Santiago, quince de noviembre de dos mil diecisiete.
Vistos:
En estos autos Ingreso Corte Nº 19.233-2017,
provenientes del Octavo Juzgado Civil de Santiago,
caratulados "Automática y Regulación S.A. con Fisco de
Chile", sobre juicio ordinario de indemnización de
perjuicios, se dictó sentencia de primera instancia que
acogió la demanda, sólo en cuanto se condena al demandado
al pago de 9.377,71 Unidades de Fomento por concepto de
lucro cesante, con intereses.
Impugnado que fuera dicho fallo, la Corte de
Apelaciones de Santiago lo confirmó en todas sus partes.
En contra de esta última decisión la demandada dedujo
recurso de casación en el fondo.
Se trajeron los autos en relación.
Considerando:
Primero: Que el arbitrio denuncia, en primer lugar, la
infracción de los artículos 4° y 42 de la Ley N°18.575, en
relación con los artículos 2314 y 2329 del Código Civil.
Se funda este capítulo en que la demandante sustentó
su acción en la culpa de los miembros de la Comisión
Evaluadora, al tenor de los artículos 2319 y 2320 del
Código Civil, en circunstancias que, para hacer nacer la
responsabilidad del Estado, se requiere de la concurrencia
de una falta de servicio que, en la especie, no fue
acreditada. En efecto, se debían demostrar todos los
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elementos que situaban al Fisco de Chile en la obligación
de indemnizar, entre ellos, la culpa de la Administración,
carga que no fue cumplida.
Por su parte, el tribunal tuvo por establecida la
falta de servicio por la sola circunstancia de haber
declarado el Tribunal de la Contratación Pública que el
actuar de la Administración, que consideró idónea la oferta
económica de la empresa Sice Agencia Chile S.A. fue
arbitrario e ilegal, a pesar de no existir prueba alguna
del elemento subjetivo con que habría actuado. En este
contexto, explica que no todo acto contrario a derecho es
indefectiblemente constitutivo de falta de servicio, puesto
que si la decisión administrativa se ha originado en
interpretaciones razonables, no puede existir un daño
resarcible.
Agrega que la declaración de nulidad de un acto
administrativo carece de eficacia indemnizatoria inmediata
y que el reconocimiento del derecho a accionar por parte
del Tribunal de la Contratación Pública no es vinculante
para los Tribunales Ordinarios de Justicia, puesto que no
se trata de un juicio en favor del derecho, sino sólo de la
constatación de la posibilidad de accionar.
Segundo: Que, a continuación, reprocha la vulneración
del artículo 1698 del Código Civil, en tanto se hizo recaer
en la demandada la carga de demostrar la existencia de una
causa ajena respecto del daño, liberando a la actora de
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acreditar la falta de servicio, no obstante tratarse de un
elemento de la obligación indemnizatoria.
Tercero: Que, finaliza, las transgresiones descritas
tuvieron influencia sustancial en lo dispositivo del fallo,
por cuanto la correcta aplicación de los artículos 4° y 42
de la Ley N°18.575 habría llevado necesariamente a resolver
que no se acreditó la concurrencia de los requisitos de la
falta de servicio imputada al demandado y, con ello, al
rechazo de la demanda.
Cuarto: Que los antecedentes se inician con la demanda
deducida por la empresa Automática y Regulación S.A. en
contra del Fisco de Chile.
Explica la actora que participó en la licitación
pública llamada por la Intendencia de la X Región de Los
Lagos, denominada “Habilitación Centro y Sistema de Control
de Área de Tránsito de Puerto Montt”, que fue adjudicada a
la oferente Sice Agencia Chile S.A. a través de Resolución
Exenta N°755 de 3 de junio de 2011. Frente a lo anterior,
Automática y Regulación S.A. dedujo una acción de
impugnación ante el Tribunal de Contratación Pública, por
estimar que el señalado acto administrativo se dictó con
inobservancia de las bases de licitación.
