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lunes, 27 de noviembre de 2017

Nulidad de derecho público. Reclamo de multas impuestas por autoridad sanitaria deben sustanciarse conforme a las prescripciones del Código Sanitario

Santiago, veinticinco de septiembre de dos mil diecisiete.  
Vistos: 

En estos autos Rol Nº100.752-2016, caratulados “Aguas Araucanía S.A. con Fisco de Chile”, juicio ordinario sobre nulidad de derecho público, seguidos ante el Segundo Juzgado Civil de Temuco, por sentencia de veinte de noviembre de dos mil catorce se rechazó la demanda deducida en todas sus partes, sin costas. La Corte de Apelaciones de Temuco, conociendo del recurso de apelación deducido por la demandante, confirmó el fallo, con costas de la instancia. En contra de dicha sentencia, la actora interpuso recurso de casación en el fondo. Se trajeron
los autos en relación. 
Considerando: 
Primero: Que el arbitrio de nulidad sustancial denuncia la vulneración de los artículos 6º y 7º de la Constitución Política de la República, en relación con los artículos 13 y 52 del Código Civil, vinculados con la aplicación de los artículos 2 y 11 de la Ley Nº18.902 y 67, 73 y 171 del Código Sanitario. Señala la recurrente que la discusión de autos se refirió a un asunto de derecho estricto, como es la competencia de la Secretaría Regional Ministerial (en adelante Seremi) de Salud de la IX Región para sancionar a empresas de servicios sanitarios, como es la demandante. Al respecto, el artículo 2 de la Ley Nº18.902 dispone que la fiscalización a quienes ejecutan este tipo de labores corresponde a la Superintendencia de Servicios Sanitarios, órgano que cuenta con potestad sancionatoria al tenor del artículo 11 del mismo cuerpo legal, de acuerdo al cual los prestadores que incurran en alguna infracción a las leyes, reglamentos y normas sanitarias, podrán ser objeto de la aplicación de multas de 1 a 1.000 Unidades Tributarias Anuales, cuando se trate de transgresiones que pongan en peligro o afecten gravemente la salud de la población, o que afecten a la generalidad de los usuarios de los servicios. En consecuencia, la Superintendencia goza de una competencia exclusiva y excluyente, que fue desconocida por los sentenciadores del fondo y en virtud de la cual el actuar de la Seremi de Salud de la IX Región carece de todo valor jurídico. En efecto, la decisión se funda en el artículo 67 del Código Sanitario, olvidando que la Ley Nº18.902 constituye un cuerpo legal que regula especialmente a los prestadores de estos servicios y, por tanto, a la luz del artículo 13 del Código Civil, debe recibir aplicación preferente en este tipo de contiendas. Lo anterior motiva, por tanto, que la actuación de la Seremi de Salud se encuentre viciada de nulidad de derecho público, por incompetencia.  A continuación, refiere que se configura, además, una infracción al artículo 52 del Código Civil puesto que, ante la evidente contradicción que existe entre las disposiciones del Código Sanitario de 1967 y de la Ley Nº18.902 de 1990, debe entenderse que la nueva normativa deroga de manera tácita a la anterior. Finalmente, los falladores incurren en una errada aplicación del artículo 171 del Código Sanitario por estimar que la existencia de una vía específica de reclamación constituye ex ante un impedimento absoluto para el ejercicio de la acción de nulidad de derecho público, interpretación que resulta arbitraria en concepto de la recurrente, puesto que infringe su derecho a la tutela judicial efectiva. En este orden de ideas, los sentenciadores debían respetar su derecho de opción entre el uso de la vía especial y la acción de nulidad de derecho público, siempre que entre ambas no se produzca el efecto de cosa juzgada, circunstancia que no se verifica en la especie puesto que ambas acciones tienen finalidades distintas. 

Segundo: Que los yerros jurídicos anteriores tuvieron influencia sustancial en lo dispositivo del fallo, toda vez que la correcta aplicación de las normas señaladas habría llevado al acogimiento de la acción de nulidad de derecho público. 

