infracción de leyes reguladoras de la prueba, los hechos asentados en la sentencia recurrida resultan inamovibles para este Tribunal de Casación. 

Noveno: Que en armonía con lo que se ya se expuso en el motivo quinto precedente, puede inferirse que el libelo razona contra los hechos del proceso establecidos por los sentenciadores del mérito e intenta variarlos, proponiendo otros que, a juicio del recurrente, estarían probados. En efecto, alega el Fisco de Chile que se resolvió su responsabilidad por falta de servicio únicamente sobre la base de estimar que la declaración de nulidad de un acto administrativo carece de eficacia indemnizatoria inmediata, afirmando que no existió dolo o culpa de la Administración, en razón de haber procedido a adjudicar la licitación sobre la base de una interpretación razonable de los documentos que la regían. Sin embargo, se asentó en la causa que la licitación en cuestión fue arbitraria e ilegalmente adjudicada a un tercero cuya oferta omitía valores exigidos en las Bases de Licitación, en circunstancias que debía ser entregada a la demandante, puesto que su propuesta era la inmediatamente inferior en la evaluación y cumplía con los requisitos exigidos para ello. De esta forma, se privó a la empresa reclamante de las ganancias que lícitamente habría obtenido si el servicio hubiese sido correctamente prestado. 10 En este contexto, la variación de los hechos asentados en la causa es ajena a un recurso de esta especie, destinado a invalidar una sentencia en los casos expresamente establecidos por la ley, esto es, en la casación se analiza la legalidad de una sentencia, aspecto que comprende realizar un escrutinio respecto de la aplicación correcta de la ley y el derecho, pero a los hechos como soberanamente los han dado por probados o sentados los magistrados a cargo de la instancia, los que no pueden modificarse por esta Corte a menos que se haya denunciado y comprobado la efectiva infracción de normas reguladoras del valor legal de la prueba, cuyo no es el caso de autos, según ya se analizó. 

Décimo: Que, a mayor abundamiento, asevera la recurrente que debió acreditarse el dolo o culpa de parte de la Administración, olvidando que el factor de imputación respecto de la actuación administrativa es precisamente la falta de servicio, que se encuentra desvinculada del elemento subjetivo que afecta al funcionario. Esta Corte ha señalado reiteradamente que la falta de servicio “no es una responsabilidad objetiva sino subjetiva, basada en la falta de servicio, en la que aquélla, considerada como 'la culpa del Servicio', deberá probarse - por quien alega - el mal funcionamiento del servicio, el funcionamiento tardío o el no funcionamiento del mismo; que esta omisión o acción defectuosa haya provocado, un daño al usuario o 11 beneficiario del servicio público de que se trata; y, en fin, que la falla en la actividad del ente administrativo haya sido la causa del daño experimentado, todo por disponerlo así el artículo 42 de la Ley de Bases de la Administración del Estado, lo que en la especie la parte recurrente no hizo. En la responsabilidad por falta de servicio no interesa la persona del funcionario, el que podrá estar o no identificado, lo que importa es la 'falta de servicio', un reproche o reparo de legitimidad, lo que desde ya excluye la responsabilidad objetiva ya que ésta se compromete sin necesidad de falta, bastando para ello que el daño exista y también la relación de causalidad entre éste y el accionar del Estado” (CS Rol 1976-2007 considerando décimo sexto). En este sentido, es evidente que todo daño causado por el mal funcionamiento de los organismos públicos sólo puede provenir de la acción u omisión de una persona; incluso el funcionario causante de la actuación defectuosa del servicio podrá estar claramente individualizado, pero no todo acto realizado en el ejercicio de funciones que comprometa la responsabilidad civil del Estado constituye una falta personal, siendo en la mayoría de los casos una falta de servicio que no arrastrará la responsabilidad del funcionario. 

Undécimo: Que, en consecuencia, encontrándose asentado que la demandada incurrió en la falta de servicio que se 12 reprocha, provocando a la actora un daño que merece ser indemnizado, los sentenciadores no han incurrido en yerro jurídico al así resolverlo. Atendido lo razonado precedentemente, el recurso de casación en el fondo deducido no podrá prosperar. 
De conformidad, asimismo, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fojas 508 en contra de la sentencia de veinticuatro de marzo de dos mil diecisiete, escrita a fojas 506. 

Regístrese y devuélvase con sus agregados. 

Redacción a cargo del Ministro señor Aránguiz. 

Rol Nº 19.233-2017. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sra. Rosa Egnem S., Sr. Carlos Aránguiz Z., Sra. Gloria Ana Chevesich R. y Sr. Carlos Cerda F. y el Ministro Suplente Sr. Juan Manuel Muñoz P. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministra señora Chevesich por estar en comisión de servicios y el Ministro señor Cerda por estar con feriado legal. Santiago, 15 de noviembre de 2017. Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema. 

En Santiago, a quince de noviembre de dos mil diecisiete, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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ADVERTENCIA: Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.