La demanda fue acogida, declarándose ilegal y
arbitraria la resolución de adjudicación. Sin embargo, al
encontrarse ejecutada parte importante del proyecto a la
fecha de dictación de la sentencia – 24 de enero de 2013 –
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y considerando las negativas consecuencias que traería para
los habitantes de Puerto Montt su interrupción, no se dejó
sin efecto la decisión, pero se reconoció a la demandante
el derecho a entablar en la sede respectiva las acciones
judiciales indemnizatorias y administrativas pertinentes.
Esta decisión se encuentra firme, puesto que la reclamación
entablada en su contra fue rechazada por la Corte de
Apelaciones de Santiago.
Afirma que de no haberse incurrido en aquel acto
ilegal y arbitrario, la licitación debió haber sido
adjudicada a la empresa demandante, puesto que ocupó el
segundo lugar en la evaluación. Con lo anterior, se vio
privada de percibir los flujos de dinero y las utilidades
que la licitación le habría reportado, además de dañarse su
imagen y prestigio, razones por las cuales demanda el daño
emergente, lucro cesante y daño moral sufrido, en los
distintos montos que indica.
Quinto: Que se asentaron como hechos de la causa, los
siguientes:
1. Mediante Resolución Afecta N°2 de 15 de marzo de
2011, la Intendencia de la Región de Los Lagos aprobó las
Bases del Proyecto “Habilitación Centro y Sistema de
Control de Área de Tránsito de Puerto Montt”, autorizando
al efecto el llamado a licitación pública.
2. La comisión encargada de realizar el análisis
detallado de las propuestas y su evaluación propuso,
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mediante acta de 18 de Julio de 2011, que se adjudicara la
licitación a la empresa Sice Agencia Chile S.A.
3. Por Resolución Exenta N°755 de 3 de Agosto de 2011,
la Intendencia de la Región de Los Lagos adjudicó la
propuesta pública a la empresa Sice Agencia Chile S.A., en
la forma, plazo y condiciones establecidas en las Bases de
Licitación, por el monto de $874.610.840.
4. El día 12 de Agosto del año 2011, la sociedad
Automática y Regulación S.A. solicitó ante el Tribunal de
Contratación Pública que se declarara nula la adjudicación.
Su acción fue acogida por sentencia de 24 de Enero del año
2013, decisión firme y ejecutoriada, que establece que la
resolución impugnada es ilegal y arbitraria por no cumplir
con los principios de estricta sujeción a las bases,
igualdad de los oferentes y transparencia, contenidos en
los artículos 9 y 10 de la Ley N°19.886.
5. El contrato licitado irregularmente a la empresa
Sice Agencia Chile S.A. se está ejecutando, correspondiendo
haber sido adjudicado al demandante, toda vez que su
propuesta era aquella que había obtenido el puntaje
inmediatamente inferior, cumpliendo con todos los
requisitos exigidos por las Bases Administrativas y los
demás documentos de la licitación.
Sexto: Que, sobre la base fáctica antes expuesta, el
fallo de primer grado – confirmado por el de segunda
instancia, sin modificaciones – razona que la emisión de un
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acto administrativo ilegal constituye, por lo general, una
falta de servicio, comprometiendo, por tanto, la
responsabilidad del Estado si se causa un daño. En este
orden de ideas, no interesa en la dictación de esos actos
ilegales la persona del funcionario o autoridad que lo
emitió, sin perjuicio de la responsabilidad administrativa
por una eventual falta personal, siendo siempre el Estado
quien responderá por los perjuicios que causen sus actos
administrativos ilegales.
En este sentido, el fallo del Tribunal de Contratación
Pública estableció que el actuar de la Intendencia de la X
Región de Los Lagos fue ilegal y arbitrario al adjudicar a
la empresa Sice Agencia Chile S.A. la licitación para la
ejecución del proyecto, señalando en extenso los motivos
que se tuvieron a la vista para así declararlo, cuya
revisión ya fue realizada por la Corte de Apelaciones de
Santiago, siendo improcedente en esta sede un nuevo examen
de tales argumentos.