Tercero: Que los antecedentes se inician con la demanda entablada por la empresa Aguas Araucanía S.A. en contra del Fisco de Chile, a través de la cual solicita que se declare la nulidad de derecho público de dos resoluciones emitidas por la Seremi de Salud de la Región de la Araucanía: 1. Resolución Exenta Nº11.715 de 31 de julio del año 2012, que resuelve dos sumarios sanitarios seguidos contra la empresa, en el marco de los cuales se constataron infracciones a los artículos 67 y 73 del Código Sanitario, por un mal uso del sistema de alcantarillado, motivo por el cual se le aplica una multa de 100 Unidades Tributarias Mensuales. 2. Resolución Exenta Nº886 de 16 de enero del año 2013 que rechaza la solicitud de reposición, en contra de la decisión anterior. Expone la demandante que las resoluciones citadas se encuentran viciadas de nulidad de derecho público, en los términos del artículo 7° de la Constitución Política de la República, por haberse impuesto a su parte una multa por la Secretaria Regional Ministerial de Salud, órgano administrativo que no tiene competencia para ello, pues los artículos 73 y 171 del Código Sanitario no son aplicables a las empresas de servicios sanitarios, en tanto esas atribuciones – la aplicación de la ley sanitaria y su fiscalización – se encuentran radicadas exclusivamente en  la Superintendencia del ramo, al tenor del artículo 11 de la Ley Nº18.902. En consecuencia, al consagrar nuestro ordenamiento jurídico un estatuto especial para los prestadores de servicios sanitarios, cuya actuación controla un órgano descentralizado con una potestad sancionatoria especial, solicita se declare la nulidad de derecho público de las resoluciones antes reseñadas, por haber sido dictadas por una autoridad incompetente. 

Cuarto: Que la sentencia de primer grado considera que la acción de nulidad de derecho público es una de carácter general, cuyo procedimiento es el ordinario y supletorio respecto de aquellos casos en que no existe un procedimiento especial de impugnación. En este caso, se discute la nulidad de una resolución dictada en un sumario sanitario, radicado ante un órgano de la Administración del Estado, para cuyo efecto el artículo 171 del Código Sanitario contempla una vía jurisdiccional inmediata y directa destinada a resolver la controversia jurídica, mediante un procedimiento determinado y un tribunal competente para conocer de tal reclamación. En consecuencia, por encontrarse acreditado como un hecho de la causa que el demandante no ejerció esa vía ante la justicia ordinaria civil, existe una resolución firme que ha establecido la infracción incurrida por la demandante.  Como consecuencia de todo lo anterior, puede concluirse que la acción de nulidad de derecho público no es procedente en el caso de autos, pues el camino para impugnar la multa era el procedimiento contemplado en el tantas veces mencionado artículo 171, arbitrio que no fue ejercido en su oportunidad, habiendo caducado el derecho para ello. A mayor abundamiento, la autoridad sanitaria tiene competencia para fiscalizar la actividad del demandante, toda vez que el artículo 67 del Código Sanitario dispone que corresponde al Servicio Nacional de Salud velar porque se eliminen o controlen todos los factores, elementos o agentes del medio ambiente que afecten la salud, la seguridad y el bienestar de los habitantes. En este orden de ideas, las facultades de la autoridad sanitaria para velar por la protección de la salud pública no son eliminadas por la Ley Nº18.902, la cual tiene como finalidad la fiscalización del funcionamiento de las concesiones sanitarias y no la protección de la salud pública. Además, el artículo 11 de la citada Ley dispone expresamente que las facultades de la Superintendencia de Servicios Sanitarios se ejercen sin perjuicio de las establecidas en otros cuerpos legales o reglamentarios. En consecuencia, se observa la concurrencia del vicio de nulidad de derecho público denunciado por la actora,  circunstancia que lleva al rechazo de la demanda en todas sus partes. Esta decisión es confirmada en segunda instancia, refrendándose la existencia un procedimiento especial en el artículo 171 del Código Sanitario, que no fue utilizado por la empresa. 