De esta manera, por haber actuado un órgano de la
Administración del Estado de forma ilegal y arbitraria, al
no haberse ceñido la Comisión Evaluadora a las Bases de
Licitación y a la normativa legal y reglamentaria que rigen
los procesos de compras públicas, infringió con su actuar
lo dispuesto en los artículos 9 y 10 N° 3 de la Ley
N°19.886 y artículos 32 y 41 del Decreto N°250, del año
2004, del Ministerio de Hacienda que contiene el Reglamento
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de la Ley de Compras Públicas, de modo que se puede
establecer que ha existido un funcionamiento indebido de
parte de la administración, calificándose su actuar como
una falta de servicio.
Por tanto, hallándose establecido que correspondía la
adjudicación de la licitación a la demandante, puesto que
obtuvo el puntaje inmediatamente inferior en la evaluación,
corresponde la indemnización del daño que resultó
acreditado, esto es, un lucro cesante por 9.377,71 Unidades
de Fomento, correspondiente a la pérdida real sufrida por
la actora en razón de la falta de adjudicación.
Séptimo: Que, entrando al fondo del recurso,
conveniente resulta, en primer lugar, proceder al análisis
de la transgresión denunciada en relación al artículo 1698
del Código Civil, en tanto se trata de una norma vinculada
con la carga de la prueba y, por lo tanto, la decisión que
sobre ella se adopte determinará los hechos sobre los
cuales debieron aplicarse el resto de las disposiciones
cuya inobservancia se reprocha.
Sobre el punto, esta Corte en reiteradas oportunidades
ha señalado que el artículo 1698 del Código Civil se
infringe cuando la sentencia obliga a una de las partes a
probar un hecho que corresponde acreditar a su contraparte,
esto es, si se altera el onus probandi, situación que a la
luz de los antecedentes no ha ocurrido. En efecto, expone
la recurrente que se liberó a la actora de tener que
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acreditar la falta de servicio y, por el contrario, se
obligó al demandado a rendir prueba sobre las
circunstancias que lo eximen de responsabilidad. Sin
embargo, de lo que se lleva expuesto aparece que la falta
de servicio fue establecida a partir de las circunstancias
expuestas en la sentencia dictada por el Tribunal de
Contratación Pública el 24 de enero de 2013, de cuyo tenor
se desprende no sólo la calificación jurídica de
“arbitraria e ilegal” de la actuación administrativa que
llevó al acogimiento de la acción de impugnación, sino
también los antecedentes fácticos que fueron asentados en
ese proceso, que dan cuenta de la configuración de una
falta de servicio. En otras palabras, no se liberó a la
actora de tener que acreditar el factor de imputación, sino
el proceso valorativo de la prueba por ella rendida,
consistente en el mérito del procedimiento seguido ante el
Tribunal de la Contratación Pública, se estimó suficiente
para concluir la prestación de un servicio defectuoso, con
la consiguiente obligación indemnizatoria.
En consecuencia, por haberse satisfecho la carga de
acreditar los elementos que componen la falta de servicio,
precisamente en aplicación estricta del artículo 1698 del
Código Civil, no se observa en el fallo recurrido la
vulneración acusada.
Octavo: Que, con lo anterior, por no haberse
denunciado de manera eficiente en el recurso en estudio la
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infracción de leyes reguladoras de la prueba, los hechos
asentados en la sentencia recurrida resultan inamovibles
para este Tribunal de Casación.
Noveno: Que en armonía con lo que se ya se expuso en
el motivo quinto precedente, puede inferirse que el libelo
razona contra los hechos del proceso establecidos por los
sentenciadores del mérito e intenta variarlos, proponiendo
otros que, a juicio del recurrente, estarían probados. En
efecto, alega el Fisco de Chile que se resolvió su
responsabilidad por falta de servicio únicamente sobre la
base de estimar que la declaración de nulidad de un acto
administrativo carece de eficacia indemnizatoria inmediata,
afirmando que no existió dolo o culpa de la Administración,
en razón de haber procedido a adjudicar la licitación sobre
la base de una interpretación razonable de los documentos
que la regían.
Sin embargo, se asentó en la causa que la licitación
en cuestión fue arbitraria e ilegalmente adjudicada a un
tercero cuya oferta omitía valores exigidos en las Bases de
Licitación, en circunstancias que debía ser entregada a la
demandante, puesto que su propuesta era la inmediatamente
inferior en la evaluación y cumplía con los requisitos
exigidos para ello. De esta forma, se privó a la empresa
reclamante de las ganancias que lícitamente habría obtenido
si el servicio hubiese sido correctamente prestado.