Quinto: Que antes de analizar los aspectos sustantivos de la cuestión aludida en el libelo de casación, resulta necesario dilucidar el alcance que tiene la denominada acción de nulidad de derecho público, a cuyo respecto ha de considerarse que ha sido conceptuada como la acción que se ejerce para obtener la sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los órganos del Estado, por faltar algunos de los requisitos que el ordenamiento establece para su existencia y validez. Este enunciado evidencia con nitidez el rol que dentro de nuestro ordenamiento jurídico le corresponde a la nulidad de derecho público, como una institución destinada a garantizar la vigencia del principio de legalidad, de acuerdo con el cual los órganos del Estado deben someterse en el desarrollo de sus actividades a lo preceptuado en la Constitución Política de la República y en las leyes dictadas conforme a ella. 

Sexto: Que de acuerdo con la jurisprudencia asentada por esta Corte – y que recoge una doctrina que ha gozado de general aceptación – la ilegalidad de un acto  administrativo, que puede acarrear su ineficacia, puede referirse a la ausencia de investidura regular, incompetencia del órgano, defectos de forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de la ley de fondo aplicable. 

Séptimo: Que a su vez, resulta pertinente señalar que no toda ilegalidad de un acto administrativo lleva aparejada su nulidad. En efecto, uno de los principios que informan la nulidad de derecho público es el de conservación, cuyo fundamento radica en que, revistiendo la nulidad el carácter de remedio excepcional frente a la ilegalidad de un acto administrativo, sólo será procedente si el vicio es grave y esencial, como lo señala el inciso segundo del artículo 13 de la Ley N° 19.880, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos que Rigen los Actos de los Órganos de la Administración del Estado. Subyacen a este principio de conservación otros principios generales del Derecho, como la confianza legítima que el acto genera, así como la buena fe de los terceros, el respeto a los derechos adquiridos y la seguridad jurídica. Efectivamente, no cualquier irregularidad o defecto justifica la declaración de nulidad, sino cuando dicha anomalía conculque las garantías de los administrados. 

Octavo: Que los artículos 6 y 7 de la Constitución Política, no establecen una determinada acción procesal encaminada a obtener la anulación de los actos administrativos. Lo que configuran es el principio de legalidad que rige la actuación de la Administración, que lleva necesariamente aparejada la posibilidad de recurrir ante los tribunales de justicia, para obtener la anulación de los actos contrarios a derecho. La denominada “acción de nulidad de derecho público” por la doctrina y aceptada por la jurisprudencia, es entonces, toda acción contencioso administrativa encaminada a obtener, por parte de un tribunal de la República, la anulación de un acto administrativo. Estas acciones pueden establecerse por el legislador para situaciones concretas y respecto de materias determinadas, - como es el caso de los casi doscientos procedimientos de reclamo contra la aplicación de sanciones administrativas -, así como lo es también el contemplado en el artículo 171 del Código Sanitario, que establece un proceso de reclamo contra las multas impuestas por la autoridad sanitaria. Cuando existe una acción contenciosa administrativa de “nulidad de derecho público” contemplada en la ley, se aplica ésta y con el procedimiento allí establecido y no otra. Sin embargo, si la ley no contempla ningún procedimiento o acción especial para impugnar el acto administrativo solicitando su anulación, se puede utilizar el procedimiento ordinario. 

Noveno: Que, en el presente caso, se solicita la nulidad de derecho público del acto administrativo que aplica una multa por una supuesta infracción de la normativa sanitaria y que ha sido dictada por la Seremi de Salud. Por lo tanto, de acuerdo a lo que se ha venido explicando, el procedimiento de reclamo de las multas impuestas por la autoridad sanitaria es el contemplado en los artículos 171 y siguientes del Código Sanitario y no el ordinario. Conforme a lo antes señalado, la acción de nulidad de derecho público interpuesta respecto de la Resolución Exenta Nº11.715 de 31 de julio del año 2012 y la Resolución Exenta Nº886 de 16 de enero de 2013, debía ejercerse de acuerdo al procedimiento que la ley contempló para este tipo de situaciones, esto es, el reclamo de las sanciones impuestas por la autoridad sanitaria contenido en los artículos 171 y siguientes del Código del ramo y no mediante una acción genérica de impugnación como la intentada. 

Décimo: Que no obstante lo señalado, el recurrente asienta su demanda de nulidad, en lo fundamental, en que en el caso en examen el acto ha sido dictado por una autoridad que no era competente para ello, ya que de acuerdo a su entender, desde la entrada en vigencia de la Ley N°18.902, que crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios, publicada en el Diario Oficial en el año 1990, el único órgano competente para fiscalizar y sancionar a los prestadores sanitarios es la Superintendencia de Servicios  Sanitarios, lo que se desprende de los artículos 2 y 11 del texto legal mencionado. Añadiendo que, en consecuencia, los artículos 73 y 171 del Código Sanitario no son aplicables en la especie, debiendo aplicarse a este caso el 11 de la Ley N°18.902. En definitiva, lo que se impugna es la validez del acto administrativo dictado por la Seremi de Salud de la Región de la Araucanía, que impuso a la actora una multa por infracción a la normativa sanitaria. Sin embargo, el análisis de los artículos 1, 11, 34 y 45 de la Ley N° 18.902, que crea la Superintendencia de Servicios Sanitarios, permite sostener que las facultades de la autoridad sanitaria para velar por la protección de la salud pública no son eliminadas por dicha ley, la cual tiene otro fin, que es la fiscalización del funcionamiento de las concesiones sanitarias y no la protección de la salud pública. En consecuencia, el Servicio de Salud que instruyó el sumario sanitario a que se refiere la causa, tiene atribuciones de orden general conforme a lo dispuesto por los artículos 67 y 161 y siguientes del Código Sanitario para instruir sumario por infracciones al Código Sanitario. De esta forma, aparece claramente que el acto impugnado ha sido dictado por autoridad competente, dentro de la esfera de sus atribuciones y en las materias que señala la ley, siendo un hecho de la causa, no controvertido, que la actora, no promovió previamente ninguna de las acciones administrativas y judiciales que contempla nuestro ordenamiento jurídico. 