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En este contexto, la variación de los hechos asentados
en la causa es ajena a un recurso de esta especie,
destinado a invalidar una sentencia en los casos
expresamente establecidos por la ley, esto es, en la
casación se analiza la legalidad de una sentencia, aspecto
que comprende realizar un escrutinio respecto de la
aplicación correcta de la ley y el derecho, pero a los
hechos como soberanamente los han dado por probados o
sentados los magistrados a cargo de la instancia, los que
no pueden modificarse por esta Corte a menos que se haya
denunciado y comprobado la efectiva infracción de normas
reguladoras del valor legal de la prueba, cuyo no es el
caso de autos, según ya se analizó.
Décimo: Que, a mayor abundamiento, asevera la
recurrente que debió acreditarse el dolo o culpa de parte
de la Administración, olvidando que el factor de imputación
respecto de la actuación administrativa es precisamente la
falta de servicio, que se encuentra desvinculada del
elemento subjetivo que afecta al funcionario. Esta Corte ha
señalado reiteradamente que la falta de servicio “no es una
responsabilidad objetiva sino subjetiva, basada en la falta
de servicio, en la que aquélla, considerada como 'la culpa
del Servicio', deberá probarse - por quien alega - el mal
funcionamiento del servicio, el funcionamiento tardío o el
no funcionamiento del mismo; que esta omisión o acción
defectuosa haya provocado, un daño al usuario o
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beneficiario del servicio público de que se trata; y, en
fin, que la falla en la actividad del ente administrativo
haya sido la causa del daño experimentado, todo por
disponerlo así el artículo 42 de la Ley de Bases de la
Administración del Estado, lo que en la especie la parte
recurrente no hizo.
En la responsabilidad por falta de servicio no
interesa la persona del funcionario, el que podrá estar o
no identificado, lo que importa es la 'falta de servicio',
un reproche o reparo de legitimidad, lo que desde ya
excluye la responsabilidad objetiva ya que ésta se
compromete sin necesidad de falta, bastando para ello que
el daño exista y también la relación de causalidad entre
éste y el accionar del Estado” (CS Rol 1976-2007
considerando décimo sexto). En este sentido, es evidente
que todo daño causado por el mal funcionamiento de los
organismos públicos sólo puede provenir de la acción u
omisión de una persona; incluso el funcionario causante de
la actuación defectuosa del servicio podrá estar claramente
individualizado, pero no todo acto realizado en el
ejercicio de funciones que comprometa la responsabilidad
civil del Estado constituye una falta personal, siendo en
la mayoría de los casos una falta de servicio que no
arrastrará la responsabilidad del funcionario.
Undécimo: Que, en consecuencia, encontrándose asentado
que la demandada incurrió en la falta de servicio que se
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reprocha, provocando a la actora un daño que merece ser
indemnizado, los sentenciadores no han incurrido en yerro
jurídico al así resolverlo. Atendido lo razonado
precedentemente, el recurso de casación en el fondo deducido
no podrá prosperar.
De conformidad, asimismo, con lo que disponen los
artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil,
se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido en
lo principal de la presentación de fojas 508 en contra de
la sentencia de veinticuatro de marzo de dos mil
diecisiete, escrita a fojas 506.
Regístrese y devuélvase con sus agregados.
Redacción a cargo del Ministro señor Aránguiz.
Rol Nº 19.233-2017.
Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema
integrada por los Ministros Sra. Rosa Egnem S., Sr. Carlos
Aránguiz Z., Sra. Gloria Ana Chevesich R. y Sr. Carlos Cerda
F. y el Ministro Suplente Sr. Juan Manuel Muñoz P. No
firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo
de la causa, la Ministra señora Chevesich por estar en
comisión de servicios y el Ministro señor Cerda por estar
con feriado legal. Santiago, 15 de noviembre de 2017.
Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema.
En Santiago, a quince de noviembre de dos mil diecisiete,
notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución
precedente.
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ADVERTENCIA:
Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.