Undécimo: Que en consecuencia, no es posible advertir la concurrencia de los vicios que sustentan el recurso de nulidad en examen, el que, de consiguiente, no puede prosperar. De conformidad, además, con lo que disponen los artículos 764, 767 y 805 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza el recurso de casación en el fondo deducido en lo principal de la presentación de fojas 369, en contra de la sentencia de veintidós de noviembre de dos mil dieciséis, escrita a fojas 366. Se previene que el Ministro señor Muñoz concurre al rechazo, pero teniendo únicamente presente las siguientes consideraciones: 
1º Que el artículo 171 del Código Sanitario concede una acción especial, dirigida en contra de las resoluciones sancionatorias dictadas por el Servicio Nacional de Salud, de tramitación breve y sumaria, en el marco de la cual corresponderá al Juez de Letras en lo Civil competente, analizar si los hechos que motivaron la sanción se encuentran comprobados en el sumario sanitario previo, si tales hechos constituyen efectivamente una infracción a las leyes o reglamentos que rigen la materia y si la sanción aplicada es la que corresponde a la infracción cometida. Sin embargo, por tratarse de multas que se materializan a través de la dictación de un acto administrativo, emanado de un órgano de la Administración del Estado que debe actuar conforme a lo establecido en los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República, esto es, previa investidura regular, dentro del ámbito de sus competencias y siguiendo los procedimientos que al efecto establecen la Carta Fundamental y las leyes, la resolución de la Seremi de Salud que aplica sanciones resulta también susceptible de ser impugnada por la vía ordinaria, a través del ejercicio de la acción de nulidad de derecho público que contemplan los preceptos constitucionales mencionados. En esta situación, se admite la opción del administrado, encontrándose éste en la posibilidad de elegir la vía a través de la cual impugna la multa impuesta. Ambas acciones tienen un objetivo común, esto es, que la sanción pecuniaria sea dejada sin efecto; pero una vez elegida alguna de ellas, el juez debe estarse a sus reglas propias, especialmente en materias donde la discusión y tramitación de ambas marca diferencias. 
2° Que en el caso concreto, al ejercer la acción de nulidad de derecho público, la actora escogió una opción que el tribunal debe observar, ateniéndose a la causa de pedir invocada y, conforme a la cual, recaía sobre la demandante la carga de probar el defecto de nulidad invocado, sea éste la ausencia de investidura regular, incompetencia del órgano, defectos de forma, desviación de poder, ilegalidad en cuanto a los motivos y violación de la ley de fondo aplicable. Tales aspectos ninguna relación guardan con la discusión de fondo que debe observarse en el caso de optar por la acción del artículo 171 del Código Sanitario, que exige a la reclamante acreditar que los hechos que se le imputan no están comprobados en el sumario sanitario; que, resultando acreditados, ellos no constituyen una infracción a las leyes o reglamentos sanitarios o, en último término, que la sanción aplicada no es aquella que la normativa del ramo asigna a la infracción cometida. 
3º Que, en consecuencia, no es posible que el rechazo de la acción de nulidad de derecho público se sustente únicamente en la existencia de otra acción que, según resultó asentado, no se ha entablado, puesto que tal circunstancia solamente pone de manifiesto que el administrado ejerció su derecho a opción, según se ha expuesto. 
4º Que, sin embargo, quien sostiene esta opinión particular concurre al rechazo del recurso por cuanto, no obstante que el fundamento principal de los jueces del grado para negar lugar a la acción de nulidad de derecho público, fue la existencia de un arbitrio alternativo en el artículo 171 del Código Sanitario, tal yerro no influye en lo dispositivo de lo resuelto, puesto que eventualmente, al anularse el fallo por la falta de aplicación de los artículos 6 y 7 de la Constitución Política de la República en relación al mencionado artículo 171, en la decisión de reemplazo igualmente debe negarse lugar a la acción, puesto que el defecto de nulidad denunciado en la demanda, esto es, la incompetencia de la Superintendencia de Servicios Sanitarios para imponer multas a las empresas que prestan servicios en este rubro, no concurre en la especie, según se estableció en el motivo décimo de la decisión de primer grado y en el considerando décimo del presente fallo. Se previene que la Ministra señora Egnem concurre al rechazo, pero teniendo únicamente presente los razonamientos contenidos en los motivos noveno y décimo de esta sentencia. Regístrese y devuélvase, con sus agregados. Redacción a cargo del Abogado Integrante señor Quintanilla y las prevenciones, de sus autores. 

Rol Nº 100.752-2016. 

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada por los Ministros Sr. Sergio Muñoz G., Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G., y Sr. Carlos Aránguiz Z., y el Abogado Integrante Sr. Álvaro Quintanilla P. No firman, no obstante haber concurrido a la vista y al acuerdo de la causa, la Ministra señora Sandoval por estar con feriado legal y el Ministro señor Aránguiz por estar en comisión de servicios. Santiago, 25 de septiembre de 2017. 

Autoriza el Ministro de Fe de la Excma. Corte Suprema En Santiago, a veinticinco de septiembre de dos mil diecisiete, notifiqué en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.
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ADVERTENCIA: Si se trata de un fallo de Corte de Apelaciones o Juzgado, verifique si se encuentra firme y ejecutoriado en el sitio del Poder Judicial.